中國城鎮化進程與產業結構變遷：發展趨勢與政策應對

段炳德

中國城鎮化進程與產業結構變遷：發展趨勢與政策應對

段炳德

從歷史視角看，第一產業制度變革為勞動人口向城市轉移提供條件；對外開放和吸引外資促進了沿海制造業的崛起，各類開發區成為制造業發展的重要載體。從當前來看，三次產業就業占比相對接近，第三產業已經成為容納就業第一大產業；省級數據顯示，城鎮化率與就業的產業結構之間初步呈現現代經濟特征。實現有就業的城鎮化面臨的挑戰是，農業對勞動力轉移的推力顯露疲態，第二產業中的重工業比重偏高，制造業升級不足。生活性和生產性服務業發展都嚴重滯后，非正式就業是中國城鎮化發展中的重大考驗。有利條件是，中國經濟創造就業的能力持續提升，城鎮化發展對城市就業壓力會相對減輕，服務業容納就業人口的潛力巨大，實施了正確的發展戰略。中國城鎮化進程中的就業狀況總體是樂觀的，中國城鎮化就業面臨的最重要挑戰是非正式就業。

中國城鎮化 產業結構 非正式就業

一、中國城鎮化發展與產業結構變動的歷史視角：1978-2016

（一）第一產業制度變革為勞動人口向城市轉移提供準備

第一產業勞動生產率的提升——1980年代初期，中國農村實行的家庭聯產承包責任制，使困擾中國經濟的第一產業不能滿足人民基本生活需求的現象得以根本改觀。中國老百姓的溫飽問題得以解決，解放了大量困在土地上的勞動力。土地經營使用權的明晰喚醒了勞動積極性，大大提高了農業產出水平。2016年，第一產業增加值63671億元，增長3.3%；2015年底，第一產業就業人口2億1919萬人。第一產業的就業人口占總就業人口比重則從1978年的超過70%降到2015年的28.3%左右。

鄉鎮企業——發生于農村地區的第二產業革命。1980年代以來，一批鄉鎮企業的誕生和崛起，實現了農民離土不離鄉的產業就業轉移。一大批農民從田間地頭成為產業工人。鄉鎮企業創造的產值在工業總產值中的比重不斷提升，一批早期的鄉鎮企業成為全國知名的民營企業，成為多種所有制體系下的中堅力量。2013年，全國鄉鎮企業實現總產值285310億元，同比年同期增長8.53%；從業人員16642萬人，占全國就業人口的比重達到21.62%；其中，吸納城鎮下崗失業人員755萬人。大部分縣域中鄉鎮企業在地區增加值和工商稅收中的比重都達到60%左右，成為縣域經濟的支柱。

（二）開放政策紅利——出口帶動沿海地區工業快速發展

合資企業使中國第二產業得以迅速發展，三來一補和加工貿易促進沿海制造業的快速發展，廉價勞動力和完善的產業鏈使中國的加工制造業獲得全球競爭力。中外合資、合作和外商獨資等三資企業的引入對提升中國企業的管理能力和國際市場開拓能力具有重要影響，在出口貿易中具有舉足輕重的地位。1990年至2015年，外商和港澳臺商投資單位就業人員從64萬人增加到2790（1344+1446）萬人，2015年工業企業主營業務收入超過110萬億元。沿海開放格局逐步形成，涌現出長三角、珠三角兩個重要的產業集群和城市群；開放經濟對產業聚集發揮了關鍵作用。加入世貿組織后，中國的出口加速提升，逐漸成為世界工廠，全球產業鏈的制造業環節具有舉足輕重的地位。中國產品在世界市場中的份額不斷提升，中國制造業在三次產業結構中的地位不斷提升。2009年中國制造業產值超過美國，成為全球第一制造業大國。

（三）開發區成為制造業發展的重要載體

1984年中國設立經濟技術開發區，開發區成為吸引外資、集中發展的載體，全國掀起開辦開發區的熱潮，截至2004年8月，中國有各類開發區6866個，規劃面積3.86萬平方公里。2003年底，國家開始清理整頓各類開發區，截至2004年底，全國共撤銷各類開發區4813家，核減開發區規劃面積2.49萬平方公里。中國開發區分為國家級和省級兩種，開發區的名稱規范為經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、出口加工區、邊境經濟合作區等。截至2014年6月，國家級經濟技術開發區達到215家，2014年國家級開發區累計實現地區生產總值14.25萬億元，工業增加值18661億元（第二產業增加值約10萬億元，占全國的比重達到36.7%），出口總額2536億美元。國家級開發區地區生產總值所占全國地區生產總值比重提高到22.5%。截至2014年8月2日，國家級高新區達到114家，2014年高新區實現全口徑生產總值(GDP)6.6萬億元，占全國GDP的10.4%。

（四）商貿流通領域開放開啟了服務業發展的引擎

商貿流通領域是最早實施改革開放的部門。中國的零售業在加入世界貿易組織之前，就開始對外開放，提前接受國際零售商的競爭考驗。全球知名的幾大零售商業品牌都在中國進行全面布局。麥當勞、肯德基等洋快餐的進入使中國的傳統餐飲業面臨變局。中國的傳統餐飲業在國內市場上展開同國際品牌公司的直接競爭。在餐飲老字號的新生之外，興起一批知名的中國餐飲企業。市場競爭使商貿流通和餐飲住宿等傳統服務業在中國取得極大的進展。城鎮化的發展對服務業的推動具有至關重要的作用。人流、物流、資金流和信息流的交匯發生在城市帶來的集聚效應之上，而四流交匯成為商業發展的重要土壤。

二、中國當前的城鎮化與產業結構特征和趨勢

（一）城鎮化率與產業間就業結構——總體特征

改革開放35年來，在經濟快速增長的帶動下，中國的就業人口穩定的從第一產業向第二三產業轉移。圖1表明，第一產業就業從改革開放之初的70%下降到2015年的28.3%；第三產業就業人口穩步上升，1995年超過第二產業，2011年超過第一產業，成為當前容納就業人口第一大產業。

中國是傳統的農業大國，歷史上，農業就業人口比重占有絕對優勢，1978年開始的改革開放改變了這一現象。第一產業就業人口穩步下降，二三產業就業人口穩步上升，就業占比曲線呈現明顯的剪刀形狀。1996-2003年，第一產業與二三產業就業人數出現難分上下的7年，大概都在50%之間，總就業人口占比難分伯仲，從2003年開始分化，兩大陣營的就業人口占比差距越拉越大（圖2）。

（二）城鎮化率與產業間就業結構關系——省級截面數據

圖1 中國三次產業就業人數占比1953-2015

圖2 第一產業與第二三產業的就業占比1953-2015

中國現有的31個省級行政區，沿海地區與內陸省份經濟發展處于不同階段，城鎮化的發展也具有各自的特點。從圖3可以看出，中國省級的城鎮化率與第一產業就業人口之間呈現明顯的負相關關系，城鎮化率越高的省份第一產業就業人口占比越低。中國大多數省份的第一產業就業人口占比在30-50%之間。

中國省級的城鎮化率與第二產業就業人口之間出現類似倒U型曲線，大多省份的城鎮化水平與第二產業就業人口比重呈正相關關系，隨城鎮化水平提高而上升，部分地區如京津滬等直轄市隨城鎮化水平的提升，出現二產就業人口比重明顯下降的趨勢。說明中國的大多數省份處于工業化的中期，部分地區尤其是都市經濟已經進入工業化后期，第二產業就業人口占比較?。▓D4）。

中國省級的城鎮化率與第三產業就業人口之間呈現向右上傾斜的曲線，城鎮化率越高，第三產業就業占比越高。但是如果把城鎮化率最高的3個直轄市去除，中國的第三產業就業在大多數省份實際上還處于啟動期，城鎮化水平與第三產業就業占比的關系并不明朗，說明，中國的城鎮化更多的是因為工業戶引起，第三產業的發展與當前階段的城鎮化并不相適應（圖5）。

（三）細分行業間的就業變動

國家機構一直是細分行業中就業人口最多的行業；前六名的行業結構幾乎沒有變動，中等教育與初等教育的位次對換；第十名銀行業的位次沒有變動；批發零售和紡織業被擠出前十名，取而代之的是通信設備等制造業和交通運輸設備制造業和商務服務業。這幾個行業的變動，反映了2003-2011這8年時間我國信息通訊產業尤其是制造業的迅猛發展，汽車普及引發的汽車產業發展和生產性服務業的快速成長（表1）。

2003-2015年，就業增長最快的5個行業分別是：房地產業、建筑業、信息傳輸、軟件和信息技術服務業、租賃和商務服務業和科學技術和技術服務業。前兩個產業的發展見證了中國城鎮化的快速推進和我國房地產業發展的狂飆突進。信息通信業的發展具有鮮明的時代烙印，中國的信息通信產業與世界同步，并取得了國際范圍內的影響力和競爭力。金融和租賃、商務服務業的發展預示著中國服務業升級的光明前景，國際經驗表明，這一行業的比重的穩步上升，正是經濟發展向更高階段邁進的典型特征（表2）。

圖3 各省城鎮化率與第一產業就業人口占比

圖4 各省城鎮化率與第二產業就業人口占比

圖5 各省城鎮化率與第三產業就業人口占比

從城鎮非私營單位的就業人數看，制造業的就業占比從1990年的40%下降到2015年的28.06%，建筑業從就業比重從3%上升到15.48%，而批發零售業從13%下降到4.89%?？傮w就業人數上升明顯（圖6）。

圖61990年與2015年城鎮非私營單位分行業就業占比

三、政策建議

為進城農民提供更多、質量更高的就業崗位是中國城鎮化面臨的重要課題之一，其根本途徑在于產業高級化，重要抓手是促進生產性服務業的發展，基本保障是提升金融業水平、強化金融業的支撐作用。在以上三原則基礎上，為促進三產協同發展，提升經濟發展質量。

（一）多措并舉，促進產業高級化

產業高級化可以維持經濟的國際競爭力，充分利用全球市場規模。產業高級化可以創造大量的白領就業機會，促進包容性增長。產業高級化絕不是產業鏈的收縮。中國龐大的市場規模和勞動力人口決定，中國將繼續在產業鏈條上的高中低環節保持相應的規模，并提升和保持產業競爭能力 。

表12003年和2015年的就業行業排名

表22003-2015就業增長最快的行業

促進產業高級化的重要途徑包括：通過有效土地流轉，促進農業適度規模經營，解放農業勞動人口，提升農業勞動生產率；鼓勵創新、加大開放力度和加強金融支持，實現制造業升級；適應引導在華跨國企業戰略轉型、改善稅制和服務業開放，發展金融業和生產性服務業，大力提高生產性服務業的比重；注重城市商業規劃，優化商業環境，加大小微信貸的政策性資金投入，促進生活性服務業的發展。

（二）以生產性服務業為抓手積極發展服務業，創造最多的城鎮就業崗位

美國1870年-1970年城鎮化率變動同第二產業就業人口比重的變動以及城鎮化率變動同服務業就業人口比重的變動之間的相關系數分別為0.6和0.97；日本1920年-1970年這兩個相關系數為0.86和0.93；中國1952年-1998年的這兩個相關系數為0.84和0.92。如果到2020年，中國的城鎮化率達到60%，中國的服務業就業占比將達到46%，服務業每年將增加800萬就業人口。

2015年，交通運輸、倉儲郵政、批發零售、住宿餐飲、金融保險以及房地產等傳統服務部門的增加值占比為50.06%，而信息傳輸、計算機服務和軟件業、商業服務等現代服務業所占比重約為36.10%。因此，應大力發展現代服務業，提高現代服務業在產值中的比重，全面培育發展現代服務業，包括以通信和信息服務為主的基礎服務，以金融保險、電子商務、中介和咨詢為主的市場服務，以教育、醫療、衛生、行政為主的公共服務。加大服務業開放，促進現代服務出口貿易進一步增長。雖然服務業開放比商品市場 開放面臨的監管難度更大，但是服務貿易帶來的知識外溢和市場擴大將像商品貿易一樣大大促進行業生產效率的提升。

（三）實現產城融合，盤活存量城區和產業就業

開發區和房地產業的快速發展使很多城市出現有城無業的睡城和宜工不宜居的工業園區，居住與就業出現分離，大規模的通勤加大了現代城市交通體系的壓力。產城融合是工業化與城鎮化協同并進的有效途徑。促進生產、生活、生態協調發展，實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障的轉變和完善。

國家級開發區地區生產總值“十一五”期間年均增速達到23%，所占全國比重提高到7%，工業增加值所占比重達到12%。根據國家級經濟技術開發區和邊境經濟合作區“十二五”發展規劃，國家級經濟技術開發區地區生產總值年均增長15%，2015年末達到53000億元；服務業增加值占生產總值比重達到30%；高新技術企業產值占工業總產值比重達到49%；人均地區生產總值達到40萬元。

國家級高新區同樣成為創造新增就業的重要領域。2014年高新區的實現全口徑生產總值（GDP）已達到6.6萬億元，占全國國內生產總值的比重達10.4%。2014年高新區有就業人員已達1524.2萬人，是高新區建區初期1992年的44.9倍。

2013年，全國鄉鎮企業從業人員比2002年增加3300萬人，年均凈增就業300萬人；鄉鎮企業從業人員占鄉村就業人員的比重達到-42.85%，成為農民非農就業的主要載體。

（四）發展新興產業，容納增量就業人口

綠色經濟、信息服務業、環保產業和健康產業都將成為創造新增就業的重要引擎。世界銀行估計，全球環境產品和服務市場預計將從目前的每年13700億美元增加到2020年的27400億美元。清潔技術在美國已經成為僅次于信息和生物技術的第三大風險投資最高的領域。2010年，在美國提供環保類產品和服務的就業人口達310萬，占全國就業人口總數的2.4%，巴西的綠色工作崗位也達到了290萬個，占全國正規就業人口總數的6.6%。中國綠色風險投資在總投資中所占的比例近年來也翻了1倍，達到19%。僅可再生能源領域近年來就創造了230萬個就業機會。預計到2030年，這一領域的投資將達到6300億美元，這將至少創造2000萬個額外的就業機會。

(作者單位： 國務院發展研究中心信息中心）

責任編輯：張莉莉