淺析美、歐、日央行財務預算制度及對我國的啟示

張宇暉

【摘要】財務預算是中央銀行履行職責的重要基礎和保障，隨著我國預算制度的改革和新型貨幣政策工具的使用，人民銀行財務環境發生了重大變化，改革當前的財務預算制度，建立適應央行履職要求的管理新模式，具有深刻的現實意義。本文在對美、歐、日中央銀行預算制度比較研究的基礎上，分析研究了我國央行預算制度存在的問題，并提出了相關改善參考和借鑒。

【關鍵詞】中央銀行財務預算對比研究

財務預算是通過合理配置資金以獲得期望的結果，具有方向性的指標化的財務計劃系統。中央銀行財務預算需要全面、準確地反映履職業務的成本效益，以財務報告的形式向利益相關者提供有用財務信息，并為保持中央銀行健康、良好的財務狀況提供有力支持。人民銀行作為中央預算單位，自2006年起正式實行部門預算管理。為保障人民銀行資產負債表的健康和財務實力的可持續性，2006年至今，人民銀行的財務預算制度一直在圍繞部門預算不斷改革，但與服務穩健貨幣政策實施和金融改革等中心工作的要求仍有一定差距。因此，借鑒美、歐、日等主要發達經濟體的成功經驗，進一步改善人民銀行的預算管理具有較強的現實意義。

一、美、歐、日中央銀行財務預算制度特點

（一）美聯儲財務預算制度

《美國聯邦儲備法案》規定美聯儲獨立于其他部門和政府機構，財務獨立核算。美聯儲根據自己的盈利而不是國會撥款來運作，如果有盈利則上交聯邦財政，有虧損由聯邦財政補貼，美國國會并不單獨批準美聯儲的財務預算。

美聯儲費用預算中，聯邦儲備委員會費用占12%，儲備銀行費用占73%，貨幣成本占16%。在聯邦儲備委員會和聯邦儲備銀行預算中，人員支出占比均在70%左右。

在預算內容上，分為預算收入、運營預算、資金預算和貨幣預算。預算收入主要為美聯儲公開市場下政府有價證券的投資組合收益和抵押貸款證券收益，扣除支出后的凈收入作為政府部門預算時的預期收入。運營預算主要為美聯儲向財政部、金融機構和社會公眾提供有償服務的費用，此外還包括監管金融機構執行貨幣政策過程中發生的費用。資金預算主要為根據儲備委員會和各儲備銀行的業務規劃編制的資金支出規劃，通過資金預算的編制，保證美聯儲的工作效率。貨幣預算為聯邦儲備銀行發行新貨幣、銷毀不合格貨幣的費用。

美聯儲預算采用“一上一下”的編報方式，編制采用零基預算編制方法，一切收支不受以往預算安排和預算執行情況影響。其編制特點：一是以戰略規劃框架為導向。該框架由聯邦儲備委員會制定，用來指導聯邦儲備系統的運作活動。這種以戰略規劃為前提編制的預算，使預算編制具有一致性和可行性，同時使預算績效評估指標體系和目標值也更容易設定，能夠有效促進預算管理對支出事項的規劃和控制以及對績效評價結果的運用。二是預算編制經過的層級較多，首先是各部門根據業務規劃編制早期的支出預測，經充分交流匯總形成預算草案，再提交儲備委員會高層、委員會及董事會上會審議，盡可能保證資金需求的準確。三是預算支出結構體現中央銀行職能特點。表現為預算科目賬戶按履職職能設置，并將貨幣發行方面的支出規劃單獨編制，在預算草案中全面詳實反映貨幣印制、調運、銷毀、投放等支出，有力體現了“發行的銀行”這一特征。四是美聯儲系統預算中人員支出占比較大，人員工資、薪酬、獎勵等約占到預算總額的70%，更加注重專業技能和豐富經驗的人才費用支出，以便更好的推動戰略規劃。

（二）歐洲央行財務預算制度

《馬斯特里赫特條約》規定歐洲央行及各成員國央行獨立履行法定職責，在行使相應的權限時不受干預。《歐洲中央銀行體系章程》對歐洲中央銀行的財務獨立性作了具體規定，確定歐洲中央銀行擁有可獨立支配的收入和財源，并獨自完成年度預算和決算，不受財政制約，有效保障歐洲中央銀行在體系框架內履行其法定義務。《章程》明確歐洲中央銀行執行委員會成員的工資由歐洲中央銀行委員會自行決定，歐洲貨幣局資金的規模由歐洲貨幣局理事會自行確定。對財務預算管理規定也進行了詳細描述，包括預算編制主體、預算審批主體、財務報表內容及編報時間、財務報告內容、年度報表的審核及審計機構或內容、財務收支檢查內容、預算執行紀律、預算管理制度、財務收支審計監督、利潤分配政策等。

依據《歐洲中央銀行體系章程》規定，歐洲中央銀行凈利潤按照如下順序分配：歐洲中央銀行理事會確定具體金額，將不超過凈利潤20%的金額用于分配一般準備金，當準備金超過資本的100%時，不再分配；剩余凈利潤按照已繳納份額以一定比例分配給歐洲中央銀行股東。

（三）日本銀行財務預算制度

1998年日本國會通過了修正后的《日本銀行法》，明確日本銀行作為中央銀行，具有獨立性，實現向美國模式轉化。新《日本銀行法》廢止了財務省對日本銀行的絕大部分指令權與審批權。

雖然日本銀行實行預算管理，日本財務省需要批準日本銀行的財務預算，但財務省不得干預日本銀行的政策決定。政策委員會是日本銀行預算管理的最高權力機構，日本銀行各部門及各分行先將其預算報送政策委員會，政策委員會匯總審核并進行相應的調整后，再報送財務省。日本銀行的財務預算未實行嚴格的零基預算，而是以上年度實際支出為基礎，結合本年度的業務變化，按一定比例調增或調減少。日本銀行的費用科目包括大、中、小三個層次，對于中、小層次的科目變動日本銀行的政策委員會可以自己決定，對于大層次的科目變動以及費用總額的變化需要報送大藏省。職工的工資福利費用需經過日本銀行政策委員會表決通過后執行。此外，《日本銀行法》對日本銀行年度預算還規定：一是對于影響貨幣政策制定和執行的預算，不需要財務省進行審批；二是財務省對日本銀行的預算持有不同意見，應公布原因；三是如果預算未通過，日本銀行可以向財務大臣提出質疑，甚至可以向社會公開一些信息。從新《日本銀行法》頒布至今，日本銀行的經費預算每年都可以順利通過，盡管財務省的審核過程比較嚴格。

《日本銀行法》規定，日本銀行可從年度稅后利潤中提取5%作為法定準備金。經財務大臣批準，可以提取超過5%以上的特別準備金。endprint

二、中國人民銀行財務預算制度現狀

人民銀行在1994年以前按照金融企業管理，按照企業財務制度進行成本費用核算。1994年以后，人民銀行剝離商業銀行職能，代表國家履行中央銀行職責，并進行獨立的財務收支核算，其取得的收入和發生的支出相抵后，盈虧由中央財政負責。2006年，根據國家財政管理體制改革的要求，包括人民銀行的各部門開始實行部門預算管理。部門預算制度基本保障了人民銀行依法履行中央銀行職能對各類資金的需求，但受到部門預算存在自身缺陷的影響，人民銀行部門預算的運行逐漸凸顯一些問題，不再適應新形勢人民銀行的履職需求。

（一）部門預算存在自身缺陷

部門預算管理注重對預算支出的剛性控制，雖然編制部門預算要求針對未來的業務發展等進行預測并估計各種可能性，同時制定相應的對策，但對業務的彈性變化關注不夠。當經濟金融預期發生變化時，人民銀行需要及時調整預算，調控經濟金融運行，但部門預算過分強調不得突破指標約束，即使預算資金不能滿足行使職能的需要，人民銀行也不能自行調整預算。部門預算對費用指標的剛性控制和人民銀行履行職能對資金需求的不可控性存在突出矛盾，在現實中人民銀行為了保證預算指標不突破而導致一些業務不能有效開展。

（二）人民銀行財務制度不適應現狀

《中國人民銀行財務制度》2000年頒布后一直沒有修訂，由于人民銀行不以盈利為目標，在其財務預算制度設計上，對自身資產負債表規模、結構，損益表收支，財務實力等內容關注較少，也不關注對貨幣政策制定和執行、金融穩定、金融服務等職能的財務支撐，財務預算制度仍僅僅停留在費用管理上，不能有效參與央行履職的政策制定及相關機制設計。

（三）內部財務預算管理水平不高

人民銀行預算編制流程不統一，編制方法落后，對于經濟發展和由此帶來的業務變動，基本由會計部門獨立測算，科學性和準確性難以保障，對于基本支出，習慣于按基數法測定，不考慮支出標準的變化，對于項目支出，習慣于占用指標，不考慮資金效率。此外，對預算的績效管理只在個別項目實施，一些評價指標和標準與實際業務脫節，無法核定績效指標，預算分配并不考慮預算資金使用效果，績效評價流于形式。

三、完善人民銀行財務預算制度的啟示

新形勢下，推動人民銀行財務預算制度變革，全面加強資產負債和業務收支管理，不斷增強自身財務實力，對預算管理流程進行再造，以適應人民銀行履職需要已成為業界共識，而美、歐、日中央銀行財務預算制度的一些成功經驗十分值得關注和借鑒。

（一）制定符合人民銀行實際的財務預算管理模式

國際上主要國家中央銀行都是采用獨立的預算管理制度，其預算基本都不納入政策部門預算序列，獨立和獨特是中央銀行預算制度的突出特點。中央銀行的財務工作必須以業務為中心，業務又必須考慮宏觀調控目標的需要。人民銀行的財務支出受經濟環境和政策影響較大，支出具有不確定性，難以硬性控制。人民銀行的預算或由中央銀行依據業務需求自主決定，或由財政部在政府部門預算之外單獨核批。美、歐、日中央銀行的先進做法表明，增強央行財務預算管理的自主性能夠有效保持中央銀行的獨立性。人民銀行必須具有一定的獨立性，相對的獨立能更加有效地履行中央銀行職責，防止財政部門干預。雖然人民銀行難以實現美聯儲的超然獨立，但是應該允許人民銀行在實際國情內保持財務預算上更多的自主性。

（二）建立中央銀行資產的風險評估和風險準備制度

中央銀行作為“最后貸款人”的特殊角色及其在穩定金融市場和金融體系中的特殊作用，使中央銀行的業務存在較大的風險性和較強的不可預測性，因此，大多數中央銀行都依據有關法律提取足夠的準備金作為資本緩沖器以彌補損失和應對風險。充足的資本、儲備金和準備金是中央銀行保持貨幣政策獨立性的重要保證，中央銀行進行市場操作和政策操作必然有一定風險，需要維持合理的資本水平，中央銀行才能提高風險管理能力。目前人民銀行建立了總準備金制度，但僅此是遠遠不夠。要借鑒美、歐、日中央銀行的經驗，按一定期限對再貸款、再貼現等資產的風險狀況進行評估，并提取一定比例的風險準備金，完善資產的風險評估和準備金計提機制。此外，要建立可持續的利潤分配機制，人民銀行的虧損彌補及盈余分配在《中國人民銀行法》中未做具體規定，缺乏完整和詳細的操作流程，需要做進一步的法規建設，落實有關利潤分配和資本補充的細節操作。

（三）改進預算編制流程，提高預算編制質量

各分支機構和各部門要提高預算編制的科學性和規范性，對預算編制的原則、程序、方法、操作流程等環節進行明確統一，嚴格執行“零基預算”。同時要明確預算編制主體，讓各業務部門參與到預算的編制中來，以業務規劃定資金支出，增加預算編制的準確性。針對人民銀行的業務發展和職能特點，區分地區差異，建立符合各分支機構實際的支出標準，并及時根據業務變化進行動態調整。編制財務預算時，要按照各科目和賬戶所核算費用支出的一般性需求與特殊性需求的比例，逐項逐條測算。要成立會計部門、事權部門和業務部門組成的矩陣式預算管理模式，先由業務部門提出需求，各事權部門按負責事項編制支出規劃，會計部門匯總后報預算管理委員會審核論證，使得預算與政策目標及業務工作能夠有效結合，預算編制更加科學、合理。

（四）按照央行開支類別管理費用科目

雖然人民銀行是國家行政機關，但其大部分業務行政特點并不明顯，而是與市場變化緊密相關。借鑒美、歐、日中央銀行關于費用科目分類的做法，對經營性、行政性和社會服務性等不同類別的開支采用不同的預算管理方法：一是對行政性支出實行部門預算管理，采取指標控制方式，預算指標不得突破。二是對經營性支出如貨幣發行、調查統計、反洗錢等，不進行預算指標控制，按實際發生的費用支出據實列支。三是對社會服務性支出如支付結算、征信等，按照“比例上繳、結余留用”的模式管理，這有助于提高社會服務的效率，并在一定程度上對沖央行政策虧損。

（五）改進預算績效評價的效果

作為公共財政資金預算管理改革的方向，預算績效管理能夠有效提高資金使用效益。由于人民銀行的特殊性，預算績效管理不能簡單采用其他行政單位的模式。下一階段，人民銀行應積極推動預算工作轉型，更加注重定額標準體系的建設，擴大績效評價試點，建立業務特征明顯的預算績效管理體系，有效應用績效評價結果，實現績效評價和資金安排的有機結合。

參考文獻

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