跨境資金流動管理中外匯系統重要性金融機構的識別與監管問題研究

李婕

2008年金融危機引發了各國對宏觀審慎監管理念的重視。2011年，G20金融穩定委員會（FSB）發布全球系統重要性金融機構（SIFI）指標和名單，基于整體業務對系統重要性金融機構進行識別和判斷，但并未對外匯業務專業領域進行重點關注。山東省分局從跨境資金流動管理的角度出發，探討了外匯系統重要性金融機構的識別和監管問題。

一、外匯系統重要性金融機構的定義和特征

系統重要性金融機構是指那些由于自身規模、復雜性、系統關聯等原因，一旦無序倒閉將會對更大范圍的金融體系和實體經濟運行造成顯著破壞的金融機構。借鑒FSB等機構對系統重要性金融機構的定義，外匯系統重要性金融機構指具有外匯資產負債、交易規模大，對外匯收支形勢影響大等特點，并具備傳染性（contagion）、關聯性（context）和業務復雜性（complexity）的“3C”特性。

（一）傳染性

傳染性側重于單一機構規模對外匯市場的影響，即機構的規模、行為和預期對外匯市場影響巨大，其外匯資產錯配或匯率預期變動將導致外匯頭寸和匯價產生較大變動，影響與之有業務聯系的眾多市場主體，產生連鎖反應，進而影響整個外匯市場穩定。

（二）關聯性

關聯性側重于單一機構業務對其他相關機構的影響，一旦該機構出現問題，風險將會迅速蔓延。主要包括兩個方面：一是與其他金融機構的關聯，隨著金融混業發展趨勢逐漸明顯，銀行機構的資產負債業務不僅僅局限于本行自身，也輻射本行跨國分支機構、其他銀行機構，甚至保險、證券、財務公司等非銀行金融機構，如拆借等銀行同業業務；二是與企業等涉匯主體的關聯，金融機構作為中介部門，為客戶提供貿易融資、衍生產品等金融產品和服務，從而產生密切關聯。

（三）業務復雜性

業務復雜性重點體現在跨國業務品種上，跨國業務品種越多業務越復雜，牽扯的機構和資金品種越多監管難度越大，出現風險的可能性和傳導性也越大。

二、外匯系統重要性金融機構監管的動因和意義

（一）外匯系統重要性金融機構具有更大的負外部性和道德風險

基于“3C”特性，外匯系統重要性金融機構具有的負外部性和道德風險要求我們必須對其加強監管，以維護外匯市場和跨境資金流動穩定性。一是巨大的負外部性。外匯系統重要性金融機構涉及的外匯資金量大、與市場和其他金融機構聯系緊密，其外匯資產負債情況、結售匯頭寸持有和擺布策略、貿易融資風險敞口等均會對跨境資金流動形勢和外匯市場穩定產生關鍵影響。同時，鑒于巨大的外部負效應，監管部門往往不能任其出現風險而無視，外匯系統重要性金融機構可利用這種“寬容”進行倒逼，享受政府潛在的擔保，從事高風險高收益業務，即所謂的“道德風險”。因此，必須加強監管，避免出現外匯風險，并建立有效的恢復和處置機制。

（二）央行與銀監會對系統重要性機構的監管無法替代外匯監管

從監管目標看，央行和銀監會對系統重要性機構的宏觀審慎監管目標是維護金融體系穩定，防止出現系統性金融風險；而外匯宏觀審慎監管目標是促進國際收支平衡，防范和化解跨境資金流動風險，相比較，外匯宏觀審慎監管目標更有傾向性和專一性。從監管重點看，央行和銀監會是本外幣一體化監管，且更傾向于本幣引發的流動性風險，而外匯系統重要性機構監管則需在本外幣一體化監管框架下，更側重對外幣的監管。因此，現有的央行及銀監會宏觀審慎管理措施并不能完全覆蓋或替代以國際收支、跨境資金流動為重點的外匯系統重要性機構審慎監管。

（三）對外匯系統重要性金融機構監管有助于更好地配置外匯監管資源，提高監管效率

外匯管理正在由微觀向宏觀審慎過渡，宏觀審慎要求關注的是系統性風險，從跨境資金流動情況看，外匯系統重要性金融機構承載著大部分或主要的跨境資金流動業務，根據二八定律1，結合發達國家監管實踐，管住外匯系統重要性金融機構就等于管住了跨境資金主流，符合外匯監管目標和宏觀審慎監管要求。此外，受監管資源限制，必須要把有效的監管資源優先投入到高風險的重要機構監管上，才能更有效地配置監管資源，提高監管效率，實現監管目標。

三、外匯系統重要性金融機構的評定標準和指標

（一）標準

從跨境資金流動的視角來看，外匯系統重要性金融機構評定標準與目前國際上基于宏觀審慎角度的系統重要性金融機構（SIFI）界定標準有所不同：一是外匯系統重要性金融機構的評估標準側重于其對跨境資金流動的沖擊以及帶來的外匯系統性風險，主要為“3C標準”；SIFI側重點是機構整體營運風險或其倒閉帶來的金融風險，包規模、相互關聯度、全球市場影響力、業務或市場的可替代性、資產復雜性五個方面。二是外匯系統重要性金融機構僅是在具備外匯業務經營資格的金融機構中選取，SIFI的選取范圍包括全部銀行和非銀行金融機構。因此，本文認為外匯系統重要性金融機構評定標準主要包括三個方面：一是外匯業務總規模較大或全國占比較高，主要考察外匯收支和結售匯總量及相對貢獻度。二是外匯業務與其他外匯市場主體的關聯度較高，主要考察外匯批發業務、同業業務、貿易融資和外匯衍生產品業務量在全部外匯業務量中的貢獻度。三是外匯業務或產品與境外市場和境外主體關聯度較高，主要考察跨國業務品種、規模和收入，以及海外融資規模。

（二）指標

根據3C特征，制訂外匯系統重要性金融機構評定指標的基本思路是：借鑒國際機構對系統重要性金融機構的評估，結合跨境資金流動形勢和金融機構外匯業業務，選定傳染性、關聯性和業務復雜性三個主要特征，基于外匯管理部門已獲得或通過新的數據采集制度可獲得的數據設置指標。具體見表1。

表1 外匯系統重要性金融機構評定指標

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根據評定指標，將傳染性、關聯性、復雜性三類具體指標分別設置百分制評分標準，每個指標按照被評分機構的排名，以平均極差計算得分，排名越高，得分越高，最后按照權重配比進行加權加總計算總得分，公式如下：endprint

分項得分A=0.1a1+0.1a2+0.05a3+0.05a4+0.05a5+0.05a6

B=0.1b1+0.1b2+0.05b3+0.05b4

C=0.1c1+0.1c2+0.1c3

總得分N=A+B+C

根據得分情況，將總得分在80分以上的金融機構確定為外匯管理系統重要性銀行機構。

四、發達國家系統重要性金融機構監管實踐

次貸危機后，歐美國家均對自身的金融監管體系進行了重新審視和制度重建，力圖通過機構設置、制度安排等方式加強對系統重要性金融機構的監管，主要措施有以下幾方面：

（一）體制和機制方面

一是成立職能機構，加強宏觀監管。為加強金融監管，歐盟成員國從宏觀和微觀層面入手，建立泛歐金融監管體系，其中宏觀層面設立了由成員國央行行長組成的歐洲系統性風險委員會（ESRB），職責是幫助歐盟成員國政府確立各種政策和標準，評估歐盟金融體系運行中可能出現的各種風險，預防未來可能再度發生的金融危機。美國成立金融穩定監管委員會（FSOC），由財政部部長、聯邦儲備委員會主席等九個聯邦金融監管機構成員和一個擁有保險專業知識的獨立成員以及其他五個列席成員組成，主要職責為識別和應對威脅美國金融穩定的各類風險、促進市場自我約束，降低對政府救助的期待和道德風險。二是突出央行的特殊地位和作用，加強機構間的協調。美國、歐盟、英國等發達國家在金融監管改革方向，特別是在對系統重要性金融機構的監管方面，不約而同地加強了央行的權力和地位。2010年，奧巴馬簽署《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，銀行、證券、保險等大型金融機構均納入美聯儲的監管范圍；英國通過銀行法進一步明確了英格蘭銀行的核心地位，并在維護金融穩定方面賦予更大的權限和責任；歐盟在《關于賦予歐洲中央銀行在歐洲系統風險委員會中的特定任務》提案中進一步明確了歐央行在金融宏觀審慎監管方面的特殊作用。

（二）監管措施方面

各國解決系統重要性金融機構的措施主要分為事前、事中和事后管理。一是事前管理，限制和約束業務種類、業務規模等，確保業務復雜性和與其他機構的關聯性在可控范圍，主要通過行政管理、事前監測、窗口指導等方式進行。二是事中管理，事中管理的重點主要放在對金融機構經營情況的監管上，如利潤率、流動性、風險敞口等方面，通過對經營指標的監測和管理，確保金融機構穩健運行，降低出現經營風險的可能性。三是事后管理，重點是對危機發生后的緊急狀態進行預案和管理。如，美國建立了銀行控股公司的破產清算體制，提高了銀行等儲蓄機構的存款保險水平；英國于2010年頒布了金融改革新方案，要求建立系統重要性金融機構的處置機制，突出資本恢復計劃、流動性恢復計劃以及如何有序處置、降低損失和風險的處置計劃。

五、完善我國外匯系統重要性金融機構監管框架的建議

對外匯管理系統重要性機構的監管應從微觀和宏觀兩個方面著手，微觀監管主要防范單個機構外匯業務經營風險，宏觀監管主要防范外匯管理系統重要性金融機構對整個外匯市場和跨境資金流動帶來的風險。

（一）短期內，明確機構劃分和監管標準，以加強微觀監管為入手點

一是借鑒國際先進經驗，結合我國跨境資金流動實際，選取科學的方法和模型，明確外匯系統性重要金融機構的劃分標準，公布管理名單，加強監管針對性。二是加強對外匯管理系統重要性金融機構的監管。事前把握審批節奏，控制業務復雜度，審慎推進資本項目可兌換及跨境交易、外匯衍生產品交易，如內保外貸資金回流、金融機構外匯保證金交易、跨境資產轉讓、境外機構境內發債、外匯期貨交易等，降低風險發生。事中加強風險監管，提高機構違規成本，有針對性地實施更為嚴格的外匯流動性、外匯頭寸和大額風險暴露監管要求，提高對外匯管理系統重要性金融機構的現場檢查頻率和處罰力度，確保外匯政策傳導和落實到位，提高違規成本。事后構建外匯管理系統重要性金融機構風險監管指標體系，探索“一家一策”的差別化監管模式，對重要性程度越高、風險越大、可處置性越低的機構加強監管。三是突出自律管理的積極作用。一方面，通過加強對外匯管理系統重要性金融機構自律機制運行的評估，督促其充分發揮自律機制作用，加強內部管理；另一方面，對外匯自律機制內的系統重要性金融機構成員采取一定激勵措施，如創新產品優先參與權、外匯新政優先試運行權等。

（二）中長期，逐步優化制度安排，微觀審慎與宏觀審慎監管并重

一是參照央行宏觀審慎評估體系（MPA），建立外匯宏觀審慎監管評估框架，實現總量調節和差別化管理。例如將無息準備金（URR）制度和銀行結售匯綜合頭寸調節等政策納入監管評估框架，在跨境資金流入（流出）壓力增加時，降低（提高）外匯管理系統重要性金融機構上繳比例；針對外匯管理系統重要性金融機構的順差（逆差）增幅，設置區別于普通金融機構的國際收支調節系數進行差別化管理。二是建立較為完善的應急和危機處置機制。一方面，要求金融機構從經營角度制定自身的應急和危機處置辦法，結合自身外幣資產負債狀況和風險承受能力制定“紅線”，避免拆借、貸款、融資等出現流動性風險和償債危機；另一方面，建立以外匯管理部門為主導有序處置機制，必要時進行業務鎖定、市場鎖定等方式，將道德風險降到最低，實現機構自身資產拋售和風險最小化、宏觀經濟影響和納稅人成本最小化。三是參考德國特別穩定基金的設立，建立符合我國實際的救助基金征收機制，對外匯管理系統重要性金融機構征收一定比例的救助稅費，用于救助問題機構，及時化解外匯風險。

注釋

①二八定律也叫帕累托定律，核心觀點是：在任何一組東西中，最重要的只占其中一小部分，約20%，其余80%盡管是多數，確是次要的，因此又稱二八法則。

②總額貢獻率是指本機構總額占全國總額的比重；結售匯總額貢獻率=機構結售匯總額/全國結售匯總額*100；外匯收支總額貢獻率=機構外匯收支總額/全國外匯收支總額*100。

③差額變動貢獻率是指機構差額變動占全國差額變動的比例。外匯收支差額變動貢獻率=（機構本期流出入差額-上年同期流出入差額）/（本期全國流出入差額-上年同期全國流出入差額）*100；結售匯差額變動貢獻率=（機構本期結售匯差額-上年同期結售匯差額）/（全國結售匯差額-上年同期全國結售匯差額）*100。endprint