基于風險導向的“一把手”經濟責任審計監督機制研究

摘 要 領導干部經濟責任審計是加強對“一把手”權力運行制約和監督的重要制度，是懲治和預防腐敗體系的重要組成部分。由于“一把手”身份地位的特殊性和監督的復雜性，以及監督機制尚不夠健全等原因，防范和應對經濟責任審計顯得尤為重要。要引入和借鑒現代風險導向審計模型和理念，從六個方面創新“一把手”經濟責任審計監督機制，有效防范和應對審計風險，發揮經濟責任審計對于規范領導干部權力運行、加強干部的監督管理等方面的積極作用。

關鍵詞 “一把手” 經濟責任審計 審計風險 風險導向審計 創新機制

黨的十八大報告提出，要“加強對領導干部特別是主要領導干部行使權力的監督”。習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上強調，要加強對權力的制約和監督，推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，就要抓住“關鍵少數”，破解一把手監督難題。領導干部這個“關鍵少數”，身處關鍵崗位、關鍵領域、關鍵環節，對所在地區和部門、單位的發展起著至關重要的作用。“一把手”是黨政主要負責人，是領導集體的“班長”，是“關鍵少數”中的“關鍵”，位高權重，權力集中，一旦出現問題，很容易產生催化、連鎖反應，甚至造成區域性、系統性、塌方式腐敗。從廣東乃至全國的反腐敗情況來看，“一把手”腐敗特征明顯，在職務犯罪中比例較高。黨的十八大以來，黨中央先后查處了200多名高級干部，其中不少人都是在“一把手”任上出了問題。黨的十八大以來，廣東省查處地廳級干部400余人，其中“一把手”或在“一把手”任上出問題的比例較大。領導干部經濟責任審計是加強對“一把手”權力運行制約和監督的重要制度設計，是懲治和預防腐敗體系的重要組成部分，對于規范領導干部權力運行，推動反腐敗和黨風廉政建設、加強干部的監督管理等方面有著積極的作用。

一、“一把手”經濟責任審計面臨的審計風險

領導干部經濟責任審計是對“一把手”經濟權力的監督。由于“一把手”身份地位的特殊性和監督的復雜性，以及監督機制尚不夠健全等原因，目前對“一把手”的監督仍然是一個薄弱環節，經濟責任審計也還處于探索和發展階段，要破解“一把手”監督難題，充分發揮經濟責任審計在“一把手”經濟監督中的作用，對防范審計風險的研究顯得尤為重要。“一把手”經濟責任審計的風險主要表現在以下方面。

（一）審計監督對象特殊，環境復雜，審計難度大

“一把手”在權力結構中處于核心地位，權力相對集中，位高權重責任大。目前，在權力監督機制不盡完善，違紀違法手段日趨隱蔽的情況下，一些腐敗行為有較強的隱蔽性，如通過利益輸送（如土地轉讓、工程建設、自然資源開發、經濟發展優惠政策運用）等公權力運用中，表面上與資金賬務沒有直接聯系，有的還不是經濟行為（如干部提拔調動、編制安排等組織人事權運用），但卻通過私下的收受賄賂而獲取大量的違法經濟利益。違紀違法問題手法隱蔽多樣，甚至高科技化、高智能化，往往隱藏在合法外衣之下。對“一把手”的經濟責任審計監督面臨較大的審計風險。

（二）審計內容的廣度和深度大大高于常規的財務審計

領導干部經濟責任審計內容涵蓋了“一把手”任職期間履行的經濟責任，以及與履行經濟責任有關的管理、決策等活動情況，包括經濟發展指標、財經法紀執行、重大經濟決策、重大項目安排、重大資金使用、財政財務收支、黨風廉政建設等方面的主要業績、問題與責任，無論是審計的范圍、審計的廣度和深度都大大超越了常規的財務審計，傳統的以財務收支為主線的審計模式已不適應經濟責任審計監督新形勢的需要。

（三）審計技術方法手段和審計專業勝任能力面臨新的挑戰

長期以來，國審計以財務審計體系為基礎，審計隊伍人員結構較單一，主要由會計、審計專業人員構成，缺乏宏觀經濟管理、環保、工程建設、計算機技術、法律等方面的復合型人才，審計要求高、任務重，與審計力量不足矛盾突出。在審計技術方法和審計手段方面，基本上還是以查賬為主的傳統財務審計模式和技術方法。有的以傳統財務收支審計代替經濟責任審計，審計就事論事、就賬查賬，對經濟運行、經濟管理等方面不夠了解，對經濟權力運用的審計顯得力不從心。在重大違法違紀問題的查處方面，審計強制手段有限，審計查證有難度，存在檢查風險。

這些問題影響了經濟責任審計職能作用的發揮，傳統的財務審計模式與審計技術方法，已不適應審計監督新形勢的需要，必須創新“一把手”經濟責任審計監督機制。要有效防范和應對審計風險，加強審計工作體制機制創新，發揮權力運行“緊箍咒”和反腐敗“利劍”的作用。

二、引入和借鑒現代風險導向審計理念，創新“一把手”經濟責任審計監督機制

現代風險導向審計是以被審計單位的戰略經營風險為導向，從戰略系統觀對風險進行分析、測試、評價和決策，判斷重大風險點和風險領域。現代風險導向審計模型是“審計風險=重大錯報風險×檢查風險”，審計風險取決于重大錯報風險和檢查風險，在審計風險水平一定的情況下，重大錯報風險和檢查風險屬于此消彼長的關系。其中，重大錯報風險是指在被審計對象在審計前存在重大錯報的可能性，是被審計單位存在的問題，審計人員不能控制它，但可以識別、評估和應對它。檢查風險是指如果存在某一錯報可能是重大的，但審計人員實施審計程序后沒有發現這種錯報的風險。檢查風險是審計人員的責任，可以通過合理設計并有效執行審計程序以控制檢查風險。現代風險導向審計以戰略系統觀為基礎，以重大審計風險的評估和應對為出發點，針對不同風險因素的程度、狀況，采取相應的審計方法，使審計資源向高審計風險領域傾斜，其戰略核心是將風險降至可接受的水平。

現代風險導向審計是審計理念和審計技術方法的重大創新，被認為是審計領域的一場劃時代的技術革命，是現代審計發展的方向。新形勢下，我們要借鑒和引入現代風險導向審計理念，創新“一把手”經濟責任審計監督機制。

（一）創新審計戰略系統觀理念，構建以重大風險評估和應對為導向的經濟責任審計模式

在審計思路上，要從“自下而上”轉為“自上而下”與“自下而上”相結合。從了解被審計對象內外部環境、運行風險入手，設置并有效實施重大風險評估程序，將審計重點直接指向評估的重大風險的領域和風險點。第一，審計重心前移，將審計起點前移至調查了解被審計對象的情況和戰略上，將審前調查作為必不可少的重要環節。改變那種認為審計時間緊、任務重而力量不足，忽視審前調查的觀念，采取預發審前調查表格、搜集和查詢相關資料、個別或召開座談會、向紀檢監察、組織人事等監督管理部門了解情況等方式方法進行審前調查，為發現審計線索、評估審計風險、把握審計重點打下基礎，“磨刀不誤砍柴工”，以提高審計效率，達到事半功倍的效果。第二，關注高風險審計領域和重大風險點，特別是腐敗行為等特別風險，針對“一把手”在履行經濟責任過程中容易產生問題的薄弱環節和腐敗高發的重點領域，突出審計重點。第三，科學制定審計方案，合理分配審計資源。在“一把手”經濟責任審計時間跨度長，審計范圍廣內容多，時間緊、人力有限的情況下，審計資源配置向高審計風險領域和風險點傾斜，提高審計的質量和效率，控制審計風險。

（二）創新審計組織方式，優化審計資源配置

一是對地方黨政“一把手”經濟責任審計采取“異地同步審計”的審計組織方式。地方黨政“一把手”處于地方黨委政府權力架構的最頂端，權力大、責任重，權力較為集中，由于制度性安排的長效監督機制缺失，監管不到位等原因產生的問題較多，審計人員受人情干擾和外在壓力較大。為了避免干部管轄權和行政管理機制對審計工作的干擾，對地方黨政“一把手”的經濟責任審計應由上級審計機關“五統一”（統一計劃、統一委托、統一組織，統一方案、統一管理、統一報告），實行異地同步審計。這樣避免了干部管轄權和行政管理機制對審計工作的干擾，形成有效的權力監督制約機制，提高了審計監督效果和工作效率，增強審計的震懾作用；提高了審計監督的獨立性，體現了審計的客觀性、公正性。

二是整合審計項目，優化組合審計資源。在計劃安排、審計重點和審計力量調配等方面，將“一把手”經濟責任審計、財政決算審計、績效審計、重大項目和重大資金審計等審計項目相互結合和銜接，同時安排，“1拖N”，大兵團作戰與單兵作戰有機結合，集中力量，重點突破，提高審計效率。探索一次進點、協同審計、成果共用、分別報告等組織方式，項目同步安排、協同實施、共享成果，優化組合審計資源。擴大審計覆蓋面，拓展審計內容和審計深度。

（三）創新審計技術方法，提高審計質量和成效

一是建立以風險導向為中心的“一把手”經濟責任審計操作規程、作業流程和評價體系。規范重大風險評估、審計方案、審計計劃、審計實施、審計報告、審計評價和審計結果運用等方面的工作程序及工作標準，使對重大風險的評估和應對貫穿整個審計過程。

二是重視分析性復核方法的運用，提升發現重大風險的概率。不能以傳統的財務審計代替經濟責任審計，要跳出“就賬論賬”的傳統思維模式，圍繞“一把手”履行經濟責任情況開展審計，抓住重點問題查深查透，客觀準確地評價其發展思路、理念、措施和效果，特別要強調對腐敗、舞弊行為的識別和評估，增強審計指向性。要突出對重大經濟決策、重大經濟建設項目、重點資金使用的審計，要關注財政專項資金、工程建設、土地和礦產資源出讓轉讓、國有資產處置和國有企業投資經營、招商引資等腐敗高發領域，揭示“一把手”運用經濟權力中的突出問題和風險隱患。

三是擴大審計證據內涵和范圍，打好各種審計方法的“組合拳”。要綜合應用詢問（座談）、分析、外部調查等多種審計取證方式，強調對腐敗、舞弊行為的識別和評估，強調職業懷疑，提升發現重大錯報的概率。

四是提高信息化審計的能力水平，提高效率，增強效果。經濟責任審計技術方法手段應轉型升級，充分利用信息技術，開展大數據審計。建立由數據分析專家、審計能手等組成的數據分析團隊。通過計算機審計軟件采集數據，運用數據庫分析等方式對審計數據進行綜合分析和篩查疑點，使審計人員掌握的信息更為全面，視野更為開闊，審計判斷更為準確，擴大審查事項的覆蓋面，取得事半功倍的效果。改善傳統審計模式下信息不對稱的缺陷，提升審計的深度和廣度，提高審計質量。

（四）將“一把手”經濟責任審計與巡視制度有機結合，構建巡察與審計監督“三對接”聯動機制

巡視是黨內監督的重要方式，是反腐敗斗爭的一把利劍。根據反腐倡廉新形勢的要求，巡視制度和經濟責任審計制度都要實行全覆蓋。為了進一步加強對領導干部權力運用的監督，提高監督效果和效率，建議將“一把手”經濟責任審計與巡視制度“兩個全覆蓋”結合起來同時進行，構建巡察與審計監督“三對接”聯動機制。

一是計劃對接。巡察全覆蓋和“一把手”經濟責任審計全覆蓋協同實施，巡察機構把審計“一把手”經濟責任全覆蓋項目規劃作為巡察計劃和重點巡察對象的參考依據，審計時間和巡視時間可以同時安排。經濟責任審計全覆蓋和巡察全覆蓋有機結合，有利于審計和巡察的互相配合，有效實現監督對象的全面覆蓋，消除監督盲區。

二是人員對接。巡察隊伍和審計人才相互融合。抽調審計人員開展巡察和參與專案調查優秀審計干部加入巡察隊伍人才庫，納入巡察專業人才庫，或到巡視組掛職鍛煉，充實巡察隊伍的審計專業力量，為巡察工作做好人才輸送。強化審計和巡察工作的協調聯動。

三是信息對接。經濟責任審計資料和巡察線索共享共用。審計資料信息為明確巡察重點方向提供第一手資料，助力精準巡察。發揮審計專業優勢，為巡察工作提供技術保障。巡察將信訪舉報、網絡輿情、談話線索等事項移交專業審計人員，運用審計手段審查核實，及時跟蹤審計調查結果情況。根據巡視情況抽調審計人員有針對性地進行審計，迅速發現問題線索，及時向巡視機構反饋發現的問題，有效發揮經濟責任審計監督和黨內巡察的合力作用。

（五）將“一把手”經濟責任審計與預防和懲治腐敗緊密結合，構建“立體式”全方位協同監督機制

由于審計權限和手段的限制，“一把手”經濟責任審計監督必須與紀檢監察、組織人事、公安司法等監督部門協調配合，案源信息共享，相互取長補短，發揮各自優勢，實現監督資源的優化組合，解決審計機關職權有限、信息不對稱、審計手段不足的困難，提升監督實效，形成打擊和預防腐敗的整體合力，形成監督合力。

一是建立紀監審快速聯絡會議制度，從工作制度上建立提前介入機制、快速反應機制、及時反饋機制，提高發現問題的精準度，審計發現問題線索及時調查處理，審計成果向反腐敗辦案成果的高效轉化，為查辦腐敗案件提供有力支持。

二是健全審計協同工作機制。紀檢監察、組織人事、司法等監督管理部門共同參與，健全重大項目協調、重要事項通報、重要工作配合、信息溝通協調、審計成果運用通報等工作協調機制，形成“審前共商、審中協作、審后運用”的協調配合機制。

三是健全審計結果協同運用機制，擴大審計公開化程度。將“一把手”經濟責任審計與紀律監察工作、干部監督管理工作、預防和懲治腐敗工作緊密結合起來，構建“立體式”全方位協同監督機制。

（六）強化審計能力建設，控制檢查風險

一是改進審計人員準入制度，構建多元化結構的經濟責任審計隊伍。經濟責任審計人員隊伍必須包括高層次、高素質、多門類、復合型的專業人才，擴大有實際經濟工作經驗的人員的比例，建立一支以復合創新型人才為主的經濟責任審計隊伍。

二是有效利用外部的人力資源。對專業技術性強的生態環境評估、經濟與社會發展規劃及統計分析、工程建設、環境保護、計算機信息技術等經濟領域、建立專家庫，聘請專家參加經濟責任審計工作，緩解審計任務重與審計力量不足的矛盾，確保審計組從整體上提高專業勝任能力。

三是實行經濟責任審計人員與經濟管理部門人員交流任職、多崗位鍛煉、輪崗交流等制度，提高經濟責任審計人員的專業能力，在經濟工作中學習經濟知識，增長才干。加大上下級審計部門、審計部門內外干部的交流力度，拓寬審計人員的視野和知識面，增強宏觀思維和大局意識，培養復合型人才。

（作者單位為廣州城建職業學院）

[課題項目：本文系2016年度廣州市哲學社會科學“十三五”規劃課題研究成果，課題編號：2016GZYB64。]

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