淺議西部地區水利工程應用PPP模式的探索

楊永文

摘 要：西部地區是我國經濟發展和政府管理模式相對落后，水資源利用相對落后地區，社會的可持續發展離不開水利工程的建設，水利工程巨大的投資額和當地落后的經濟發展是矛盾的，因此PPP模式的應用將對西部地區的大力發展水利事業起到助推作用，很好的改善民生、提升水利工程公共服務效率。本文對PPP模式在西部地區水利工程中的應用價值、意義、難點進行了分析和闡述，并對今后西部地區水利工程發展提出合理建議。

關鍵詞： 水利工程 PPP 社會資本

一、西部地區水利工程發展需求

我國西部地區水資源豐富，西部水資源總量占全國約46%，80%集中在西南部。西北地區干旱少雨，水資源總量僅占全國總量的8%，資源型缺水問題突出。因此水資源是西部經濟社會可持續發展的重要制約因素，加快水利工程建設調節水資源分配和利用是實施西部地區可持續發展的關鍵。

水利工程是整個國家經濟發展的基礎，對于水資源未能充分利用、水利建設落后的西部地區，水利建設狀況直接關系到西部區域經濟社會的健康發展，良好的水利發展是西部大開發戰略順利實施的重要保障。同時西部地區經濟發展相對落后，很多規劃的水利工程項目由于巨大的資金缺口而沒有實施，同時缺乏水利工程建設和運營的優秀技術和管理人才，因此引入資金和人才是西部發展的關鍵。

二、PPP模式定義

PPP是英文“Public-Private Parhtnership”的簡寫，中文直譯為“公私合伙制”。在中國PPP定義為“政府和社會資本合作模式”。PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機構（SPV），引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務開發運營方式。

三、水利工程應用PPP模式的價值和意義

PPP模式是公共服務供給機制的重大創新，采用PPP模式引入社會資本是解決資金、人才、管理技術的重要手段。水利工程采用PPP模式有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。

（1）有利于加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開

引入優秀的專業化水利工程實施企業作為社會資本，承擔項目的設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任，有助于解決政府職能轉變的問題，深化投融資體制改革，推進國家治理體系和治理能力現代化。

（2）有助于地方債務的治理，緩解政府增量債務

PPP模式關鍵在于引入社會資本方承擔公共產品與服務項目融資、建設、運營等的大部分工作，實施過程中社會資本方承擔項目融資的大部分工作，以換取公共產品與服務項目長期特許經營權，政府將部分債務轉移至社會資本，充分解決了當前水利工程投資缺口巨大的問題，緩解了政府增量債務。

（3）合理的風險分擔機制

在PPP模式中，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，合理分配項目風險，項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔。原來全部由政府承擔的風險，轉變成由政府和社會資本按照風險分擔機制共同承擔。

（4）提高項目服務效率，實現物有所值

PPP模式提倡“讓專業的人做專業的事”，通過PPP模式，在市場競爭機制下引入社會投資人，可以實現資源的優化配置，充分發揮社會投資人的專業優勢，利用其融資、技術和管理優勢，提高項目的質量和效率，從而提升服務品質，降低成本。

四、水利工程應用PPP模式的政策指導

（1）2014年11月財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金〔2014〕113號）

（2）2014年12月國家發改委國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發改投資〔2014〕2724號）

（3）2015年3月國家發改委、財政部、水利部關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見（發改農經〔2015〕488號）

（4）2015年4月國家發改委、財政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行基礎設施和公用事業特許經營管理辦法（發展改革委令2015年第25號）

（5）2015年5月國務院辦公廳轉發財政部發展發改委人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號）

五、西部水利工程推廣PPP模式的難點

我國水利行業應用PPP模式還處于起步階段，相關的政策、法規、操作程序等尚未形成，PPP模式還處在邊實施邊探索的攻堅階段。

（1）西部水利工程基本屬于基礎設施和公共服務類工程，工程建成后主要產出潛在產業收益和社會效益，沒有直接經濟收益，對應追求利潤回報最大化為目標的社會資本來說吸引力不強。PPP項目合理的收益和利益平衡是推廣的關鍵問題。

（2）水利工程項目運營質量要求高。水利工程PPP項目一般運營期限較長、服務價格、服務質量和服務范圍發生變動的可能大、運營技術相對復雜，因此對社會資本的技術和管理要求較高，項目一旦運營不好可能會引發社會矛盾。

（3）在水利建設領域，應用PPP模式的制度尚不健全。各地政府部門出臺的關于PPP項目的政策文件也不盡相同，導致各地PPP項目的運作方式不一樣，國家層面PPP規律條款還在制定階段。

（4）水利工程PPP項目監管體系完善。政府監管應當有針對性、專業性和系統性，目前政府監管評價體系風險管控能力較弱，監管體系大多以文件形式發布，需要進一步轉變行政觀念、建立監管制度、提高監管水平。

六、西部水利工程發展建議

（1）中央和地方政府應當安排財政專項資金或成立水利工程專項基金會來引導和支出西部地區重大水利工程建設。

（2）對于符合國家政策又有融資需求的重大水利工程，有關行業部門要加大溝通協調力度，會同國家開發銀行等機構積極爭取有關部門的理解和支持，共同研究完善重大水利工程融資風險防控措施。

（3）地方政府應加強財政補貼管理，對社會效益較好，防洪、防災效益比較明顯的重大水利項目應給予適當補貼。

（4）政府在水利行業層面出臺相應的水利工程中應用PPP模式的實操指引，來引領各地政府和企業合規操作，有效實施。

（5）緊推動水價形成機制改革，形成能夠反映供求狀況和資源稀缺程度并給予供水企業合理回報的水價體系。