蘭州基礎設施建筑運用PPP模式存在的問題

【摘要】在推進新型城鎮(zhèn)化良好有序發(fā)展的過程中，基礎設施建設是其中不可或缺的一環(huán)，而在其建設環(huán)節(jié)中也存在著一些突出問題，同時為了響應黨的十八屆三中全會改革精神，充分發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用以及更好發(fā)揮政府作用，在基礎設施建設中有效運用PPP融資模式有助于解決上述問題。本文通過分析蘭州基礎設施建設和融資現(xiàn)狀，提出蘭州在引入PPP融資模式的必要性和緊迫性，最后指出PPP融資模式運用中存在的一些問題。

【關(guān)鍵詞】基礎設施建設 PPP融資模式

一、PPP融資模式的介紹

PPP融資模式是指公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務的一種方式。在中國，PPP融資模式的具體運用應分為外包、特許經(jīng)營、租賃三種方式。

二、蘭州市基礎設施的建設現(xiàn)狀

近年來隨著蘭州經(jīng)濟的快速增長，全市公共事業(yè)的投入和建設進一步得到重視，城市基礎設施的資金投入量逐年上升，主要設施的固定資產(chǎn)投資總量水平大幅提升。相關(guān)設施存量規(guī)模見下表。

可以看出，隨著蘭州市城鎮(zhèn)化水平不斷提高，已進入高級城市型社會。在2015年末蘭州市的勞動力資源就達到297.69萬人，其中城鎮(zhèn)勞動力為207.16萬人，占總勞動力比重69.9%。這也對蘭州城市基礎設施建設提出更高的要求。而甘肅省基礎設施建設主要的資金來源是政府性債務資金，包括政府預算資金、地方政府自籌資金及銀行貸款、發(fā)行債券等。2014年甘肅省發(fā)改委首次推出的鼓勵民間資本以PPP等方式參與建設運營就達100個項目，在減少財政支出壓力、提高資金使用效率、創(chuàng)新管理機制方面，PPP融資模式在甘肅省蘭州的基礎設施建設等領(lǐng)域被寄予了厚望。

三、蘭州基礎設施運用PPP模式存在的問題

（一）缺乏PPP融資模式運用的法律法規(guī)保障

根據(jù)國外PPP融資模式成功的實踐，PPP融資模式在中國的有效運行最關(guān)鍵的因素是良好法制環(huán)境的保障。試想當在某項目運營中出現(xiàn)突發(fā)問題，引起社會公眾的關(guān)注時，項目合作的雙方卻在相互推卸責任，這會造成多么惡劣的社會影響。目前，我國PPP項目的管理參照《特許經(jīng)營法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法》，但這些法律法規(guī)并沒有全面涉及PPP融資模式運用中存在的問題，綜合考慮各方因素，更明晰具體的法律法規(guī)仍在廣泛征求意見的階段。PPP融資模式主要運用于城市公共基礎設施建設方面，由于城市基礎設施建設具有非市場性特征，為了滿足社會公眾對城市整體良好有序發(fā)展的期許，應由政府領(lǐng)頭主導公共基礎設施的建設。隨著相關(guān)法律政策的不斷完善，項目合作雙方的權(quán)益和義務將得到明確，保證項目的整體流程和運作都更加完善規(guī)范，最終達成合作雙方共贏愿景的同時，也為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務。

（二）缺乏合作雙方風險共擔的原則

PPP項目在具體實行中都面臨一系列系統(tǒng)性風險和非系統(tǒng)性風險，例如相關(guān)的政策法規(guī)的完善和變動，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等，因此企業(yè)很難預測和解決PPP項目在具體運用中突發(fā)問題。目前，PPP融資模式在中國的具體運用仍處于摸索階段，特別是項目風險預測與管理方面，合作的雙方對項目風險缺乏事前充分的認識和論證，容易導致因缺乏風險管理經(jīng)驗，而造成合同中的責任不清，使得雙方的談判陷入僵局，不利于PPP融資模式成熟運用和良性推廣。同時，某些PPP項目缺乏合理的風險分擔機制。由于政府處于項目中的主導地位，習慣性地轉(zhuǎn)移推卸某一項目中政府應承擔責任，從而導致私人投資者的總體風險增加，雙方風險分配的不均衡最終會導致成本增加，不利于PPP項目的運營。

（三）PPP項目價格形成機制不合理

PPP融資模式在我國應用一直處于不斷探索前進的局面，依靠現(xiàn)行的政策法規(guī)，雖然已經(jīng)有效克服了一些政府部門壟斷供給下的缺陷，但在項目立項和運營過程中，相應的價格形成機制存在很大問題。以蘭州威立雅項目為例，按照現(xiàn)在關(guān)于PPP項目的定義，2007年蘭州供水集團與法國威立雅水務（黃河）投資有限公司合資組建蘭州威立雅就屬于早期的PPP項目。而該項目合資8年，總體效益仍是“零回報”。由于其公用事業(yè)及其基礎設施和服務本身固有的屬性，因此依賴市場無法形成合理的價格，具體只能由政府引導和市場協(xié)調(diào)共同決定。在項目運營中價格主要由成本定價法和投資回報率法決定，但這兩種方法都存在一定的局限，首先兩種方法的具體標準難以確定，因為考慮到各方因素的影響，加上雙方信息不對稱、風險分擔不公平，容易混淆價格中政府的收費和稅費，導致政府監(jiān)管不便，導致最后各方“自食苦果”。

（四）政府部門監(jiān)管不到位

PPP融資模式是對基礎設施和公用事業(yè)投融資的重要補充，而這些都是關(guān)乎國計民生的重要方面，缺乏政府的有效監(jiān)管，是種不顧及公眾利益和社會責任的行為。在推廣PPP融資模式的過程中，一方面，地方政府運用PPP融資模式推動城市基礎設施建設多為了解決資金缺口問題或引入高效的公共服務，最終還是為人民謀福利，而由于政府部門監(jiān)管不嚴產(chǎn)生的一系列問題是一種本末倒置的行為；另一方面，政府對某些項目的運營沒有進行跟蹤監(jiān)管。在2014年4月11日，一則“蘭州市自來水苯污染”的新聞登上各大報紙的頭條。其中，中石油蘭州石化公司和蘭州威立雅水務公司都有著不可推卸的責任，而后者正是前文所提到的2007年成立的PPP項目。該事件的主要原因是蘭州威立雅自流溝超期服役，加之蘭石化歷史積存的地下含油污水不斷滲入自流溝，對局部水體造成苯污染。政府相關(guān)部門在PPP項目監(jiān)管中的漏洞，導致蘭州威立雅安于現(xiàn)狀，沒有努力提高技術(shù)和管理水平，忽視項目運營中的潛在風險，最終導致政府無法有效的保證服務的質(zhì)量，最終發(fā)生重大社會問題。

綜上所述，在經(jīng)濟新常態(tài)和“一帶一路”的背景下，甘肅蘭州面臨的即是機遇也是挑戰(zhàn)。不可否認，蘭州在推廣民間資本參與城市基礎設施建設的方面還存在一些不足，但只有正視這些不足并努力去克服，未來的蘭州城市建設將會是一片欣欣向榮的景象。

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作者簡介：楊勰（1991-），男，江蘇常州人，蘭州財經(jīng)大學碩士研究生，研究方向：注冊會計師。endprint