業主集體行動視角下的社區強人治理*
——基于業主委員會的多案例研究

郭圣莉 吳海紅 劉永亮

（華東理工大學，上海200237）

業主集體行動視角下的社區強人治理*
——基于業主委員會的多案例研究

郭圣莉 吳海紅 劉永亮

（華東理工大學，上海200237）

“三駕馬車”的基層社區治理體系由于業委會的癱瘓長期面臨著公共治理產品輸出的困境，社區陷于物業管理矛盾將發或頻發的風險境地。從公共品治理理論出發，本文認為，社區治理結構中業主組織缺位造成的小區失序，包括制度成本、權威壓制在內的業主行動的外部成本和小區規模、復雜情況等的內部成本構成作為潛在集團的業主組織行動基本框架。在此基礎上，特殊業主的出現及對預期收益和成本的考量將構成業主行動的內部條件。多案例研究發現，“明星小區”從業主維權成功進入社區自治的實踐背后存在重要的強人邏輯。強人治理是理解中國特定基層社區治理生態的透鏡及問題表征。通過對強人治理的形成機制及邏輯困境的分析，本文提出了從制度層面疏解社區治理風險的若干對策。

社區治理；集體行動；強人；維權；業主委員會

一、問題：社區治理困境中的“明星小區”

眾所周知，中國城市社區治理受到兩個宏觀因素的影響：一是上世紀90年代開始的城市改革消解了單位制，強化了以街居制為主體的社區管理地位；二是私有產權房的出現對原有社區管理方式的影響。商業小區中物業公司與業主委員會的出現，使學者認為“三駕馬車”（指業委會與居委會、物業公司）的組織框架將改變社區治理結構①，從而改變城市基層社會的治理格局。然而，多年來，社區確實得到重視與強化，但原有格局并未發生根本變化。以住宅小區為例，普遍“跑”起來的只有居委會與物業兩駕。物業公司以市場化方式承接了傳統居委會治安、衛生、設備維護等一部分管理事務，呼應了以經濟市場化為主要維度的國家改革模式。業委會則普遍存在成立難、運作難、換屆難、備案難②以及監督難等問題。除上海外，一般城市成立業委會的不足30%，而成立后能夠正常運作的更少，據估計只占其中的1%③。在業主行動領先全國的深圳，約6000個住宅小區僅有25%-30%召開了業主大會并選舉產生了業主委員會。④全國網絡調查中有大量此類報道。⑤

目前成立業委會主要是兩種模式。一類是自上而下推動成立，如上海。這是上海業委會成立比例極高的原因⑥，但因其行政化色彩太重受到質疑，實際作用發揮不大。另一類為自發成立。這類業委會占比不高，往往因維權而起⑦，業委會也變成了維權組織而非社區治理組織⑧。最新調查數據顯示，83.5%的業主曾經遭遇過物業糾紛⑨，業委會對此卻難以發揮大的影響。社區頻發由物業管理引發的糾紛，由開發商和物業造成的侵權矛盾長期不能疏解，集體維權以及為維權發生的惡性事件不斷出現。在此情形下，目前在一些地方出現的極少數“明星小區”就特別引人注目。這些“明星小區”并非官方評比中的優秀社區，而是業主實踐者們口口相傳的小區。其突出之處在于：業委會自發成立，不僅持續生存并且改變現有社區治理格局，成為“三駕馬車”中的主導者或有力的一方，居委會和物業的強勢地位大為削弱，物業回歸管家職能，有的小區甚至沒有物業，由業主自管或托管。業主權益得以保護，小區內部治理秩序良好。

在政府對業主組織尚有疑懼，各種內外部壓力并存的情況下，“明星小區”的業委會何以突破行動困境，成功地從維權組織轉變成小區治理組織，為業主提供穩定的生活秩序？其成功的條件是什么？背后是否存在某種治理邏輯深刻影響著當下中國基層社區的治理實踐？這些問題的回答對于認識當下城市社區治理的現狀，構建有效的小區內部治理制度有重要意義。理論上說，如果將小區內部的秩序視為一種公共物品，業委會的普遍癱瘓反映了公共物品的自我提供是無效的，那么“明星小區”的存在就更加具備特殊的意義：我們或可就此發現自主提供公共物品的關鍵要素或機制。

觀察這些“明星小區”，盡管客觀形態不一、內在組織架構有異，物業管理的方式以及業主組織形式均不同，卻都突出存在一種“帶頭大哥”的現象。區別于一般社區組織的領導人績效原則，這些“帶頭大哥”的存在決定了小區治理的成?。ㄒ坏皫ь^大哥”離開業委會，小區治理出現混亂），并且表現出較為一致的社會學和人格特征，如理想人格，不計成本的投入，偏執、強勢、甚至專權，表現欲和過高的自我評價，背景，人脈關系，追隨者組成的小團隊等。由于上述因素，“明星小區”在業主實踐者中盡管都有一定的知名度，彼此之間卻互不買賬。在基層政府眼中，這些“帶頭大哥”們動機可疑，令人頭痛。這個私下被稱為“底層革命家”群體固然發端于先前的維權，但延伸至小區治理，重塑了社區深層權力秩序，值得研究者深深關注。強人治理是解讀中國城市基層社區治理問題的透鏡，認識強人現象和其背后的邏輯無疑會幫助人們深刻理解當下中國社會的基層治理生態。

二、維權Vs治理：文獻、方法及研究框架

1.維權Vs治理：業委會研究的主流敘事

目前關于業委會的研究存在兩種范式：作為維權組織的業委會研究和作為治理主體的業委會研究。學界對業主維權的研究一般囿于社會運動分析框架，關注維權的組織與動員過程、行動策略等，將業主行動總結為，依靠維權精英以及積極分子、成立業委會、動用業主的關系網絡和社會資源、借助現有法律法規、有效利用網絡新聞媒體等宣傳動員發起的集體行動⑩。業委會基于維護業主權益以及與開發商、物業公司、部分基層政府組成的利益聯盟?進行更有效的博弈而成立，因此無可避免地成為業主維權和組織抗爭的組織?。作為真正的草根組織，業委會體現了公民社會的屬性?。一些參與業主維權的積極分子進而參選人大代表，是為維權激發了公民的政治參與熱情的一個表征?。

由于突出業委會與外部關系的對抗性，主流維權敘事相應忽略了業委會作為治理主體的行動表現。作為治理主體的業委會研究認為，業委會作為治理主體之一的角色內含于維權的敘事之中，其核心作用是助于社區形成多元權力主體治理格局?。業委會作為草根組織其最大的意義是帶來對原有社區權力結構的沖擊，業主對業委會的利益認同將沖擊原先對居委會的政治認同?，并進而對國家在基層的控制產生影響?。在控制-反控制的視角之下，業委會在實踐中表現得極為孱弱?的原因被順利歸結為外部壓力，特別是政府對社會組織的壓制。由于業委會天然的弱勢地位，使得自治權對公權力的反控制無法奏效?，甚至作為主人也難以自主選聘管家（物業公司）。

應當看到，上述治理路向的研究興趣點仍在組織結構以及業委會與外部關系的互動格局，與維權敘事顯現出相同的路數。所謂“三駕馬車”的社區治理格局，其指向依然是對外部國家控制的突破。過于重視國家-社會大的框架下的理論應然就必然將現在業委會的不行動主要歸結為外部壓力，特別是政府對社會組織的壓制，所謂私權與公權之間的對立，而忽視了實踐中業委會自身的行動難題。在此基礎上，有學者提出業委會在行使權力的過程中可能形成的準派系和準專制的傾向，可以視為打破業委會研究外部性的一種嘗試。然而，這些仍落后于“明星社區”所代表的當下業主實踐，也未完全深入到治理情境中考察業主組織集體行動的困境和相應的動力、運作機制，尤其是作為邏輯結果的強人治理。本文力圖跳出權力與利益之爭的研究窠臼，將業委會視為參與基層社區治理的一元主體，將其放在作為公共品的社區治理框架中，考察從維權到治理的業主組織的行動條件、困境問題及功能發揮。

2.研究框架：作為公共品的業主治理

摒棄現存的制度因素，如果沒有物業，沒有居委會，小區業主依財產權進行自發的自我管理，大部分中國小區面臨的主要是集體行動的困境，即人們如何走向合作以及自我提供有效的公共物品的問題。奧斯特羅姆以“公地悲劇”“囚徒困境”以及“集體行動困境”概括公共物品提供模型。其核心是，理性的個體會導致公共物品提供的困境，傳統上解決的路徑無外乎兩種：外在權威與私有化，即透過強制或者市場化打破集體行動中的搭便車行為。奧氏質疑傳統方式在復雜和不確定情境中治理的有效性，在將公共物品嚴格限定在公共池塘類資源后，奧氏提出第三種模式：自主治理，即在一定的條件下經過反復博弈有可能在一封閉社群內部達到對公共品的自我供給與管理?。在沒有法律或者法律不適合時，個人間如何自發建立有效的秩序，同樣可歸為人們在長期的互動或者反復博弈中如何自發地走向有秩合作的問題。

然而與奧斯特羅姆所嚴格限定的公共池塘類資源不同，社區成員基于私有產權的共有財產權管理更類似于一種地方區域自治問題，不過后者涉及的是公權。從小區內部結構來說，小區通過設立業主代表大會、業主委員會、業主監事會等權力機構進行選舉任免，對業主收取管理費（物業費），對外聘請物業公司為業主提供治安、衛生等公共服務，建立業主道德契約等規則系統進行自我治理等，完成的是一個類政治主體的治理過程。當然，具體語境中這個類政治主體的運行要接受居委會的指導和協助。

因此，中國的小區（主要指商品房小區，不含老舊小區）治理，既非政府性治理，也非奧氏自主性治理，而是兩者某種程度的混合。這增加了治理行動的復雜性和不確定性。中國現在普遍盛行的小區管理模式是外在權威與市場化相結合的模式（圖一）。居委會名為自治，實為國家在基層的代理人，是自上而下的一種強制構建；物業公司的普遍引進則提供了市場化方式的日常管理。這種外在權威與市場結合為業主提供了基本的秩序，為房產商品化的迅速擴張提供了基礎，卻也是小區矛盾的主要來源。由于內部權力主體空缺，加上居委會和物業以及部分政府人員結成的利益同盟，中國商品房小區普遍存在開發商和物業公司侵權的現象。由于侵權的隱在性和長期性（需要長時間才能暴露），業主們當下感到的仍是由居委會和物業公司提供的基本生活秩序。這抵消了相當一部分業主集體行動的自覺，使集體行動變得不必要。只有在現有物業管理不能提供令人滿意的產品或者產品有問題，或者開發商等嚴重侵權行為被發現，自發組織行動才有必要與可能。這就是業委會必然與維權相聯系的原因。即使業委會是自上而下非因維權建立，成立后的業委會如果依其職責，從整理公共財產、清算物業開始作為，就必然與開發商與物業產生利益之爭從而被動地變成維權組織。

圖一：現有社區治理結構圖

對中國小區的業主來說，維權是在深層次上業主動員的表現，它的發生基于物業和開發商聯合侵權造成的惡性小區失序，如連續的治安事件、物業糾紛引發小區大面積停水停電、停車位不能停車、電梯安全等，甚至發生物業棄管導致小區生活秩序全面失守。只有在業主的生活秩序受到嚴重影響，基本生活無法維持的前提下，業主們才會自發追溯背后的侵權事實，否則，大家關心的還是稱之為表現層的物業服務內容，如保安、保潔、綠化、垃圾清運等，對實體層（即建筑物及設施設備的日常養護）以及權利層（即如何確保業主們實現對物業管理的基本權利）普遍缺乏意識?。一些看似偶然性事件成為業主行動的觸媒，維權行動中發現的侵權事實進一步打破業主之前對于社區秩序的幻象，為持續的組織行動提供動力和業主間的合作可能。然而維權中產生的激烈對抗以及制度代價會極大削弱集體行動的內生動力，各種搭便車的問題更會從內部消解自發行動的可能。特別是大型封閉式小區，動輒幾千上萬戶的規模，居住人員、形態都無比復雜，集體行動幾乎不可能。

因此，存在至少以下三方面因素客觀決定業主集體行動：（1）現有小區生活秩序能否提供，是否發生小區失序；（2）對抗外部壓力的成本，包括制度性成本，如廣為詬病的前期物業制度、相關法規對業委會的規定，以及行動過程中政府的態度，開發商和物業的反對等。成功的集體行動一般需要爭取政府的支持，盡量減少開發商及物業的反對；（3）內部成本，包括小區開發模式（是否封閉式開發）、小區規模、居住形態以及人員內部矛盾和分化等結構性要素對業主行動的制約?，F有條件下，超過幾千戶的小區規模和過為復雜的人員構成一般很難行動。

一旦侵權突破業主行動的前提條件，造成小區失序，是否發生業主行動將取決于上述因素與以下條件之間的復雜博弈：一是特殊業主的出現。特殊業主以其能力、稟賦、意志、資源以及理想主義的信念動員、感召一部分業主，并在其身邊形成支持性團隊。在維權以及接下來的治理行動中，特殊業主以及支持性團隊的資源和力量將成為對抗內外壓力的持續性正向投入。二、對行動的預期收益和成本的核算。組織行動的內外成本必須小于獲得的收益，包括維權帶來的經濟收益和維權正義兩個方面，否則行動不會發生或因無法持續而失敗（圖二）。

圖二：本研究框架圖

“明星小區”的治理實踐之所以難以發生，正在于業主和業主組織無法提供足夠的資源和條件以克服復雜、巨大的治理行動的內外部成本。強人是其中的關鍵條件和必然邏輯。這可以解釋為什么一些小區在經歷了最初的維權成功后很快偃旗息鼓，只能獲得一次性成功。而絕大部分小區連業主行動的第一步--成立業委會都難以跨出。“帶頭大哥”和其支持性團隊長期以無償、志愿的方式為小區公共利益投注個人精力、動用全部資源，一定意義上只能訴諸成員間的共同理想和互相信任。這就要求強人具備某種底層革命家的氣質。這對中國的社會治理帶來的影響將是不確定的。

3.研究方法：多案例研究

本研究始于2012年7月對上海市S社區發起的以撤換物業為主要目標的維權行動的一次偶然介入。S社區是上海中心城區的一處高檔小區，1342戶業主,由7棟高層組成，建筑面積23萬平方米，至今已有十多年的歷史。小區一直由兩個物業公司管理，侵權現象普遍，物業服務水平低下，且行為惡劣，前兩屆業委會對此均無所作為。第三屆業委會上臺后，以重新選聘物業公司、實現統一管理、收回業主權益為目標，開始了維權之路。在持續介入的過程中，我們發現業委會的深層問題在治理而非一次性的維權，也因此，研究重點從對維權行動、策略的研究逐步轉向以業委會為核心的小區治理。

此后，通過網絡微博、QQ、微信以及線下會議，我們建立了與全國各地業主活躍分子的聯系。筆者一共加入了4個全國性業主QQ群（人員為各地業委會成員或正在籌備業委會的業主），2個小區內部QQ群，1個專門進行學術討論的QQ群，后來逐漸發展成數個微信群，其中包括一個以物業人員為主的微信群。每一個群中都有業主公認的“專家”、學者、業委會成員，籌備者，或者曾經做過業委會的人員、一般積極分子等。討論的主題涵蓋業主大會、業主代表大會制、業主代理制、信托代理、酬金制、前期物業等，通過比較模式、發布區域動態、宣傳明星小區、進行會議直播、曝光不法行為等，實踐者們急切尋求一種可復制的業主自治制度，促進社區治理。這也是“明星小區”之所以引起全國性關注的由來。

筆者參加了數次自發組織的全國性業主會議，擴展了線下聯系。本次研究前后一共訪談數十人，包括業委會成員、業主積極分子、物業經理、政府人員等，以前者最多，后者最少。同時利用微博發起相關問題調查2次。根據線上線下的互動交流和資料收集，我們最終選擇了一些明星小區進行現場調查。我們同時也利用了一些二手信息，包括媒體報道，微博、微信和QQ群交流，以及通過上述方式對相關人員的訪談。

三、偶然事件引發的維權：一種初始狀態和行動路徑

由現有的社區治理結構決定，中國目前的小區大體處于兩種狀態：要么是由物業矛盾引發的激烈對抗，要么是開發商和物業公司聯手掩埋矛盾后的表面秩序。2003年,中國社會調查事務所對京、滬、穗500名公眾進行的調查表明,68%的人對物業管理不滿意。2004年,中國人民大學“北京市物業管理”課題組對北京70個居民小區的調研結果：業主與物業管理公司發生過嚴重糾紛的小區占到了80%!產生肢體沖突和暴力沖突的占37%(不包括受到的威脅和恫嚇),這些糾紛中“導火索”是因業主共用財產被嚴重侵犯和剝奪的占60%?。隨著業主實踐在全國的開展，業主對共有權益日趨敏感，社區自治的意愿不斷增強，圍繞小區物業管理產生的糾紛在數量上呈不斷上升,矛盾沖突不斷升級的跡象。然而除強人治理的“明星小區”外，絕大部分小區業委會對此都難有作為，處在普遍的休眠或癱瘓中。無論是維權還是治理，業主的組織行動都面臨很大的困境。

導致小區組織行動困境和業委會生存難題的原因很多，歸結起來不外內外兩個方面。內部而言，中國社區大、居住形態復雜、成員對某一集體物品的興趣程度不同，可能存在廣泛的利益沖突，在治理層面無法經由權威手段進行規制，也不可能有外界因素引導成員為實現共同利益奮斗，只能訴諸主體間的合作，組織成本極為高昂。由于房屋質量及大部分的侵權矛盾都具有隱在性和長期性，要了解它需要多學科知識，普通業主對此根本不能知情。業主們既無所需的專業知識，也無時間、意愿參與社區自治。業主參與通常都是無償和志愿的，共有產權的模糊使業主行動普遍缺乏動力，同時業主間難以建立的信任關系以及日漸復雜的分化瓦解了社區自治的行動合力。與此同時，業委會自身的監督問題越來越突出，成員被收買、變質，倒向利益集團，形成派系之爭等時有出現，造成業委會的合法性危機。

外部而言，現有制度和法律規定、利益集團以及權威壓制是業主組織行動的最大阻力。如廣為詬病的前期物業制度，商品房預售制度以及業委會規定的高門檻?等。前期物業制度下，物業由開發商指定，結果往往就是開發商的子公司。開發商和物業“父子一家”的事實導致開發商的侵權行為得不到物業公司的清理和監督，造成開發商對小區共有權益的肆意侵害。開發商聯手物業，甚至拉攏某些政府人員組成利益同盟對業委會的成立和運行施加干涉和阻撓。地方政府出于維穩壓力對業委會這些“麻煩的制造者”也非常頭痛，表現為街道辦事處和房管部門、居委會對業委會工作經常不支持直至故意刁難，如干擾、操縱業委會的成立等。

業委會法律地位的缺失導致業委會無法正常提起訴訟。一些看似保護業委會的法律并非鼓勵這些新興市民組織獨立發展，而是為了加強控制?。這導致本來作為制度救濟產生的業委會一出生在基層社區治理結構中就極為孱弱。除非廣泛存在但相對隱秘的侵權行為被發覺，使社區成員感覺到某一或某些成員的個人行動對其他成員的重要，否則集體行動便不會發生。一些看似偶然事件的發生就在這時承擔了催化劑的角色。

位于深圳福田區的JZ大廈，1998年入住后不久就發生了一件與全體業主息息相關的事情——電梯貨不對板，后來出任業主委員會主任的鄒某調查發現，開發商交付的電梯并非售樓時承諾的進口三菱電梯，這引起了大多數業主的強烈不滿，開始了維權的努力。另一處CC花園，也是由于2003年，廣大業主發現架空層被圍合起來做了食堂、招待所、商鋪、汽車維修店，嚴重影響業主的經濟利益和生活環境，才奮起維權。2011年春節黃金周，HPY小區內一夜之間5家被盜，搞得業主人心惶惶。廣大業主這才在接下來業主大會關于是否與原物業續簽合約的表決中，一邊倒地投了否決票?。

維權行動打破中國特殊的業主組織休眠狀態，帶來業主團體跟外部集團的直接對抗。維權型或者抗爭型業委會出現。中國的業委會一開始就是維權和抗爭型，而不是自治型，其中的邏輯已如上述。另一部分原因則是維權涉及的利益數額往往特別巨大，小區廣告費、各種準入費不說，一般小區僅停車費一項都可能達到幾百甚至上千萬，更不用說大的維修基金了。即便如此，“少部分覺悟太高的人”由于自身的稟賦、資源以及一些偶然因素成為了特殊業主，帶領社區成員主動走上集體行動的道路。

2000年，深圳NT1花園的業主范先生因為對小區公共面積被開發商和原物業公司違規侵占忍無可忍，給當時的市主要領導寫了一封信，要求市委市政府關注NT1花園的問題，將屬于業主的公共面積交還給業主。63歲的范先生寫完信，端板凳坐在小區里征集其他業主簽字。業主們大多沒指望一個老人能解決什么問題，只有幾十位業主簽了名。令那些觀望的業主意外的是，聯名信很快得到了批復，市國土局責成城建集團恢復綠化用地原有用途，中止建綜合大樓。此舉使范先生成為業主心目中的“大哥”。同年，他辭去自己的工程師工作，全身心投入為小區業主維權的事業，順理成章地當選NT1花園首屆業主委員會主任。

另一些特殊業主投入維權并非一開始發現了侵權事實，而是始于被業主選進業委會。職責要求業委會從查清小區公共收益開始，采取行動維護業主權益，這就等于被動站到開發商和物業公司的對立面。這類社區一般本身存在業委會，但是由于力量難以與利益集團抗衡，在社區治理中處于休眠狀態。當矛盾激發到一定程度時，業委會的精英開始組織業主進行集體維權，長期處于休眠狀態的業委會被激活。

在上海S小區出現的就是這種被動維權過程。S小區一直存在業委會，但是物業公司的侵權也由來已久，業委會雖有抗議，但也限于向政府提出意見。小區十幾年來一直由兩個物業公司管理，一遇到事情兩個公司都找不到人。業委會的不作為和業主的不關心使得小區的公共利益持續并且大量被侵犯。這使得第三屆業委會一上任便不得不面對侵權行為，啟動程序，進行業主維權。

四、維權后的業委會：精英的“政治智慧”和行動結果

由于業委會法律主體地位的缺失,其合法性遭受制度排斥?,組織化行動又面臨著法律和政治風險，實踐中大量業主維權行動最終以失敗告終，真正成功的少之又少?。一般說來，業主維權的關鍵在維權精英的不懈斗爭，堅持在法律框架內給政府施壓。上海S社區選聘新物業的維權行動可以作為代表。S社區先行成立的業委會在維權中成為組織中心。業委會聯合一批業主精英,組建維權QQ群,提供互助式交流平臺。維權精英還多次自己出資舉辦維權宣傳活動,在業主中進行有效動員。除此之外，S社區堅持在已有的規則下理性抗爭，把握維權中突現的個別機會。在S社區選聘新物業的過程中,按程序要在政府認可的情況下進行業主征詢，最終提請業主大會表決。S社區一共進行了三次業主征詢,雖然每次遭到地方政府的反對,維權精英始終堅持以上訪策略給地方政府理性施壓。第二次征詢中由于出現肢體沖突,導致一名業主現場暈厥,維權精英利用這一契機得到媒體和上級政府的關注，最終成功選聘新物業公司。

在張磊的研究中，成功的維權往往需要有幾個核心要素：維權骨干和積極分子的領導、業委會的建立、業委會的有效動員、適當的策略、業主豐富的資源。在組織平臺具備的前提下，核心精英動員方式、維權策略尤其會帶來不同結果。這些策略包括通過上訪手段給下級政府造成壓力、利用政府部門內部的相互監督尋求問題解決、造成事件和新聞效應、巧妙地采信、獲得政府部門的支持等，其中，理性維權往往被當成制勝的法寶。

深圳NT1花園業委會主任范先生以“審時度勢，順勢而為”的“政治智慧”作為自己12年維權經驗。范曾一度兼任社區居委會主任，是全國少見的業委會和居委會職責一肩挑的人。維權過程中，范堅決反對部分業主在樓體拉大字橫幅、貼標語的做法。相反，他認為應當借助于特殊的大氣候，順勢而動。2000年范上書要求恢復綠地規劃功能時，恰逢當時市委市政府提出讓深圳“天更藍、地更綠、水更清、城更美——創建國際花園城市”，訴求很快得到市領導的高度重視并立即批復解決。2002年，中央主要領導視察深圳，對深圳城市建設做出重要指示，深圳隨即掀起拆除違建的熱潮。范馬上組織業主提起行政訴訟，順利拆除了小區架空層違章搭建的商鋪和發廊。在長期維權和社區治理的過程中，范的“政治智慧”突出體現為在既有規則下謀取業主、居委會以及物業公司各權力主體間利益均衡，“讓業主開心地過日子，讓依法經營的物業公司安心服務以及讓政府放心”?。

與精英的維權策略和行動智慧相關聯，維權后業委會出現三種走向：

第一，維權失敗，業委會發展陷入困境，社區治理出現混亂。一旦業主維權以失敗告終，業委會將面臨巨大的內外壓力，最終可能陷入癱瘓。北京M小區的維權行動一度在法庭判決中勝訴，但卻發生物業公司在一夜之間棄管小區，導致之前有內部矛盾的業主公開決裂，進而發生派系之爭，維權行動失敗。

第二，維權成功，但是業委會缺乏治理能力，因此而告瓦解。這就是所謂一次性成功維權。上海S小區就是這樣一個典型案例，雖然維權實現了小區選聘物業的目標，但是新物業公司的入駐，卻無法解決舊物業留下的問題，反而遭到舊物業公司的諸多阻礙。

朱女士通過各種途徑來反對這次的物業選聘，多次帶頭阻攔新物業與業委會的會議、撕毀新物業張貼的企業宣傳公告、給市政府發信件、給區政府發函、啟動罷免業委會的程序、拉橫幅、去房管局上訪、去警署報案、用媒體來報道業委會物業選聘的非法性、鎖物業辦公室門等，使正常的物業交接無法進行，使得小區內全體居民的消防設備、電梯鑰匙、管道圖紙等都無法完成正常交接，新物業無法進一步展開工作。后來，一些反對業委會的業主又砸壞5號樓的大廳，這進一步干擾了新物業的物業管理工作。（筆者調研資料）

第三，維權成功，業委會在維權中獲得聲望，并最終掌握社區自治權。上海SX社區、天津SG小區、深圳NT1花園等都在維權后實現了社區治理結構的轉變。業委會獲得權威，對小區事物保持強勢控制，實現了較成功的業主自治。

上海SX小區從2001年業主入住開始，小區就陸續暴露出問題，但當時并沒有引起業主的重視，直到2003年，以金先生為首的業主發現小區要把業主共用的停車場改建成社會停車場的時候，一部分業主才意識到成立業主組織的重要性。2005年首次業主大會召開，宣布第一屆業委會成立。之后經過無數次維權，先是結束了兩個物業共管局面，進而，更換老物業，進行第三方物業管理，探索新的“業主自治”模式。針對前兩屆物業管理中公共收益不公開、物業承諾不到位等矛盾最為尖銳的問題，小區業委會決定：物業不僅要為自己的承諾交納履約保證金、與業委會共同管理小區公共收益賬戶，還從部分包干制、部分按實結算過渡為全部酬金制，收回業主權益，形成業委會“借殼模式”。

成功的“明星小區”的實踐模式還包括天津SG小區的“麗娜模式”、無錫CJ小區的自管模式，北京的SD小區的業主代表大會制等。這些小區目前治理效果良好，得到業主滿意，物業管理也起到使業主房產保值增值的作用。強人治理的社區權力結構中，物業公司和居委會的作用已經大為削弱：物業公司回歸管家職能，居委會則在很大程度上被邊緣化（圖三）。

圖三：“明星小區”治理結構

五、跨越一次性成功維權：強人邏輯和社區治理

社區維權的實質是爭奪社區治理的權力。一些業主行動要么終于具體維權目標的達成，沒有成立業委會，也沒有組織自治行動。目標達成，社區重回之前的治理格局。此所謂表面成功。要么一次性成功，比如換了物業，換了物業后的業委會仍然深陷內部行動困境，在制度、結構等的壓力下處于休眠境地。只有少數“明星小區”能夠突破困境，在維權成功后順利轉入自治，探索一套適合本小區的自治制度。北京的M小區和上海的S小區在對抗強大的制度、結構等制約過程中，實際上已經取得了部分和階段性勝利，最終卻未能獲得社區治理的主導權。這是判斷兩個小區維權失敗的最根本之處。一定意義上，評判小區維權成功的標尺就在于是否獲得社區自治權。但要實現自治就必須觸碰現有的權力和利益格局，必然付出很大代價。

維權中發生的對抗越強烈，維權后業委會要付出的制度代價越大，社區越難進入自治。這是現有治理環境下的必然，需要精英的行動智慧。不僅如此，社區治理的專業性和復雜性對參與人員的能力、資源甚至時間、精力等提出了非常高的要求，與此同時，業委會的工作卻是長期低回報甚至負回報。兩者間的張力足以使許多當初出于公心、熱情參與業委會工作的業主中途放棄，業委會難以運轉。而另外一些謀求進入業委會的人卻可能一開始就別有圖謀。除此之外，利益集團的分化、收買使業委會內部分裂，業委會變質成為物業和開發商的利益同謀，則導致業委會自身極大的合法性危機。一旦發生上述情況，要進行業委會重新選舉卻非常困難，囿于選舉的高成本和再次組織的代價，廣大業主多數選擇隱忍和不配合，社區治理仍矛盾突出困難重重。

對比“明星小區”的成功實踐，兩個小區失敗的根底原因可以歸結為缺乏有能力、有資源并且有威望的“帶頭大哥”。所謂“帶頭大哥”不僅要在維權階段對小區進行有效動員、整合及采取相應的行動策略，還需在維權成功后持續、大量并且不計后果地投入，最終建立起一套社區治理的有效制度。沒有“帶頭大哥”的持續投入以及相應的人格、智慧、資源等為條件，業主行動無法在現有的框架內實現正向反饋。社區維權即使成功也會最終瓦解、休眠（圖四）。

圖四、強人治理外部邏輯

與外部邏輯相關，強人治理的內部邏輯來自復雜不確定的維權和治理情境中強人所謂底層革命家的能力、氣質、品質以及資源。強人通常都具備某種理想主義情懷，行動方式上偏向一種成就回報。強人在內外交困中帶領業主維權，打贏了一場似乎不可贏的戰爭，并在戰爭中展現出領袖式個人能力和魅力，在業主中享有威望，影響業主們對其的認同、評價以及行動選擇。

第一，強人由于自身所具備的知識、經驗、能力，尤其是在維權中發展出的專業知識、管理技能以及行動智慧等，成為能夠與政府、開發商、物業公司等進行談判的專家，小區治理的能手。強人們一般都有極強的工作和學習能力，尤其是專業學習的技巧。在漫長的維權行動中，強人們逐漸了解規劃、建筑、法律、行政等基本知識，熟知國家法律及政策環境、社會規范，學會與各方進行協商談判，探知權力邊界。通過長期維權所積累的專業知識、實踐經驗，即使在本小區的維權行動失敗，并不妨礙強人們成為此領域的“專家”。

第二，強人一般還具有比較優厚的人脈資源，包括自身所具有的豐富的社會資本和在維權中積累的人脈關系等。這在中國的語境中尤其有著重要意義。豐富的人脈資源和社會關系不僅為維權中與各方的博弈增加了籌碼，也為后期小區治理爭取到好的發展環境及更優質的資本。上海SX小區業委會主任金先生原先在單位擔任領導，天津SG小區業委會主任崔女士丈夫也在行政單位任職，北京SD小區第二屆業委會主任趙先生，是業主代表大會制度的設計者，名牌大學法律系畢業，就職某經濟體制改革研究會公共政策中心，兼任律師事務所合伙人?！懊餍切^”的帶頭人大部分擁有政界、學界或商界的一些背景，具有與法律、傳媒等領域的關聯，在維權中又不斷拓深了與這些領域的交往。關系網絡的不斷編織和加深，使強人自然地在業主中獲得更多的支持。

第三，強人一般還具有偏執性人格特征，意志頑強、榮譽感、專斷化、表演性等。強人們關注社區事務，具備難能可貴的公共精神，在長期對抗壓力的環境中發展出堅韌頑強的意志品質。長時間跟各方打官司，到政府門前上訪、請愿，應對房地產商和物業公司的各種威脅令強人們身心俱疲，同時還需要抵擋家人的不解、同伴的背叛、不同立場業主的誤解污蔑，其他利益主體的分化等。強人的付出與收獲極為不成比例，這對強人的心理帶來一些不可預知的影響。

強人越是在智識、經驗、資源等方面超出普通業主，越可能產生對資源的壟斷效應，對普通業主參與進行排斥。社區治理一旦缺少業主的廣泛參與，業委會就可能演變為少數精英謀取自身利益的工具而喪失作為大眾權益保護組織的職責和功能。實踐中，業委會一旦掌權，就可能在決策中偏向自己和團隊利益，將普通業主排除在外，造成精英和業主間的對立和分化。一些業主可能倒向另一些對業委會不滿因而謀求進入業委會權力體系的人，造成派系爭斗和群體間分化，使業委會瓦解或癱瘓，社區治理混亂。

長期擔任領導職務也會對道德品質帶來負面影響?。強人最初以公心、意愿以及堅持不懈得到業主的支持，在身邊形成了支持性團隊。但長期在權力崗位上進行大筆公共資產的管理和監督，經常面對利益集團的有意分化和精神籠絡，支持團隊在一旁進行的利益慫動等，強人們往往從接受一些物業公司的小恩小惠開始，逐步放松對物業公司的監督，進而倒向居委會和物業公司的聯盟。寡頭制同時為地方政府吸納社會組織提供了便利，通過對個人的監控、收買等即可實現對組織的有效管制。

六結論：走向制度化構建

本文通過對北京、上海、深圳等多個社區業委會的案例分析，聚焦在作為公共品的業主治理框架中業委會的功能與發揮。研究發現，強人治理幾乎是現階段業主自治不可避免的邏輯結果。作為重要的權力主體，業委會在社區治理格局中的空缺，帶來業主權益肆意和普遍的被侵害。由偶然因素促發的維權將激活休眠的業委會，但限于大的集團行動的內在困境，以及業委會行動的高制度成本、強外部規制等因素，業委會很可能失敗、潰散或陷于一次性成功，而無法掌握社區治理主導權，進入社區業主自治。

在對抗強大的內外壓力基礎上形成的強人治理，依靠強人的資源、稟賦以及個性特質等條件，持續投入維權和社區治理行動，重新確立了業委會作為社區治理結構中權力主體的地位，還原了與物業公司的雇傭關系，居委會則被極大邊緣化。這是社區自治出現的新形態，對當下中國的基層社區治理有著重要的啟示。由于自治的艱難，多數人的不參與，一旦有能力強、資源豐富的草根精英投入行動，組織的決策權將會輕易地轉移到他們身上。自治變成少數人的事業，帶來少數人組成的聯盟。在這種情況下，即使政府放手社會組織領域，社會組織獨立，帶來的也無非是另一種寡頭控制方式。因為組織無需考慮對普通大眾的承諾，只須維系對支持者的忠誠。因此，必須著手相關制度建設，構建切實可行的內部規則，使監管有效，使治理變得簡單化、可操作化，使社會組織具有平等、志愿、服務的社會屬性。

基于以上分析，本文對業主自治提出以下建議：（1）可以仿效上海等地的做法，地方政府幫助社區成立業委會，降低業委會成立門檻，減少制度性成本，突破業主行動的初始條件，將維權、治理行動納入有序的法治化環境。（2）分解結構性因素造成的業主行動困境，逐步打開中大型封閉式小區，切分大共有單元，降低業主自治的組織成本，支持引入新技術手段革新組織手段和動員方式。這方面已有一些實踐，需要很好研究推進。（3）為業主行動提供必要的專業培訓和智力支持，改控制、滲透為指導、協作，加強監督，改變社區治理結構中居委會和業委會以及居民的信任模式，支持各類社會組織創新社區治理結構。

注釋：

①李友梅：《基層社區組織的實際生活方式——對上海康健社區實地調查的初步認識》，《社會學研究》2002年第7期。

②陳鵬：《城市業委會發展之難點》，《檢察風云》2015年第1期。

③《南京4000多個小區僅20%有業委會高效履職的還不到1%》，《南京日報》，2014年9月22日，第A06版。

④《業主自治，離開帶頭大哥還玩得轉嗎？》，《晶報》，2012年07月12日，第A14版。

⑤例如，上?！稑I主周刊》主編ZJ先生的新浪微博。

⑥楊毅：《業委會之惑——中國一線城市業主委員會現狀調查》，《住宅與房地產》2006年11期，第66頁。

⑦參考朱光喜：《業主自治:城市社區自治的新邏輯——基于居民自治與業主自治的比較視角》，《成都行政學院學報》2012年第8期；盧海燕：《業主委員會制度的緣起、現實困境與制度選擇》，《城市問題》2007年第2期；蘇媛：《業主委員會:社區治理中的一支建構性力量》，《企業家天地》2010年第2期等。

⑧劉安：《社區業主委員會的發展與城市社區自治》，《社會學研究》2005年第9期。

⑨吳曉林：《房權政治：中國城市社區的業主維權》，中央編譯出版社，2016年9月，第46頁。

⑩參考沈原：《社會的生產》，《社會》2007年第3期；孟偉：《建構公民政治:業主集體行動策略及其邏輯——以深圳市寶安區瀅水山莊業主維權行動為例》，華中師范大學學報（人文社會科學版），2005年第6期；黃榮貴、桂勇：《互聯網與業主集體抗爭:一項基于定性比較分析方法的研究》，《社會學研究》2009年第9期等。

?張磊：《業主維權運動:產生原因及動員機制》，《社會學研究》2005年第6期。

?朱健剛：《以理抗爭:都市集體行動的策略——以廣州南園的業主維權為例》，《社會》2011年第3期。

?參考夏建中：《中國公民社會的先聲——以業主委員會為例》，《文史哲》2003年第5期；張靜:《培育城市公共空間的社會基礎--以一起上海社區糾紛案為例》,《法治論叢(上海政法學院學報)》2006年第2期。

?鄒樹彬：《城市業主維權運動：特點及其影響》，《深圳大學學報（社會科學版）》2005年第9期。

?參考張虎祥:《社區治理與權力秩序的重構》，上海大學2005年博士學位論文；唐江平:《社區治理主體間關系:問題、成因與重構》，《社會工作(學術版)》2011年6期。

?石發勇:《業主委員會、準派系政治與基層治理——以一個上海街區為例》,《社會學研究》2010年第3期。

?參考吳東民：《突破社區治理困境:社區NGO——社會資本視角的闡釋》，《山東科技大學學報（社會科學版）》2012年第4期；毛軍權:《業主委員會:社區治理中的制度共識、自治困境與行動策略》,《蘭州學刊》2011年第5期。

?毛軍權:《業主委員會:社區治理中的制度共識、自治困境與行動策略》,《蘭州學刊》2011年第5期。

?[美]埃莉諾·奧斯特羅姆著：《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》，余遜達、陳旭東譯，上海譯文出版社，2012年，第213-216頁。

?陳鳳山：《業主們最該關心物業管理哪些事》，《社區》2013年第8期。

?丁軍：《北京市物業管理現存問題及解決途徑》，《城市問題》2006年第1期。

?如《物業管理條例》中著名的關于業主大會“雙過半”的規定等。所謂“雙過半”即業主大會做出制定和修改業主公約、業主大會議事規則，選聘和解聘物業管理企業，專項維修資金使用和續籌方案的決定，應該經專有部分占建筑物總面積一半以上的業主且占總人數一半以上的業主同意。

?Read,Benjamin L.2003,Democratizing the Neighborhood?New Private Housing and Homeowner Self-Organization in Urban China,The China Journal，NO.49（Jan.2003）,PP31-59.

?《業主自治，離了帶頭大哥還玩得轉嗎？》，《晶報》，2012年7月12日，第A14版。小區及業主名字等做了相應處理。

?徐琴：《轉型社會的權力再分配——對城市業主維權困境的解讀》，《學?！?007年第2期。

?陳映芳：《行動力與制度限制:都市運動中的中產階層》，《社會學研究》2006年第4期。

?《業主自治，離了帶頭大哥還玩得轉嗎？》，《晶報》，2012年7月12日。

?[德]羅伯特·米歇爾斯：《寡頭統治鐵律:現代民主制度中的政黨社會學》，任軍鋒等譯，天津人民出版社，2004年，第174頁。

Action Framework and Practice Logic of Community Governance of Strongman in the Perspective of Owners'Collective Action:A Multi-case Study Based on Owners'Committee

Guo Shengli/Wu Haihong/Liu Yongliang

The community governance system of"Troika"is facing the plight of public governance due to the paralysis of the Owners'Committee,which put the community in great risky situation.Based on the theory of public goods management,this paper constructs an action framework of the owners based on the external and internal cost,the former mainly consists the institutional costs and authoritative repression,and the latter the size of the residential area,the complexity and so on.The emergence of special owners and considerations of the benefits over the cost will determinate if the collective action happens.A multi-case study found that there exists an important logic of strongman governance behind the"star community",which successfully entered into the practice of community autonomy from the struggle of protecting rights.The author believes that the strongman governance is characterization,as well as the lens to understand the Chinese specific grassroots community governance.Through the analysis of the formation mechanism and logical dilemma of the strongman governance,this paper puts forward some countermeasures to alleviate the risk of community governance.

Community Governance;Collective Action;Strongman;Rights;Owners'Committee

D669.3

A

1009-3176（2017）06-019-（12）

2017-3-27

郭圣莉女（1964-）華東理工大學公共管理系教授博士生導師吳海紅女（1974-）華東理工大學社會學專業博士研究生副教授劉永亮男（1989-）華東理工大學行政管理專業碩士研究生

（責任編輯 方卿）