“新東北現(xiàn)象”下的集體土地入市
——黑龍江省安達(dá)市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)調(diào)研

文董祚繼

“新東北現(xiàn)象”下的集體土地入市
——黑龍江省安達(dá)市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)調(diào)研

文董祚繼

近年來(lái)，作為老工業(yè)基地的東北地區(qū)受“三期疊加”影響，各種深層次矛盾凸顯，整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯放緩，輿論稱之為“新東北現(xiàn)象”。“新東北現(xiàn)象”下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)進(jìn)展如何，面臨哪些困難，改革如何發(fā)力？帶著這些疑問(wèn)，筆者赴黑龍江省安達(dá)市進(jìn)行了調(diào)研。

“巢”已筑就，“鳳”卻遲遲不見(jiàn)

安達(dá)市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市前期準(zhǔn)備比較到位，制度設(shè)計(jì)下了功夫，管理基礎(chǔ)扎實(shí)。盡管如此，入市實(shí)際成果仍然有限。截至今年5月底，安達(dá)市僅有4宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。4宗地均以“就地入市”途徑出讓，入市主體均為村委會(huì)，合計(jì)入市面積48.9畝，成交總價(jià)款465.5萬(wàn)元，畝均9.5萬(wàn)元。總體上看，安達(dá)市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市宗數(shù)少、規(guī)模小，市場(chǎng)反應(yīng)比較平淡，入市成效與預(yù)期成果之間存在較大差距。況，正是受到這一地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，即所謂“新東北現(xiàn)象”的影響。這些困難和矛盾傳導(dǎo)到土地市場(chǎng)上，在國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)普遍

“冷”市場(chǎng)更要“熱”思考

實(shí)際上，安達(dá)市并非特例，東北地區(qū)另兩個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)也面臨類似情況。東北地區(qū)集體土地入市試點(diǎn)整體低迷的狀疲弱的情況下，集體土地入市更難有上佳表現(xiàn)。具體表現(xiàn)為：

集體土地市場(chǎng)需求不足。土地市場(chǎng)需求不足既有經(jīng)濟(jì)增速下滑的原因，也有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的影響。東北三省一直以重化工業(yè)為主導(dǎo)，第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重達(dá)到50%，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)育不夠。國(guó)有企業(yè)一度占到東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的2/3以上。

集體土地供給制約嚴(yán)重。東北地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總量本來(lái)偏小，加之用地分布零散、不具規(guī)模，難以形成有效供給。目前入市地塊多是過(guò)去的工礦廢棄地，以及村委會(huì)、村學(xué)校等農(nóng)村公益性用地，尚難形成規(guī)模供應(yīng)，也會(huì)制約集體土地入市。

權(quán)能差異凸顯集體土地入市劣勢(shì)。東北三省受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響大，各類企業(yè)更愿意相信國(guó)有土地出讓制度和出讓市場(chǎng)，在選擇土地權(quán)屬方面自然傾向國(guó)有土地，即使選擇集體土地入市，入市收益也會(huì)受到影響。在貸款抵押方面，金融機(jī)構(gòu)仍將土地權(quán)屬作為融資數(shù)額的主要要素進(jìn)行考量。

經(jīng)濟(jì)下行加大集體土地入市困難。集體土地入市離不開(kāi)政府支持，在初始階段尤其如此。東北地區(qū)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯放緩，其直接影響是政府土地收益減少，間接影響是政府對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力有所降低。

不以入市規(guī)模論英雄

安達(dá)等東北地區(qū)試點(diǎn)豐富了入市改革實(shí)踐。安達(dá)等試點(diǎn)工作進(jìn)展不僅反映了當(dāng)前東北地區(qū)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)現(xiàn)狀，使我們對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市前景有更全面、更客觀的認(rèn)識(shí)，而且立足東北地區(qū)實(shí)際，在入市制度建設(shè)方面做了大量有益的探索，初步形成了入市制度的“東北樣本”。除此以外，安達(dá)入市試點(diǎn)還在以下兩方面提供了實(shí)踐佐證。一是農(nóng)村建設(shè)用地是否允許以增量方式入市。如果允許新增農(nóng)村建設(shè)用地入市，很可能連“就地入市”都因成本不占優(yōu)勢(shì)而難以進(jìn)行。二是如何統(tǒng)籌“征地”與“入市”的平衡。安達(dá)市積極探索“征地”和“入市”兩項(xiàng)試點(diǎn)的融合實(shí)施，初步確立了“三個(gè)平衡”:一是土地供需總量平衡；二是地方財(cái)政土地收支平衡；三是征地補(bǔ)償與集體、個(gè)人入市增值收益平衡。

集體土地入市在東北地區(qū)仍有較好的社會(huì)基礎(chǔ)。2016年10月，國(guó)家土地督察沈陽(yáng)局對(duì)東北三省3個(gè)入市試點(diǎn)開(kāi)展了問(wèn)卷調(diào)查，調(diào)查對(duì)象為已入市5宗地涉及的159戶農(nóng)民、鎮(zhèn)村代表和有關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人，其中，94.3%的農(nóng)民希望有更多符合條件的地塊繼續(xù)入市交易；參與調(diào)查的10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市均表示支持；10個(gè)村代表都希望有更多符合條件的集體土地入市交易；參加調(diào)查的5家企業(yè)，僅1家認(rèn)為成交價(jià)格偏高，其余4家認(rèn)為交易價(jià)格合理，且程序簡(jiǎn)單，節(jié)約了時(shí)間成本。總體上看，東北地區(qū)干部群眾對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革是普遍支持的。

著力克服入市試點(diǎn)面臨的困難和問(wèn)題。一是多渠道激發(fā)市場(chǎng)活力。當(dāng)前集體土地市場(chǎng)不振，總需求不足是主因，但通過(guò)集體土地供給創(chuàng)新也能創(chuàng)造新的需求。比如：東北地區(qū)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總量偏小，但農(nóng)村宅基地和公益性用地總量較大，可以將“存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地綜合整治等組合運(yùn)用，宅基地、農(nóng)村公益性用地整治節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)可優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和就地城鎮(zhèn)化。二是加強(qiáng)農(nóng)村土地利用規(guī)劃。加快農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制，既是統(tǒng)籌耕地保護(hù)、鄉(xiāng)村發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的需要，也有利于盤活農(nóng)村建設(shè)用地，發(fā)揮農(nóng)村土地資產(chǎn)功能。農(nóng)村土地利用規(guī)劃作為必不可少的重要基礎(chǔ)性工作。三是充分調(diào)動(dòng)各方面的改革積極性。要落實(shí)試點(diǎn)市縣黨委改革主體責(zé)任，加大部門協(xié)調(diào)力度，切實(shí)解決改革措施不配套問(wèn)題。要加大改革政策宣傳力度，研究完善收益分配機(jī)制，使農(nóng)民從改革中有更大的獲得感。（中國(guó)土地）