基于功能變遷的宅基地制度改革探索

張克俊++付宗平

〔摘要〕計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的農(nóng)村宅基地制度在改革開放后30多年中雖有所調(diào)整但并沒有實質(zhì)性變化，仍具有比較強(qiáng)的身份性、自用性、保障性、福利性、非財產(chǎn)性、非市場化特征。存在這種長期基本不變態(tài)勢的根本原因在于“宅基地是農(nóng)民的福利和基本居住保障、涉及全國幾億農(nóng)民安身立命和農(nóng)村社會穩(wěn)定”這一認(rèn)識根深蒂固，沒有隨宅基地功能的實際變遷而轉(zhuǎn)變。隨著農(nóng)村宅基地由基本居住保障性向資產(chǎn)性轉(zhuǎn)變，其功能重心亦發(fā)生轉(zhuǎn)移，保障功能逐步削弱，財產(chǎn)功能逐步增強(qiáng)，原有的法律產(chǎn)權(quán)限制和無償無期限使用、市場交易限制等傳統(tǒng)宅基地制度愈來愈不適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展需要，產(chǎn)生矛盾和沖突在所難免。必須在堅持宅基地集體所有、農(nóng)民利益不受損前提下拓展宅基地使用權(quán)權(quán)能，逐步推進(jìn)宅基地制度的市場化改革，建立宅基地使用權(quán)市場流轉(zhuǎn)制度、有償使用制度和退出制度，以適應(yīng)不斷變化的形勢要求，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)價值。

〔關(guān)鍵詞〕宅基地；功能變遷；財產(chǎn)價值；宅基地制度改革；市民化進(jìn)程；市場流轉(zhuǎn)制度；有償使用制度；退出制度

〔中圖分類號〕F311〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2017）06-0047-07

〔基金項目〕國家社會科學(xué)基金重大項目“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要素平等交換體制機(jī)制研究”（14ZDA033）

〔作者簡介〕張克俊，四川省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，博士生導(dǎo)師；

付宗平，四川省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員，博士，四川成都610071。

一、問題的提出

自黨的十八屆三中全會以來，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整、動力轉(zhuǎn)換的新常態(tài)，在工業(yè)化加快向以創(chuàng)新為驅(qū)動的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的同時，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐不斷深入。截止2016年，城鎮(zhèn)化率已達(dá)5735%，但根據(jù)專家的研判，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化處于“雙加速”的趨勢仍沒有改變，農(nóng)業(yè)人口仍會加速向城鎮(zhèn)遷移。在此過程中，一個必須引起高度關(guān)注的問題是：城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張與農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）大量閑置的矛盾正在日益加劇。宅基地作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的主要組成部分，其節(jié)約集約利用狀況直接決定著整個集體建設(shè)用地的利用成效。已有的大量研究表明，我國現(xiàn)有的宅基地制度已成為影響宅基地配置、有效利用和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的重要因素。

建國以來，農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了從農(nóng)民私人所有到集體所有，從自由交易、限制交易到有條件流轉(zhuǎn)的漸進(jìn)演變過程。當(dāng)前的農(nóng)村宅基地制度仍是新中國成立后的計劃經(jīng)濟(jì)體制時期遺留下來的，具有“公有”“私用”“無償”“無限期”“非市場化”的顯著特征，這一制度曾經(jīng)為我國工農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)民居住權(quán)和促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了歷史性作用。但是，改革開放近40年來，經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境發(fā)生了深刻變革，經(jīng)濟(jì)市場化開放化程度不斷提高，城鄉(xiāng)不斷融合、農(nóng)民不斷分化，對城鄉(xiāng)要素市場化也提出了迫切要求，致使計劃經(jīng)濟(jì)體制下遺留的農(nóng)村宅基地制度賴以存在的土壤基本喪失，“公有”“私用”“無償”“無限期”“非市場化”的農(nóng)村宅基地制度運行模式越來越失靈，造成宅基地利用中的粗放、閑置、浪費問題十分嚴(yán)重，而且阻礙農(nóng)村人口城市化和農(nóng)民財產(chǎn)價值的實現(xiàn)，為此，中央政府于2015年出臺了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，在全國范圍內(nèi)選定了15個縣（市、區(qū)）開展宅基地制度改革試點，旨在以農(nóng)村宅基地有償退出為突破口，為全面深化農(nóng)村宅基地制度改革積累經(jīng)驗。從目前改革試點情況看，仍面臨不少認(rèn)識上和制度、法律上的問題，進(jìn)展比較緩慢。

關(guān)于農(nóng)村現(xiàn)行宅基地制度是否合理的問題國內(nèi)學(xué)界存在不同爭議。一種觀點認(rèn)為，當(dāng)前宅基地制度具有現(xiàn)實合理性（賀雪峰，2014；陳錫文，2015；桂華，2015）〔1〕；另一種觀點認(rèn)為，當(dāng)前宅基地制度導(dǎo)致宅基地配置效率低下，需要開展宅基地制度改革（周其仁，2013；劉守英，2015；龍開勝，2016）。〔2〕關(guān)于是否賦予宅基地財產(chǎn)功能和進(jìn)行資本化改革，有的學(xué)者對此認(rèn)為，隨著戶籍制度福利功能的弱化和農(nóng)村土地財產(chǎn)功能的不斷顯化，對農(nóng)村宅基地實施市場化配置是必然趨勢，必須在戶籍制度改革的同時推進(jìn)農(nóng)村宅基地資本化改革（朱新華，2015）?！?〕更有一些專家學(xué)者指出，農(nóng)村宅基地集體所有的性質(zhì)會阻礙宅基地資本化，主張宅基地私有化以充分實現(xiàn)其財產(chǎn)功能。但也有部分學(xué)者認(rèn)為，宅基地財產(chǎn)化的提法不僅是對宅基地市場價值的錯誤認(rèn)識，并且會打破宅基地集體所有與個人使用的平衡關(guān)系，進(jìn)而瓦解宅基地公有私用的制度基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)在城市化進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)通過強(qiáng)化基層治理能力解決宅基地制度出現(xiàn)的問題（桂華、賀雪峰，2014）?！?〕對于如何完善宅基地制度，劉守英（2015）認(rèn)為，宅基地所特有的取得制度和權(quán)利安排制度使其具有特殊的社會目標(biāo)，如果不改變宅基地制度的特殊性，便無法創(chuàng)新宅基地制度，而改革路徑是進(jìn)一步明確宅基地用益物權(quán)，取消無償分配和使用制度，完善用途管制?！?〕

對宅基地制度改革的不同觀點究竟哪一種比較合理，檢索現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)術(shù)界還缺乏深度的歷史邏輯分析和理論闡釋。本文擬從宅基地功能變遷視角，在梳理宅基地制度及功能歷史變革基礎(chǔ)上，借助制度變遷理論，分析宅基地功能變遷對宅基地制度創(chuàng)新的現(xiàn)實需求，提出農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新的主要思路和路徑選擇。

二、農(nóng)村宅基地制度與功能變遷：矛盾和沖突

1.農(nóng)村宅基地制度的變遷及其基本特征

新中國成立以來，我國農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了從私有到集體所有，從允許轉(zhuǎn)讓到禁止轉(zhuǎn)讓再到有條件限制轉(zhuǎn)讓的過程。

新中國剛成立之初，為鞏固新生的人民政權(quán)，中央政府開展了轟轟烈烈的“土改運動”，主要任務(wù)是沒收封建地主階級的土地歸農(nóng)民所有。1950年中央政府在《土地改革法》中明確規(guī)定：農(nóng)民對土地和宅基地享有完整的所有權(quán)，并可以依法繼承、處分。經(jīng)過“土改”，農(nóng)民不僅獲得了土地，而且擁有完整的土地和宅基地產(chǎn)權(quán)。但是，農(nóng)民所有的宅基地制度維持時間并不長，隨后的農(nóng)業(yè)合作化尤其是人民公社運動使宅基地制度也發(fā)生了相應(yīng)變遷，農(nóng)民所有的宅基地轉(zhuǎn)為了集體所有。在1962年關(guān)于《人民公社工作條例修正草案》和1963年中央下發(fā)的《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》中，明確了宅基地歸集體（生產(chǎn)隊）所有、農(nóng)民只有對宅基地的使用權(quán)而沒有所有權(quán)，可以無償取得且可以無期限使用，但單獨的宅基地使用權(quán)一律不能出租和買賣，只能隨房屋的處分發(fā)生轉(zhuǎn)移的規(guī)定，從而基本形成了我國農(nóng)村宅基地獨特的“公有”“私用”特征。endprint

改革開放以來，我國對集體所有的農(nóng)用地進(jìn)行了重大變革，由計劃經(jīng)濟(jì)時期的“集體所有、集體經(jīng)營”制度演變?yōu)椤凹w所有、家庭經(jīng)營”聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。伴隨這一變化，宅基地制度也進(jìn)行了一些調(diào)整，主要體現(xiàn)在宅基地取得的資格條件和對宅基地的用益物權(quán)屬性方面。從宅基地取得的資格條件變化看，1982年國務(wù)院頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》規(guī)定：允許退休職工、海外華僑回鄉(xiāng)定居，如有需要宅基地，可以向所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請，由相關(guān)部門審批，并參照國家征地標(biāo)準(zhǔn)在繳納補(bǔ)償費和安置費后可以取得宅基地使用權(quán)。但是在1998年國家對《土地管理法》重新進(jìn)行的修訂中對獲取宅基地的人員身份規(guī)定進(jìn)行了更加嚴(yán)格的限定，即：農(nóng)村宅基地的取得主體僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不是成員的城市退休職工等不能在農(nóng)村獲得宅基地，同時還對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)做出了嚴(yán)格限制。之后2004年國家頒發(fā)的《土地管理法》中進(jìn)一步明確規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超標(biāo)，申請宅基地必須由縣級人民政府批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，當(dāng)村民出租、出售房屋后不得再次申請宅基地”。再從宅基地的權(quán)利變化看，2007年頒布的《物權(quán)法》中將農(nóng)民宅基地使用權(quán)上升為用益物權(quán)，承認(rèn)了宅基地的財產(chǎn)屬性，這是改革開放以來對宅基地在法律屬性上的較大突破，然而宅基地“用益物權(quán)”的財產(chǎn)屬性在實踐中卻很難落實，單獨的宅基地不能出租和轉(zhuǎn)讓（雖然允許宅基地使用權(quán)人出租房屋），宅基地所有權(quán)歸集體所有、農(nóng)民無償無限期使用等制度并沒有實質(zhì)性變化，宅基地退出制度更沒有建立。

總體而言，我國計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的集體所有、農(nóng)民無償取得、無期限使用、 “一戶一宅”、限制流轉(zhuǎn)和處分的農(nóng)村宅基地制度，在改革開放后近40年的時間里雖有所調(diào)整但沒有實質(zhì)性變化，仍具有比較強(qiáng)的身份性、自用性、保障性、福利性、非財產(chǎn)性、非市場化特征。之所以會出現(xiàn)這種長期基本不變態(tài)勢，根本原因是“宅基地是農(nóng)民的福利和基本居住保障、涉及全國幾億農(nóng)民安身立命和農(nóng)村社會穩(wěn)定”這一認(rèn)識根深蒂固，沒有隨宅基地功能變遷而轉(zhuǎn)變。

2.改革開放以來農(nóng)村宅基地功能的實際變遷與驅(qū)動因素

農(nóng)村宅基地具有居住保障功能和財產(chǎn)功能，但這兩種功能在農(nóng)民家庭中的實際作用是隨著經(jīng)濟(jì)市場化的不斷發(fā)展而變化的。隨著農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)流動以及農(nóng)村社會保障體系逐步完善，宅基地的居住社會保障功能不斷弱化成為一個重要趨勢。據(jù)統(tǒng)計，改革開放以來我國城鎮(zhèn)化率平均以每年1個百分點的速度遞增，2000年以來更是年均提高到13個百分點，到2016年城鎮(zhèn)人口已達(dá)78億，城鎮(zhèn)化率為5735%。但在不斷遞增的常住人口城鎮(zhèn)化率背后，卻忽視了戶籍人口城鎮(zhèn)化率。實際上，到2016年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率才412%，與常住人口城鎮(zhèn)化率相差16個百分點，這種差距的構(gòu)成來源主要是農(nóng)民工，2016年我國外出農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到278 億人。這部分人因大多在城市工作生活半年以上從而被算成了城鎮(zhèn)常住人口，但其戶籍仍在農(nóng)村，由此造成“人戶分離”現(xiàn)象十分突出，2016年全國人戶分離的總?cè)丝诟哌_(dá)292億人。在由農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移的農(nóng)民中，雖然一部分有經(jīng)濟(jì)實力者已經(jīng)在城鎮(zhèn)購買了商品房，但不一定實現(xiàn)了農(nóng)轉(zhuǎn)非，而是仍然保留著農(nóng)村宅基地〔6〕，大量進(jìn)城打工的農(nóng)民工則租住在城鎮(zhèn)、城中村和城郊村，更是保留著農(nóng)村宅基地。由于農(nóng)民工只是在農(nóng)忙時節(jié)或過年過節(jié)返回農(nóng)村居住，宅基地必然長期處于季節(jié)性閑置或長期閑置狀態(tài)。眾多學(xué)者的調(diào)查研究結(jié)果顯示，完全閑置的宅基地比例大約在10%-20%之間，其居住的社會保障功能實際上已經(jīng)處于弱化狀態(tài)。然而在農(nóng)村宅基地居住社會保障功能不斷弱化的同時，財產(chǎn)性功能則不斷增強(qiáng)，資產(chǎn)屬性不斷凸顯。根據(jù)我們的調(diào)研，農(nóng)村宅基地財產(chǎn)功能凸顯主要來自以下幾方面的因素推動：

首先，市場經(jīng)濟(jì)本身的發(fā)展顯化了宅基地財產(chǎn)功能。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，一切生產(chǎn)要素的調(diào)配都服從行政指令，很少有生產(chǎn)要素的市場化自由流動，因此包括宅基地在內(nèi)的土地要素的財產(chǎn)價值是不可能體現(xiàn)出來的。但是，在經(jīng)濟(jì)不斷市場化條件下，原來計劃體制下被掩蓋的要素價值得以顯露。回溯我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立過程，先是出現(xiàn)了消費品市場，爾后是原材料市場、勞動力市場、資金市場等要素市場逐漸發(fā)育起來。進(jìn)一步的，隨著經(jīng)濟(jì)體制市場化改革不斷向縱深領(lǐng)域拓展，土地資源配置也逐漸市場化。從土地市場發(fā)展現(xiàn)狀看，經(jīng)過多年的培育和發(fā)展，城市土地市場目前已經(jīng)逐漸走上較為正規(guī)化的發(fā)展道路（朱新華，2011）。〔7〕農(nóng)村土地市場雖然總體上處于起步階段，但是近年來在市場化驅(qū)動下也在自發(fā)成長。在集體建設(shè)用地市場方面，東中部地區(qū)如廣東省、江蘇省、安徽蕪湖等地區(qū)已率先試點了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，部分地區(qū)形成了較為成熟的工作流程和規(guī)章制度。雖然目前我國在制度上仍比較嚴(yán)格地限制宅基地的流轉(zhuǎn)和交易，但隨著市場在資源配置中起決定性作用的真正落實，農(nóng)村宅基地不可能持續(xù)游離于市場化大浪潮之外，宅基地流轉(zhuǎn)市場也會逐漸形成，其資產(chǎn)屬性將不斷增強(qiáng)。據(jù)學(xué)者韓?。?009）等的調(diào)查結(jié)果，有將近40%的農(nóng)民認(rèn)為土地具有財產(chǎn)功能，尤其在我國經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)或者城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民認(rèn)為土地具有財產(chǎn)功能的比重更高。〔8〕實際上，在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)或者城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，農(nóng)村宅基地已經(jīng)形成了一定程度、規(guī)模不小的自發(fā)“隱形”交易市場。表明由市場化機(jī)制作用導(dǎo)致的宅基地財產(chǎn)價值顯現(xiàn)已是一種不可阻擋的力量。

其次，城市建設(shè)用地擴(kuò)張助推農(nóng)村宅基地財產(chǎn)價值提升。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，非農(nóng)建設(shè)用地需求激增，造成城市建設(shè)用地供不應(yīng)求，土地要素變得更為稀缺。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的主要特征是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動和城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，第一產(chǎn)業(yè)比重處于不斷下降、第二、三產(chǎn)業(yè)比重處于不斷上升的態(tài)勢，在此背景下，二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展需要大量的建設(shè)用地作配套支撐，在土地集約利用短期沒有取得顯著成效的情況下，建設(shè)用地需求會繼續(xù)保持增長態(tài)勢。從城市規(guī)模來看，2005-2015年我國城市建成區(qū)面積一直處于増長態(tài)勢，其中各地大力推進(jìn)的城市新區(qū)和開發(fā)區(qū)建設(shè)起著主要推動作用。截止2016年，全國共有17個國家級新區(qū)，每個國家級新區(qū)規(guī)劃面積都在幾百平方公里以上。除了國家級新區(qū)以外，還有各種省級新區(qū)、市級新區(qū)和縣級新區(qū)。城市規(guī)模的擴(kuò)張必然帶來城市建設(shè)用地需求不斷增加，建設(shè)用地供給實行計劃管控體制必然造成城市建設(shè)用地供需矛盾突出。2005年以來全社會對國有建設(shè)用地的需求每年保持在1200萬畝以上，而實際上每年國家計劃下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)差不多僅為一半，缺口達(dá)50%以上（馬瑞霞，2011）?！?〕城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求的巨大缺口及耕地不能減少的“紅線”約束推動城市土地要素價格不斷上漲，造成同樣是建設(shè)用地性質(zhì)的農(nóng)村土地要素相對價格差距十分懸殊，由此產(chǎn)生的傳導(dǎo)效應(yīng)和連鎖反應(yīng)推動了宅基地價值的財產(chǎn)化、資本化，如通過大量出租、合作建房或建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)讓等方式獲取宅基地的增值收益。事實表明，農(nóng)村宅基地尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的宅基地，其資產(chǎn)屬性不斷增強(qiáng)是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果。endprint

第三，農(nóng)村環(huán)境改善與城市居民需求增加導(dǎo)致農(nóng)村宅基地財產(chǎn)價值提升。進(jìn)入本世紀(jì)以來，中央政府加大了對“三農(nóng)”的投入支持力度，通過農(nóng)業(yè)多功能開發(fā)、土地綜合整理和新村建設(shè)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境面貌得到很大提升。另一方面，大城市因為人口不斷集聚出現(xiàn)交通擁堵、居住環(huán)境惡化等許多“城市病”，部分經(jīng)濟(jì)條件較好的城市居民為了逃避城市的喧囂繁雜有比較強(qiáng)烈的意愿選擇到自然生態(tài)條件好、交通和生活方便的農(nóng)村居住或康養(yǎng)。以成都市為例，目前城市居民獲取農(nóng)村流轉(zhuǎn)宅基地主要通過三種形式：一是直接購買農(nóng)房（“小產(chǎn)權(quán)房”）；二是通過“農(nóng)民出宅基地、城市居民出資金建房”方式與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民聯(lián)合建房；三是通過非正規(guī)途徑將戶口遷往當(dāng)?shù)剞r(nóng)村，獲批一宗宅基地建房。農(nóng)村環(huán)境改善和城市居民需求兩方面因素共同作用使農(nóng)村宅基地的價值得以提升，財產(chǎn)功能不斷凸顯。

概言之，在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展條件下農(nóng)村宅基地社會保障功能的弱化和財產(chǎn)功能的強(qiáng)化是客觀的、必然的，反映了經(jīng)濟(jì)變遷、社會變遷、制度變遷和農(nóng)民對自身擁有土地財產(chǎn)意識的覺醒，具有合理性。所以，正確的做法不是限制宅基地功能的變遷和農(nóng)民宅基地財產(chǎn)功能的實現(xiàn)，而是重新審視現(xiàn)有宅基地制度的不適應(yīng)性、不合理性。

3.現(xiàn)有宅基地制度與宅基地功能變遷的矛盾和沖突

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的宅基地制度安排主要是為農(nóng)民提供居住保障，具有自用性、非財產(chǎn)性、非市場化特征，這種制度的長期凝固與宅基地社會保障功能弱化、財產(chǎn)功能顯現(xiàn)的功能變遷產(chǎn)生了矛盾和沖突。

其一，宅基地?zé)o償、無期限使用制度與宅基地社會保障功能弱化的矛盾和沖突。在計劃經(jīng)濟(jì)體制和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國農(nóng)村宅基地配置具有濃厚的福利色彩和基本生活保障性質(zhì)。在宅基地分配方面，農(nóng)民以“戶”為單位無償獲批一宗宅基地，在使用上法律并沒有規(guī)定具體的時間期限，并且按《繼承法》規(guī)定子女對父輩房屋及房屋下的宅基地有合法繼承權(quán)。這種無償、無期限使用宅基地的制度在實踐中已經(jīng)同宅基地基本生活保障功能日益弱化、財產(chǎn)功能不斷強(qiáng)化的實際情況不相容。由于農(nóng)民取得宅基地的成本極低，盡管有 “一戶一宅”“面積固定”的規(guī)定并存在行政審批制約，但巨大的利益空間必然激勵農(nóng)民通過突破行政審批“籬蕃”多占、超占宅基地，由此導(dǎo)致“一戶多宅”“面積超標(biāo)”“空心房”等宅基地使用亂象大量出現(xiàn)，造成宅基地資源配置和利用的效率極低甚至浪費。

其二，宅基地用益物權(quán)不完整、缺乏處分權(quán)與宅基地財產(chǎn)功能實現(xiàn)要求權(quán)屬相對完整的矛盾和沖突。我國《物權(quán)法》雖然作出了將“宅基地使用權(quán)”確定為“用益物權(quán)”的屬性規(guī)定，但只規(guī)定了“宅基地使用權(quán)人可以依法占有和使用宅基地并在該地建造房屋及其附屬設(shè)施”，沒有將“宅基地收益權(quán)”納入“用益物權(quán)”范圍，從而使這種“用益物權(quán)”具有不完整性。另外，《物權(quán)法》規(guī)定“農(nóng)村宅基地不能抵押”，《土地管理法》也規(guī)定“宅基地使用權(quán)不能出租或者轉(zhuǎn)讓”?？梢?，現(xiàn)行相關(guān)法律對農(nóng)村宅基地的處分權(quán)基本上是缺失的，這與實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)功能需要宅基地具備處分權(quán)產(chǎn)生了矛盾。而在實踐中農(nóng)民已經(jīng)將宅基地使用權(quán)進(jìn)行出租、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓乃至將宅基地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地進(jìn)行指標(biāo)交易，這些事實表明，宅基地使用權(quán)的權(quán)能擴(kuò)張已經(jīng)超出法律賦予的權(quán)能，造成法律與現(xiàn)實的巨大沖突。

其三，宅基地限制流轉(zhuǎn)制度與宅基地財產(chǎn)價值要求市場化實現(xiàn)的矛盾和沖突。農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)價值只能通過市場化才能表現(xiàn)出來并實現(xiàn)其價值。然而，我國《土地管理法》針對宅基地流轉(zhuǎn)有嚴(yán)格限制：只允許農(nóng)村居民在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，對城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村流轉(zhuǎn)宅基地嚴(yán)格禁止。雖然農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，但農(nóng)民在村集體內(nèi)均已無償獲得一宗宅基地，只在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)基本上沒有市場，這項政策因此變得毫無意義。而最大的需求主體城市居民被禁止到農(nóng)村流轉(zhuǎn)宅基地，必然造成農(nóng)民宅基地財產(chǎn)成為無法流動的 “死產(chǎn)”，農(nóng)村宅基地承載的財產(chǎn)屬性無法釋放。面對城市房價日益高漲、城市建設(shè)用地價格居高不下的巨大誘惑，在城市周邊催生了農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”和“灰色交易”市場。這種“灰色市場”雖然不受法律保護(hù)，存在較大交易風(fēng)險，但也反映出簡單采取“堵”的方式限制宅基地流轉(zhuǎn)與日益變化的市場需求已十分不相適應(yīng)。

其四，宅基地退出機(jī)制缺失與“人地分離”要求宅基地有償退出的矛盾和沖突。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增多，“人地分離”現(xiàn)象十分突出，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的宅基地如何處置和變現(xiàn)直接關(guān)系到市民化進(jìn)程。然而，現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度中并沒有關(guān)于宅基地如何退出、如何補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計。宅基地自愿有償退出制度缺失，造成一方面宅基地大量閑置，另一方面有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意被真正市民化。

三、基于功能變遷的宅基地制度改革思路

在計劃經(jīng)濟(jì)時代，國家為保障農(nóng)民安居樂業(yè)和社會生活穩(wěn)定，在農(nóng)村宅基地制度選擇上突出了居住保障功能導(dǎo)向。隨著改革開放后我國進(jìn)入社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段，外部經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的深刻變化客觀上驅(qū)使了宅基地功能的相應(yīng)轉(zhuǎn)變，過去主要給予農(nóng)民居住保障功能的宅基地制度愈來愈失靈，順應(yīng)宅基地功能變遷要求對其進(jìn)行改革已成為必然選擇。但對于宅基地制度如何改革，不同學(xué)者有不同看法。我們認(rèn)為，基于宅基地功能的實際變遷，我國農(nóng)村的宅基地制度改革大方向應(yīng)是在平衡宅基地多種功能變遷基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)市場化。

1.拓展宅基地使用權(quán)權(quán)能

我國《物權(quán)法》雖然對宅基地使用權(quán)的“用益物權(quán)”屬性作出了規(guī)定，但并沒有將宅基地收益權(quán)納入用益物權(quán)范圍，因而這種用益物權(quán)的權(quán)利完整性不足。適應(yīng)于宅基地由農(nóng)民居住保障功能向財產(chǎn)功能的轉(zhuǎn)變，應(yīng)在保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的占有與使用權(quán)能得到落實并不受侵害基礎(chǔ)上明確增補(bǔ)宅基地的“收益權(quán)能”，使宅基地使用權(quán)人從宅基地流轉(zhuǎn)上獲得租金、轉(zhuǎn)讓收入完全具有合理性和正當(dāng)性。同時，應(yīng)為農(nóng)民宅基地使用權(quán)創(chuàng)立部分“處分權(quán)能”。雖然物權(quán)理論一般認(rèn)為用益物權(quán)不包括處分權(quán)，但必要的處分權(quán)是充分享有用益物權(quán)的保障，因此建議修改現(xiàn)行《物權(quán)法》等相關(guān)法律，在賦予宅基地使用權(quán)人占有和使用宅基地權(quán)能的同時，賦予宅基地使用權(quán)人在出租、抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等方面的處分權(quán)能，進(jìn)一步完善宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)利。這將有利于農(nóng)村宅基地的徹底盤活及財產(chǎn)性收入的增加。endprint

2.逐步建立宅基地市場流轉(zhuǎn)制度

黨的十八屆三中全會關(guān)于“穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定將進(jìn)一步倒逼農(nóng)村宅基地制度做出相應(yīng)變革。在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，根據(jù)“房地”不可分原理，必然涉及宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，其中一個核心問題是農(nóng)民宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓能否突破集體經(jīng)濟(jì)組織范圍？對此，學(xué)術(shù)界有爭議。理由在于，宅基地是農(nóng)民的居住保障，如果農(nóng)民宅基地的轉(zhuǎn)讓范圍突破集體經(jīng)濟(jì)組織范圍，可能會導(dǎo)致部分農(nóng)民“居無定所”，影響社會穩(wěn)定。由本文對宅基地功能變遷的分析可知，對宅基地的功能認(rèn)識停留于社會保障功能而忽視財產(chǎn)功能已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實需要，實際情況是農(nóng)村的宅基地轉(zhuǎn)讓、出租早已突破集體經(jīng)濟(jì)組織范圍，其限制只具有形式上的意義。下一步為實現(xiàn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)價值，應(yīng)該允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)隨住房財產(chǎn)權(quán)超出本集體經(jīng)濟(jì)組織限定范圍進(jìn)行開放性轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等；反之，如果長期忽視財產(chǎn)功能便是對農(nóng)民宅基地使用權(quán)財產(chǎn)價值的剝奪?，F(xiàn)實中已經(jīng)存在的農(nóng)村宅基地“隱形”市場，與其讓它自發(fā)地、不規(guī)范地存在而帶來種種風(fēng)險，不如通過建立規(guī)范有序的宅基地轉(zhuǎn)讓制度使其合理合法地存在。關(guān)鍵問題是：應(yīng)相信農(nóng)民作為理性經(jīng)濟(jì)人，不會在沒有住房保障情況下豁然將宅基地轉(zhuǎn)讓出去。與此同時應(yīng)積極推進(jìn)公開透明、規(guī)范有序、統(tǒng)一的宅基地轉(zhuǎn)讓市場建設(shè)，制定完善的土地交易規(guī)則，發(fā)育市場交易場所，為宅基地使用權(quán)供需雙方提供平臺和載體，規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)民依法自愿有償進(jìn)行市場交易；建立中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，對宅基地的財產(chǎn)價值進(jìn)行科學(xué)合理的評估，根據(jù)不同區(qū)位條件制定宅基地轉(zhuǎn)讓的最低指導(dǎo)價。但應(yīng)注意，發(fā)展宅基地流轉(zhuǎn)市場不是放任自流，必須對宅基地轉(zhuǎn)讓方和受讓方的資格條件進(jìn)行規(guī)范，不允許工商資本囤積農(nóng)民宅基地進(jìn)行炒買炒賣，不允許城市人在農(nóng)村購買多處農(nóng)民宅基地等。

3.探索建立宅基地有償使用制度

實現(xiàn)農(nóng)民宅基地可轉(zhuǎn)讓，必然涉及農(nóng)民宅基地使用權(quán)原有取得方式的改革問題。原有的農(nóng)村宅基地作為一種社會福利，其使用權(quán)的取得是基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格無償取得且無期限使用的，而不是通過市場交易獲取的。所以從宅基地?zé)o償獲取的前置條件來看是不能進(jìn)入市場交易的。如果農(nóng)民的宅基地使用權(quán)要作為財產(chǎn)進(jìn)行市場交易，必須將宅基地由無償取得變成有償取得。鑒于農(nóng)民宅基地使用權(quán)早已從集體經(jīng)濟(jì)組織無償取得的歷史事實，如果農(nóng)民的宅基地使用權(quán)不發(fā)生交易可仍維持無償取得的現(xiàn)狀；如果農(nóng)民的宅基地使用權(quán)發(fā)生交易行為，可在轉(zhuǎn)讓交易過程中采取繳納一部分收益作為以前宅基地?zé)o償取得的補(bǔ)償方式。對因歷史原因造成宅基地超標(biāo)使用或者“一戶多宅”等情況且超出面積部分難以退還的，可實施有償使用制度，并承認(rèn)其使用權(quán)；新申請宅基地使用權(quán)的農(nóng)民，可綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和承受能力等適當(dāng)收取使用費，循序漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償使用制度，取消福利分配，從而有利于從根本上遏制農(nóng)民多占和超占宅基地的欲望。除此之外，在完善農(nóng)民宅基地使用權(quán)人權(quán)益保障基礎(chǔ)上，可探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域“戶有所居”的多種實現(xiàn)形式，逐步改變過去“一戶一宅”分配方式，提高宅基地配置效率。此外，應(yīng)充分發(fā)揮村民自治組織的民主監(jiān)管作用，改革宅基地審批制度。

4.加快建立宅基地自愿有償退出制度

面對因農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移而造成的宅基地大量閑置浪費，必須加快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口宅基地自愿有償退出制度。目前建立這一制度面臨的最大問題是由誰來收回宅基地？由誰來支付農(nóng)民有償退出的補(bǔ)償費？按照農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民集體所有的屬性，農(nóng)民宅基地退出的對象應(yīng)該是集體經(jīng)濟(jì)組織，但是目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)除發(fā)達(dá)地區(qū)外基本上是“空殼”村，根本無力進(jìn)行補(bǔ)償，況且原來農(nóng)民從集體經(jīng)濟(jì)組織取得宅基地時是無償?shù)?，農(nóng)民退出宅基地時要求集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行補(bǔ)償在道理上似乎也說不通。如果按照這樣的思維邏輯，將很難建立宅基地有償退出機(jī)制，而必須站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)角度進(jìn)行宅基地自愿有償退出思路和方式上的創(chuàng)新。實際上，對農(nóng)村宅基地如何退出實踐中已經(jīng)探索出了一些辦法，例如許多地方通過引入公司或村集體自身自主開展農(nóng)民宅基地整理，將其復(fù)墾為耕地，為此所節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)（例如地票）在一定區(qū)域范圍內(nèi)交易，用于城市建設(shè)，這樣帶來的效果是原宅基地使用權(quán)人放棄了宅基地非農(nóng)建設(shè)的權(quán)利，但獲得了經(jīng)濟(jì)利益，保證了宅基地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，又緩解了城市建設(shè)用地緊張局面，可以進(jìn)行積極推廣。當(dāng)然，對于有集體經(jīng)濟(jì)實力的村，農(nóng)民可以直接將宅基地退還給集體經(jīng)濟(jì)組織，由集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民談判決定補(bǔ)償價格，然后再由集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)民退還的宅基地進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。

四、主要結(jié)論和建議

我國計劃經(jīng)濟(jì)時代留下的農(nóng)村宅基地制度在改革開放近40年中并沒有實質(zhì)性變化，仍具有“集體所有”“農(nóng)民使用”“無償取得”“無期限使用”“一戶一宅”“限制流轉(zhuǎn)”等特征，這種制度的主要出發(fā)點和落腳點是為農(nóng)民提供居住保障。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型不斷深化，農(nóng)村宅基地已由基本居住保障性向資產(chǎn)性轉(zhuǎn)變，從而宅基地功能的重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，保障功能逐步削弱，財產(chǎn)功能逐步增強(qiáng)，原有的法律產(chǎn)權(quán)限制、無償無期限使用、市場交易限制等宅基地制度已愈來愈不適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展需要。必須推進(jìn)宅基地制度的市場化改革，逐步建立宅基地使用權(quán)市場流轉(zhuǎn)制度、有償使用制度和退出制度，以適應(yīng)不斷變化的形勢要求，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)價值。隨著改革開放以來我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村宅基地財產(chǎn)功能日益顯化，市場化轉(zhuǎn)讓不可阻擋，對現(xiàn)有只適應(yīng)農(nóng)民居住的、帶有福利性質(zhì)而非財產(chǎn)性質(zhì)的宅基地制度進(jìn)行改革已是大勢所趨。其具體改革方向應(yīng)是在堅持宅基地集體所有、農(nóng)民利益不受損前提下逐步推進(jìn)宅基地市場化。為此，應(yīng)拓展宅基地的使用權(quán)權(quán)能，在賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)完整的財產(chǎn)權(quán)利即占有、使用、收益、處分權(quán)基礎(chǔ)上，逐步建立宅基地有償獲取、自由流轉(zhuǎn)和自愿有償退出制度。

基于我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地區(qū)情況差異巨大，而宅基地制度改革非常復(fù)雜，因此在改革試點中應(yīng)堅持因地制宜、尊重民情、體現(xiàn)差異的原則，走分階段、分區(qū)域、分類別的差異化實施路徑。所謂宅基地財產(chǎn)功能的實現(xiàn)分階段進(jìn)行，即：第一階段應(yīng)通過確權(quán)頒證使宅基地權(quán)證作為農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；第二階段應(yīng)讓宅基地的財產(chǎn)功能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部充分實現(xiàn)；第三階段應(yīng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障體系建立健全之后全面推動宅基地財產(chǎn)權(quán)流動性的充分實現(xiàn)。所謂宅基地制度改革分區(qū)域?qū)嵤┞窂?，即：在城市近郊或者“城中村”可以實施宅基地有償退出，以補(bǔ)充日益增加的城市建設(shè)用地需求；對于影響城市建設(shè)規(guī)劃、大項目實施的“城中村”，政府可以擇機(jī)進(jìn)行改造，實行貨幣化補(bǔ)償；對已沒有新增宅基地可供分配的地區(qū)，采取宅基地指標(biāo)化分配方案，允許農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓和買賣宅基地分配指標(biāo)，也可采取由政府主導(dǎo)、利用村莊存量建設(shè)用地集中修建公寓式住宅方式解決農(nóng)民的居住問題；對部分人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的區(qū)域，可改變原有的單宗分散宅基地分配方式，實行相對集中建房，落實“一戶一宅”政策；在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，可繼續(xù)實施現(xiàn)有的“一戶一宅”、面積法定的宅基地制度，也可通過財政貨幣化補(bǔ)償方式退出。所謂宅基地制度改革采取分類型實施路徑，即：對已在城市定居生活的家庭，可通過補(bǔ)償談判方式收回其宅基地；對在城市就業(yè)穩(wěn)定但未在城市購房的家庭，可提出宅基地退出方案鼓勵其選擇性放棄宅基地；對依靠從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持生活并居住在農(nóng)村的家庭，必須保留其宅基地使用權(quán)。

特別指出的是，近年來各試點地區(qū)推行的包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地改革，如宅基地通過集中整理后節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)入市場交易、城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤、集體建設(shè)用地直接入市等，不能因為與現(xiàn)行法律有沖突、學(xué)術(shù)界也有爭議從而簡單地加以否定，而應(yīng)該給予繼續(xù)試點改進(jìn)的法律授權(quán)，鼓勵在實踐基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索完善。凡是當(dāng)實踐證明是行之有效、有利于促進(jìn)宅基地集約高效利用、實現(xiàn)宅基地用益物權(quán)權(quán)能、推動城鄉(xiāng)要素市場流動、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、推進(jìn)農(nóng)民市場化的制度安排，均應(yīng)該予以承認(rèn)并上升為更高層次的正式制度。

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