政府投融資體制改革和平臺公司轉型的思考

一、政府投融資平臺歷史背景

中國最早的地方政府投融資平臺可以追溯到20世紀80年代末。為了盡快擺脫城市功能老化、基礎設施落后、工業設備陳舊和產業結構不合理等諸多困境，上海市人民政府向中央提出利用外資加快改革開放步伐的請示。1986年8月5日，國務院以“國函〔1986〕94號”文，批準上海采取自借自還的方式，擴大利用外資，以加強城市基礎建設，加快工業技術改造，增強出口創匯能力，發展第三產業和旅游業。此項政策又叫“94專項”。1987年12月30日，取“94”諧音，上海久事公司成立，負責“九四專項”所需資金的統一籌措、項目安排和綜合放款，并具體負責實施地鐵一號線、南浦大橋等五個城市基礎設施項目。

1994年國家實施分稅制改革，對中央和地方政府的財權和事權進行了重新劃分，有少數地方為緩解基礎設施投入的壓力，開始政府投融資平臺的搭建。1998年，我國政府為了應對亞洲金融危機，實施積極的財政政策，加大基礎設施的投資力度和信貸支持力度，地方政府投融資平臺在此期間得到了一定的發展。

2008年的全球金融危機也極大地影響了中國。2009年黨中央、國務院作出決策，投入4萬億元資金拉動經濟發展。但伴隨著一系列國家重點項目開工和城市建設項目的實施，地方政府的資金壓力劇增，寬松的融資環境也帶來政府投融資平臺的野蠻生長，造成地方政府債務迅速增加。據目前掌握的數據，截至2012年12月，各級政府投融資平臺數理已經超過1萬家，省市縣三級政府債務余額占到2012年國民生產總值的37%左右。

持續加速的城鎮化，各級政府依靠投融資平臺進行融資和建設，為地方經濟和社會發展作出了巨大的貢獻。但由于長期存在的地方財力薄弱、基礎設施建設欠賬較多的狀況，地方政府資金短缺的問題不可能在短期內完全解決。一方面要維持社會穩定和政府運轉，另一方面要推動城鎮建設和經濟發展，因此資金問題始終困擾著地方政府領導。此外，我國財稅體制改革的相對滯后，也導致地方政府做事就不得不用變通方式，想方設法開辟渠道以籌集資金，從而造成土地財政過度透支和政企不分、債務失控、政府投融資活動混亂等問題。

黨的十八大報告指出，要堅持走中國特色新型城鎮化道路，推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。當前，新型城鎮化建設已成為我國經濟社會健康、協調發展的必然要求。推進新型城鎮化，不僅需要用好政府行政調控這只有形的手，還需要用好市場調節這只無形的手。那么同時兼具政府部門和市場主體屬性的政府投融資平臺，盡快適應新型城鎮化的建設要求，實現發展轉型，就顯得異常重要。

二、當前地方政府投融資活動存在的問題

（一）缺乏完整的法律保障體系

1.地方政府投融資管理立法滯后。近年來，各地政府為了大力推進地方經濟發展和城鎮化建設，紛紛加大項目投資力度。從城鄉基礎設施、傳統產業到新興產業，這些工程項目的開工建設需要巨大的資金投入，因此地方政府千方百計招商引資、籌資融資，導致政府投融資平臺數目繁多、籌資渠道缺乏規范性和透明性、政府投資決策隨意性強、建設項目論證不充分等，造成地方政府債務負擔沉重、投資效率低下。

2.地方政府投融資平臺建設不規范。地方政府投融資平臺，根據國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）的解釋，是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。包括城建投資公司、交通投資公司、水務投資公司、新區建設開發公司等各種類型，通過劃撥、注入資金、設備和房產等國有資產組建而成的資產與現金流達到融資標準的公司。目前這類公司本身的運營和監管都存在問題，有的一個縣就有五六個投融資平臺公司。由于這樣的公司數量人多、大小不一，造成資產質量和運作水平參差不齊，具有明顯的不規范性和行業非自律性。

3.地方政府融資的隨意性強。近幾年來，全國各地城市化建設速度加快，資金需求量也異常增加。截至2012年底，全國已有近1萬家地方政府投融資平臺，負債規模已經達到9.8萬億元。在這1萬家平臺企業中，70%以上為縣區級政府投融資平臺公司。就像投融資平臺的肆意瘋長一樣，地方政府的融資隨意性也愈演愈烈，不僅加大了地方政府的債務負擔，增大了銀行業的風險，也形成了地方政府未來長期的償還壓力。

（二）缺乏行之有效的監督機制

1.法律監督機制滯后。長期以來，我國缺乏一套行之有效、規范化的地方政府投融資管理制度，同時也缺乏一套嚴格、規范的監督機制和監督法律。

2.社會公眾監督缺失。在地方政府投融資過程中，一直由政府承擔著主導的角色。現有的投融資管理體系、管理制度以及融資平臺建設，無一不是由政府主導的，因此導致政府投資項目在實施過程中缺少公眾參與。

3.投融資行為存在權力尋租現象。在陽光的公眾參與機制和項目定期報告制度缺失的情況下，加之項目運行非透明化，政府獨家融資、獨家施工、獨家監理和驗收，在排擠公眾參與的同時，也擠占了公眾監督和法律監督的空間，造成政府越位與公眾缺位并存，使得一些投資巨大的重點工程及項目的安全性、效率性大大降低。

（三）投融資運作效率偏低

1.高成本，降低了政府投資效率。地方政府在搭建投融資平臺，推進城鎮基礎設施建設過程中，普遍面臨著本金不足的困擾。因此，大多數地方政府投融資平臺，通過各種“變通”來補充資本金，增加資金來源和項目補給。然而這些“變通”在一定程度上抬高了資金供給的門檻，增加了資金融通的成本，也增加資本交易費用，降低了工程和項目建設的效率和效益。

2.無序融資，造成微觀效率和宏觀效率損失。一是某些地區包括一些發達地區，地方政府投資項目和工程建設主要是出于政績考核的需要，大搞業績工程和形象工程，并沒有進行充分的科研論證，投資項目缺乏科學依據，以致投資領域正確與否、項目成活率高低沒有保障。二是地方政府大規模融資，短時間內聚集了大量流動貨幣，降低了有效貨幣，直接制約了宏觀貨幣政策的調整空間。

（四）政府投融資管理體制缺失

1.投融資管理簡單粗放。長期以來，關于地方政府投融資管理機構、管理機制、投融資平臺建設和項目工程效益評價問題，大多數地區并沒有對此引起足夠重視。很多地方政府投融資平臺是因事而建，相關的管理辦法和監督措施也是臨時動議，距離規范化、制度化、長效化的管理相差甚遠。

2.地方政府投融資各自為政。從省、市到區、縣，地方政府投融資行為缺乏統一、規范、長效的管理，體制和運行機制缺失，不同層級的政府之間、同級政府的部門之間、政府部門與融資平臺之間的配合和協調缺乏整體性、系統性和規范性。

（五）地方政府債務居高不下

1.隱形負債增多。2008年以來，在國家一攬子經濟刺激計劃的助推下，不少地區不顧地方實際，更無視政府財政負擔能力和經濟發展現狀，超負荷、超規格、超標準進行融資和投資，形成大量的新增債務，給地方政府帶來了沉重的債務負擔。據統計，至2013年上半年，各級政府性債務總額達到20萬億元。

2.缺乏債務約束。對于地方政府債務來說，凡是不能通過自身經營、項目收益進行償還，或沒有上級政府協助償還的貸款，在缺乏償債保障機制下，最終都有可能轉化為商業銀行的不良資產。

3.地方政府負債陷入怪圈。自2008年11月以來，地方政府的大量舉債破壞了原有的債務平衡。在拉動經濟、擺脫危機的號召下，地方政府舉債和融資失去理性，變得盲目。在進行項目投資決策上，地方政府替代企業和民間投資，向一些超前的基礎設施投資、過剩的產能投資和一些本應退出市場的落后產業投資，造成登載范圍內的物價上漲，變相加大了政府項目投資成本。同時，這些平臺為償還大量的債務，又不得不從事一些高收益的投資行為和高成本的融資行為，在客觀上提高了融資成本，催生了房地產泡沫，也加大了償債壓力。

三、政府投融資平臺轉型升級思路

（一）以促進平臺公司的市場化、產業化為指導思想

總結各地政府針對所屬平臺公司轉型的指導思想，主要體現為：

第一，由過于依賴財政性融資向政府引導的市場化融資轉變；由偏重于公益性基礎設施融資向產業性投融資轉變。

第二，支持有條件的省級政府投融資公司逐步發展成為綜合性、大型金融控股集團；市、縣級政府投融資公司盡快從已融資的公益性項目中退出，通過股權轉讓、合資合作、資產證券化等多種方式引入社會資本。

第三，省市縣三級投融資平臺都將成為各地“國有資本投資運營的主體、開展公私合作的政府授權載體”。這為平臺公司轉型與整合提供了指導方向，平臺公司的整合重組也成為一種常態，是在平臺公司轉型上的有益探索。

（二）以資產證券化與PPP模式應用為契機

目前，各地政府及各部門都有自己的平臺公司，導致平臺公司數量不一、管理不一、成熟度不一，對整體投融資體制改革和平臺公司系統管理造成了阻礙。在新形勢下，應以轉變發展方式、激發內在活力、增強投融資能力、有效防范風險為改革目標，以推進運營模式、融資模式、公私合作模式、資產證券化運用等改革創新為著力點，以完善政府部門政策支持體系、績效考核評價體系、風險監控與防范體系為保障，進一步提升政府投融資公司服務重大基礎設施建設等領域的投融資能力。

多種融資手段（譬如資產證券化）的應用將是政府投融資平臺公司轉型需要考慮的重中之重，也是政府投融資公司實現快速轉型的關鍵。建議各級政府應對所屬幾大平臺公司進行重新整合和定位，打造集團整體競爭力，在地方政府投融資體制改革的浪潮中完成華麗轉身。

（三）以加強資源整合與核心能力建設為首要任務

如上所述，平臺公司的整合將會成為一種“新常態”，這必然會涉及功能定位、資產重組、項目盤點、集團管控、組織管理、人員配置等事項。調研發現，各級政府（特別是市縣級政府）通常會以“一母N子”的模式構成和重組投融資平臺，旨在整合優質資源和重點項目，以專業化為基礎，打造若干優質的投融資平臺（如建投、水投、文投、產投等），自主開展業務并支撐區域的可持續發展。

平臺公司肩負著推動政府投融資體制改革和推動地方基礎設施建設投資的重任，應主動擔負轉型任務，打造自身的核心競爭能力，從過去單純的政府投資延伸功能向社會化投資運營功能轉變。

（四）以打通產業鏈上下游一體化為路徑

從建設工程到運營維護，從投資開發到產融結合，政府投融資公司轉型之路遵循產業鏈上下游一體化的模式，多層次應用基礎設施建設項目的運作模式，從傳統的建安工程到EPC，從單一建設到建設運營一體化，從政府單一投資到PPP（含BOO、BOT、BOOT、TOT、BLT模式等），從政府擔保下的銀行貸款到多種融資模式創新（如資產證券化等），一體化考驗的是政府投融資公司在轉型過程中應對各種項目運作、資本運營、投資、管理等各種風險的能力，迫切要求政府投融資公司整合現有優質資源與重點項目，并以此為基礎逐步打造一體化運營能力，并配套科學的運營管理機制，促進經營模式轉型。

作為整合成型的平臺公司，應盤點和優化原有三大平臺公司的優勢資源，重新進行科學配置，全面梳理原有平臺與新的平臺公司的關系，優化經營與管控模式。

（五）借平臺轉型推動政府職能轉變和投融資體制改革

從單一的政府擔保下的銀行貸款到各單位蜂擁而上的PPP項目，體現的是政府融資渠道的匱乏和專業決策能力的不足，平臺公司轉型將進一步推動政企分離，政府將成為單純的項目決策與評估者（如PPP中心）和運營監督與風險管控者，市場化的項目運營管理職能將逐步分離；平臺公司將啟動市場化（兼顧現有債務處理），逐步實現獨立自主發展，以此推動整體投融資體制改革。

作為政府所屬的平臺公司，應對自身戰略和可持續發展進行重新定位，在發展過程中支撐政府的投融資體制改革，助力區域經濟發展。

四、當前政府投融資平臺轉型升級的主要做法

（一）明確發展定位

通過政府性債務剝離和資產重組、股權結構調整優化、運營模式和機制創新，使得平臺公司發展成為政府投融資的改革創新平臺、國有資本投資運營的主體、開展公私合作的政府授權載體。關鍵是對現有投資、建設、運營項目進行全面盤點和歸類，明確重點項目的盈利模式與運營架構，在此基礎上，梳理各級平臺公司之間的關系，清晰化各項目之間以及各運營主體之間的關系定位。

（二）規劃未來五年的發展戰略

“十三五”新常態下，基于經濟下行和結構調整的宏觀環境，對平臺公司的發展戰略進行前瞻性規劃。關鍵是明確在當前經濟發展模式下（強刺激轉向引導性投資）平臺公司的發展模式、產業鏈布局、目標、業務和市場結構、規劃路徑、發展策略等。

（三）規范法人治理結構改革

完善以董事會為核心的法人治理結構，規范董事會建設，逐步落實董事會選聘經理層等職權。關鍵是建立股東、董事會、監事會、經營層四權分立的制衡關系，規范“一母N子”間的業務管控關系和分工、權限設置，清晰化權限界面，規范法人治理。

（四）加快內部經營機制改革

明晰平臺公司以及下屬各層級平臺公司的決策權限，規范“三重一大”（重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金運作）決策程序和制度。落實企業董事會選人用人、考核獎懲、薪酬分配權，逐步建立“內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”的競爭激勵機制。關鍵是建立各級平臺公司的運營管理與經營考核體系，完善現代企業管理制度。

（五）推進國資監管體制建立，推進運營模式與融資模式創新

按照“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”的要求，以各級投融資平臺自我約束為出發點，構建以管資本為主的國有資產監管體制。同時，完善集團化分層管控體系，推動平臺公司及下屬的二、三層級公司與國內外大型企業開展戰略合作，廣泛吸收社會資本參股，積極發展混合所有制經濟。推進實體經營和資本運營交叉融合、產業資本和金融資本相互滲透，實現良性互動，促使平臺公司逐步發展成為綜合性、大型金融控股集團。探索PPP模式和資產證券化的運用創新，構建核心競爭能力。

（作者單位為重慶經開區管委會財務局）

[作者簡介：劉宇（1979—），男，畢業于重慶工商大學會計系，中級會計師，中共黨員，重慶經開區管委會財務局綜合科科長，重慶經開區投資集團有限責任公司財務總監，從事辦公室文秘、黨建、財政總會計、政府采購、國資管理、審計等工作，研究方向：政府投融資體制改革和平臺公司轉型，地方財源建設與招商引資。]