淺析我國城市社區治理體制變遷

摘 要：中共十八大提出的“創新社會治理體制”成為各個學科領域的研究重點。城市社區最為整個社會的根基，是社會治理不可忽視且不可分割的重要部分，了解我國城市社區治理體制的變遷，對今后我國城市社區治理的改革及創新具有指導意義。本文將從內容、改革趨勢兩個方面對我國城市社區治理體制的變遷進行淺要分析。

關鍵詞：中國；城市社區治理體制；變遷

一、中國語境下的“治理”

中國有關“治理”的概念早在一千多年前就有跡可循。如《荀子·君道》里就提到，“明分職，序事業，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣”；又如清代清王士禎在《池北偶談·談異六·風異》中論，“帝王克勤天戒，凡有垂象，皆關治理”。在當代，我國新一屆的領導人肩負起繼續深化改革的重任，提出了“國家治理”的概念，這是黨中央站在整個人類社會發展的高度用國際化的眼光提出的新思想新理念。“國家治理”是宏觀的、全面的，它包含著人類社會生產發展的方方面面，而社會的有效治理將為國家的繁榮發展營造一個持續穩定長期穩定的社會氛圍。城市社區是社會的基層，“基礎不牢，地動山搖”，只有在了解我國城市社區治理體制的變遷后，才能更好地推進我國城市社區治理的發展，為我國構建社會主義和諧社會提供保障。

二、我國城市社區治理體制變遷的內容

我國城市社區治理體制發展的主要路線是從傳統行政化管理逐漸步入治理。概括起來，主要經歷了單位制、街居制和社區制三個階段。

“國社合一”的單位制。單位制存在于計劃經濟時代。新中國成立之初，中國的社會呈一盤散沙的狀態，如何規范和管理整個社會，成為當時領導人亟待解決的問題。為了新政權的鞏固以及維護社會主義制度，國家通過“單位制”來實現社會的掌控。單位制把人劃分在一個個單位區域，因此他們也被成為“單位人”。在單位制下，國家和社會是統一的關系，換言之，就是國家是社會管理的唯一主體。各個單位包攬了其在職職工的社會保障、醫療保險、社會福利等等各項大小事務。“大政府，小社會”和“單位辦社會”是當時社會管理的主要特征。街道和居委會是國家權利延伸的最基層，是政府行為意志的“分身”，在對社區的管理中處于從屬被動地位。在這一時期，社區的發展嚴重萎縮，社區的職能被迫削弱。

“輔助管理”的街居制。改革開放之后，我國經濟體制迅速轉軌，計劃經濟時代下的單位制已經適應不了社會結構的重大調整。1986年，民政部提出的“社區服務”標志著我國從國家一元結構逐漸轉變為“國家，市場，社會”三元結構的開始，“街居制”代替了“單位制”。雖然社區建設在這一時期得到了迅速的發展，但是由于當時的社區建設還處在摸著石頭過河的探索與過渡期，因此，街居制存在的問題也一一暴露出來。“上面一條線下面一根針”是當時政府與街道辦事處關系的真實寫照。單位制的瓦解使得街道辦事處成為居民辦理各項事物的場所，由于沒有相關法律法規的明確規定，政府把一些行政工作也直接推給街道辦事處，導致街道內部的行政秩序相當混亂、權責不清。街道辦事處行政壓力大、行政成本高、行政效率低的情況激發了一系列的社會矛盾，因此，社區治理體制的改革迫在眉睫。

“以人為本”的社區制。為了促進社會的和諧發展，“以人為本”的社區制開始在我國興起。這一時期城市社區建設的重點是創新基層社會治理體制，實質上是合理地處理政府組織、街道居委會、居民、非政府組織、社會組織等之間的關系。其中，在這一場全國掀起的城市社區治理體制創新的熱潮中，“上海模式”、“沈陽模式”和“江漢模式”是此次熱潮的典型代表，它們的創新實踐為我國的社區建設提供了一條新思路。隨著社區功能的逐漸增強和社區治治組織成都的提高，社區的角色定位和社會職能也逐步回歸到自治組織。總的來說，“社區制”相較于“單位制”和“街居制”更為人性化，在這一體制下，治理主體由單一走向多元，社區治理的主體不再單單是國家或者政府，而是包括了社會組織、居民、非政府組織等。主體多元化更加體現了中國共產黨把人民的利益作為工作的根本出發點和最終落腳點的執政理念，是以人為本思想的升華和具體實踐。

三、我國城市社區治理體制變遷的改革趨勢

政府角色方面。隨著經濟體制的改革以及治理理論的引入，人們對于政治的敏感度不斷提升，對參與社會各項公共事務活動的訴求越來越大，國家壟斷統治社會的局面被打破。在我國城市社區治理體制的變遷中，政府漸漸從劃槳者和掌舵者變成了導航者。權力的讓渡是政府角色轉變的重要特征。例如江漢模式，它突出的特點就是轉變政府職能，理順居委會和基層政府之間的關系，使社區實現自我管理。“政社分離”、“政企分離”的改革模式也將政府在社會治理中所扮演的角色進行了合理的歸位。

組織結構方面。單位制和街居制下的組織結構以領導命令為主，社區居委會本質上是服務于街道辦事處。雖然街道辦事處并非一級政府，而是基層政府的派出機構，然而在現實生活中，街道辦事處和社區居委會之間的關系一直處于領導和被領導的關系。政府將一部分行政工作推給街道辦事處，街道辦事處又將未能處理的事務轉給社區居委會，這種行政色彩極其濃厚的體制，導致社區居委會根本沒有辦法發揮其自治功能。改革之后的社區制，更多強調的是一種平等關系，在很大程度上擺脫了以往單位制街居制的命令式束縛，是領導命令向指導合作的轉變。

運行程序方面。早期的社區治理運行程序屬于自上而下的金字塔模式。作為計劃經濟時代下的產物，它更多強調的是以政府為主導。這種科層制管理模式在我國社會建設初期具有一定的優勢，它在我國當時一窮二白的情況下，高效地整合了社會資源，改變了建國初期社會一盤散沙的狀態。市場體制建立后，“單位人”走向社會，社會結構發生了巨大改變，人們的思想也逐漸開放，封閉僵化的行政管理方式已經不能滿足這一變化。全國各個社區開始嘗試類似“聽證會”、“評議會”的方式，培育和鼓勵居民、社會組織參與到社區治理中來，形成了一種上下互動的新格局。

參考文獻：

[1]李慧鳳.社區治理與社會管理體制創新[D].浙江大學，2011.

[2]王天崇.中國城市社區治理體制創新研究[D].大連理工大學，2006.

作者簡介：

孟俏俏（1992—），女，漢族，湖南衡陽人，碩士研究生，南華大學，研究方向：行政管理。