民族地區基層社會治理的困境與出路

張欣榮

摘要： 民族地區獨特的經濟條件、政策與制度條件和社會結構條件決定了其社會治理相對于我國其他地區而言具有復雜性、不平衡性、獨特的民族宗教因素、文化多樣性等特征，因此，民族地區基層社會治理必須從上述特征出發，尋求有效的治理之道。

關鍵詞： 民族地區 基層社會治理

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2017）22-0070-02

我國民族地區具有地域廣闊、民族構成多樣、文化多元、自然地理條件獨特、區位條件重要等特點，民族地區的社會治理不但關系到區域的穩定與發展，更影響到整個國家的發展與穩定。基層是社會治理的前沿陣地。就民族地區而言，其獨特性更加決定了民族地區基層社會治理的重要性與緊迫性。特別是新世紀以來，我國民族地區改革與發展中的問題日益凸顯，因此民族地區基層社會治理也面臨著新的問題與挑戰。針對這一現實，要探索民族地區良好的基層社會治理，必須系統分析和認識民族地區社會治理的基礎性條件。

一、民族地區社會治理的基礎條件

（1）經濟條件。民族地區大多數處于我國的中西部地區，自然條件相對較差，經濟基礎條件相比其他地區，總體上普遍比較落后。同時，民族地區由于自然地理條件的限制，生產方式在很大程度上還具有較強的自然依賴性，因此民族地區經濟發展的條件相對薄弱，發展動力相對不足。近年來，各民族地區在分析自身劣勢的同時，也在不斷發現和利用自身的優勢，依托民族歷史、文化資源發展特色經濟，如民族工藝品加工，民族文化風情旅游等等。

（2）政策與制度條件。民族地區與我國其他地區在經濟發展上還存在較大的差距，同時大多數民族地區地處西部的區位條件決定了它們成為國家西部大開發戰略中相關優惠政策的享受地區，同時興邊富民、重點扶持發展等各種發展邊疆少數民族地區的政策也為民族地區的繁榮發展提供了較好的政策環境和條件。但是，我們也必須看到，少數民族地區，特別是少數民族地區的偏遠基層還存在服務群眾“最后一公里”難等問題。

（3）社會結構條件。民族地區是少數民族人口的聚居之地，同時民族地區往往是多個少數民族聚居的地方，這使得民族地區人口結構相對復雜。這種相對特殊的人口結構決定了民族地區的社會分層、社會關系等重要社會子結構與其他地區存在差別。如就社會分層而言，民族地區涉及各民族總體的階層結構和民族內的社會分層兩個方面，因此民族地區承擔著更加繁重的社會整合任務；就社會關系而言，民族地區由于不同民族之間在生產生活方式、風俗習慣、歷史文化等方面的差異，其社會關系也呈現出復雜多樣的特點。同時民族之間的社會關系在民族地區表現得最為突出，因此民族地區社會治理還擔負著融洽民族關系，促進民族和諧的重任。

二、民族地區基層社會治理必須考量的因素

正是由于上述基礎條件與其他地區的差別，民族地區基層社會治理的獨特性不言自明，也正是由于其基礎條件的獨特性，民族地區基層社會治理的推進也必然存在一些自身的特點和需要納入考量的獨特因素。

第一，民族地區基層社會治理具有復雜性特征。社會治理是一個系統性工程，它本身涉及社會活動、社會生活的多方面、多領域，涉及社會各類組織機構、人員之間錯綜復雜的關系。加之現代社會發展速度和發展程度不斷提高，社會生活越來越豐富多樣，社會治理也隨之日趨復雜。民族地區民族成分復雜，各民族文化交融共存，各民族利益相互交織，實現良好的社會治理難度更大、責任更重。而作為社會最廣泛構成的基層，不但是各種問題、矛盾發生和存在的前沿，也是社會治理各項工作開展的前沿陣地。因而民族地區基層社會治理的復雜性特征更加明顯。

第二，民族地區基層社會治理必須把文化多樣性與獨特性作為考量因素之一。我國是一個多民族的國家，少數民族具有豐富的民族文化，不同民族之間的文化傳統不盡相同。文化多元是民族地區的一個顯著特征。同時，少數民族聚居的地方，民族眾多、跨國界分布、宗教復雜、文化傳統差異大，各地均有其獨特性，因此，民族地區探索良好的基層社會治理之路必須以人為本，因地制宜，將民族文化的獨特性和多樣性納入社會治理的考量范疇。

第三，民族地區基層社會治理中存在著獨特的民族宗教因素，在各民族的社會經濟生活中發揮著獨特的社會功能。當前，宗教與社會主義相適應，宗教組織接受黨的領導，國家依法對宗教活動、宗教事務進行管理是民族地區宗教發展的主流。但是也必須看到個別地方也存在不和諧因素，如社會管理工作薄弱，宗教問題處理不當，傷害了少數民族群眾的感情，從而危害社會和諧。因此，如何正確理解和認識民族地區基層社會治理中的宗教因素，事關民族地區的穩定和發展，也關系到整個國家的安寧和政治經濟社會各方面的持續發展。

第四，民族地區基層社會治理本身具有不平衡性特征。社會是各個部分相互聯系組成的整體，各組成部分之間的關系錯綜復雜，交織成為多層次、結構復雜的網絡體系。民族地區的社會治理因為涉及更多的獨特因素而更加繁雜。科學有效的社會治理必須考慮多種因素，均衡協調各部門的活動。但現實情況卻是，民族地區的社會治理這一綜合性工程存在重此輕彼、缺乏系統性等問題。例如民族地區基層社會本身發育不完全，很多地區沒有社會組織，社會缺少緩沖的中間層，政社不分的問題依然嚴重。

綜上所述，民族地區基層社會治理具有獨特的基礎條件，涉及眾多因素，情況十分繁雜，也正是由于其獨特性和復雜性，民族地區基層社會治理仍然存在不少問題與困難。

三、民族地區基層社會治理的困境

民族地區的社會治理存在一般地區所普遍面臨的問題，但同時也存在著本身特有的問題和困難：

一是貧困問題依然是民族地區所面臨的主要困難之一。民族地區經濟條件相對較差，人們的經濟狀況也不容樂觀，特別是相對偏遠的基層，少數民族群眾的生活質量不高。近年來，為改善民族地區的經濟條件，基層政府通過努力通過資源開發、招商引資等方式推動經濟發展。但由于民族地區獨特的自然環境條件和薄弱的基礎條件，民族地區在享受經濟發展帶來的好處的同時，也面臨著發展中所帶來的問題。如片面追求經濟發展帶來的生態環境問題以及由生態環境問題帶來的利益沖突等。這些給基層社會治理帶來了新的問題和矛盾。endprint

二是民族地區民族眾多，分布廣泛，加上宗教、文化等因素交織，民族地區基層社會治理的成本十分高。就公共服務供給而言，由于民族地區人口分布相對分散，點多面廣，公共服務的供給半徑相對于人口密集的地區要長得多，因此公共服務供給的人均成本特別高，加之基層財政經費短缺，僅維持基層政府自身的運轉已經十分緊張，而真正投入到基層公共服務中的經費相當少，遠不能滿足現實需求。十八屆三中全會決定指出，創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益。而最廣大少數民族群眾所在的民族地區的基層，社會治理成本高，群眾最基本的需求難以得到滿足的問題仍然存在。

三是維護民族地區社會安全與穩定的任務仍十分艱巨。社會穩定是人民群眾的共同心愿，我國民族地區多處邊疆，其發展與穩定具有重要的地緣戰略意義，關系到整個地區乃至國家的安全與穩定。近年來，由于受到國際上極端宗教勢力的干擾，我國部分民族地區發生了一些惡性事件，帶來了極壞的社會影響，對社會安全與穩定構成了巨大的威脅。這使得民族地區在政治安全和社會穩定方面所承受的壓力要遠遠大于其他地區，也正是由于這種巨大的壓力，民族地區基層政府在社會治理的過程中往往存在“不敢為”“放不開手腳”等問題。

民族地區基層社會治理面臨的問題不僅僅是上述三個方面，但就其獨特性和重要性而言，本文認為上述三點是問題的主要矛盾。要想解決民族地區基層社會治理中的難題，必須抓住主要矛盾，探索有針對性的、合理有效的治理之路。

四、民族地區基層社會治理的可為進路

民族地區社會治理的基礎條件、特征以及與此相關的基層社會治理存在的獨特問題，要求我國民族地區基層政府以民族地區的具體情況為依據，因地制宜，協同整合各種資源，創造性地探尋社會治理的新思路、新方法、新模式。

（1）民族地區經濟發展必須走特色的多樣化道路。經濟條件是社會治理的最重要基礎條件。當前，我國民族地區在現代市場體系中的競爭力總體上處于弱勢地位，但也有一定的優勢，如能源資源、自然環境、邊境口岸優勢等。因此必須根據民族地區在經濟發展上的優勢和亮點，走特色經濟發展道路，而且必須在推進經濟發展的同時，處理好經濟發展與生態環境保護、地區總體發展與基層人民群眾切身利益之間的關系。如在自然環境優美、民族文化氛圍濃厚且其他條件具備的民族地區發展特色旅游，在不破壞生態環境，不妨礙少數民族生產生活的前提下解決民族地區的貧困問題。

（2）民族地區基層社會治理必須走群眾路線。社會治理的最終目的是為群眾服務，為群眾謀利益，可以說社會治理是一項群眾工作，因此必須充分體現群眾的地位和作用。在民族地區基層社會治理這項群眾工作中更應該體現尊重差異、以人為本、分層分類的原則和方法。針對不同民族、不同信仰、不同民族文化有針對性地開展工作。基層具有最廣泛的群眾基礎，動員群眾積極主動地參與社會治理是民族地區基層社會治理的必然方向。其一，基層群眾參與社會治理，能夠有效落實群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，切實維護群眾的合法權益，必然得到群眾的支持。其二，當今社會的快速發展使得政府和市場面對復雜的社會環境都可能出現“失靈”的尷尬，基層群眾廣泛的社會參與可以在一定程度上彌補這種“雙重失靈”，特別是在民族地區現代市場經濟還未發育健全的情況下，基層政府在社會治理中更需要廣大群眾的參與。也只有通過向群眾學習，基層政府才能了解群眾的真實需要，民族地區基層社會治理才能對癥下藥。

（3）建立基層矛盾糾紛排查和預警機制，實現源頭治理。基層社會治理要走源頭治理之路。民族地區各級政府應針對該地區社會治理中群眾關心的重點和難點問題、反復多發的糾紛矛盾進行經常性的排查和回訪，從而掌握問題和矛盾發生的原因，同時根據對矛盾和問題的溯源分析，為類似情況的發生提供預警。此外，民族地區的矛盾糾紛可能因涉及民族風俗習慣、宗教信仰等因素而表現得更為復雜，因此必須將矛盾糾紛排查工作常態化，這就需要相關制度的約束和規范。除了基層實踐探索而形成的規范體系之外，還要從法律的高度對基層社會治理的許多問題加以規范和明確。特別是民族地區，要加強普法宣傳及力度，使法治的理念在相對偏遠的民族地區普及，使以傳統道德約束為基礎的基層，也依靠外在的法治強制力減少和預防矛盾與問題的發生。

（4）樹立服務型政府理念，結合民族地區特點拓寬公共服務供給渠道。民族地區基層公共服務成本高，致使部分公共服務供給缺失。建設服務型基層政府，提高公共服務供給能力，是當前民族地區解決公共服務缺失問題的必然選擇。這就要求基層政府轉變觀念，從以事為本轉變為以人為本，從注重管理和控制轉變為更加注重服務。基層政府要根據自身的實際情況合理配置公共資源，同時要急群眾之所急、想群眾之所想，準確把握群眾的意愿，對公共物品和服務的質量、數量和種類的配比要符合群眾的要求。

責任編輯： 于 蕾endprint