簡(jiǎn)析如何做好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

張立實(shí)

摘 要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是繼農(nóng)村土地“三權(quán)分置”重大制度創(chuàng)新之后，中央部署的又一項(xiàng)管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管全局的重大改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是涉及農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的一件大事，是新形勢(shì)下完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大舉措，也是全面深化農(nóng)村改革的重大任務(wù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)；制度改革

一、集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求

黨和國(guó)家高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。“十三五”規(guī)劃綱要明確提出“完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定辦法和集體資產(chǎn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)處置決策程序”。中央對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求5年，中央1號(hào)文件均提出明確要求2013年鼓勵(lì)具備條件的地方推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革；2014年推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)；2015年出臺(tái)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)；2016年歸屬清晰、權(quán)能完善 保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范。

二、推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的必然性

從微觀層面看，體現(xiàn)雙層經(jīng)營(yíng)體制的優(yōu)越性，要靠發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)；從宏觀層面看，發(fā)展社會(huì)主義公有制、全面建成小康社會(huì)都與集體經(jīng)濟(jì)高度相關(guān)。可以講，探索發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要義所在。無(wú)論從保護(hù)的角度，還是從發(fā)展的角度，或是從理論的角度看，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革都是歷史的必然要求。

一是產(chǎn)權(quán)保護(hù)的需要。農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和動(dòng)力來(lái)源。

1.要發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，迫切需要推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，管好用好集體資產(chǎn)，促進(jìn)資產(chǎn)保值增值，形成歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的集體產(chǎn)權(quán)制度，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制。另一方面，隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模日益龐大，如果不盡早將其確權(quán)到戶，就會(huì)存在流失或者被侵占的危險(xiǎn)；因此，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，十分必要，也十分緊迫。但要認(rèn)識(shí)到，無(wú)論怎么改，都不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了，不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒(méi)了。

2.社會(huì)發(fā)展的需要。全面建成小康社會(huì)，關(guān)鍵在于增加農(nóng)民收入。從權(quán)利看，絕大多數(shù)私有制國(guó)家的農(nóng)民只有一個(gè)土地權(quán)利，而中國(guó)農(nóng)民則有兩個(gè)權(quán)利，一個(gè)是家庭擁有承包地帶來(lái)的土地權(quán)利，一個(gè)是集體所有資產(chǎn)帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。如果說(shuō)，開(kāi)展土地制度改革，給了農(nóng)民一家一戶一塊土地的權(quán)利；那么推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，就是賦予農(nóng)民一家一戶相應(yīng)的集體資產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民真正分享集體資產(chǎn)的收益。一些地方的實(shí)踐證明，通過(guò)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，將集體資產(chǎn)確權(quán)到戶，集體收益按股份或按份額分紅，農(nóng)民就能嘗到改革的甜頭。

3.完善雙層經(jīng)營(yíng)體制的需要。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是具有中國(guó)特色的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。目前，家庭經(jīng)營(yíng)的積極性已得到了充分調(diào)動(dòng)，但集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的功能發(fā)揮得還不夠，模式和經(jīng)驗(yàn)還不多，需要對(duì)其有效實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行深入探索。從以前的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，到現(xiàn)在的集體所有、股份合作經(jīng)營(yíng)，不僅是一種經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，更是一種可以在更大范圍推廣的實(shí)現(xiàn)形式革新，是一項(xiàng)管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本、管全局的重大制度創(chuàng)設(shè)。

三、總體要求 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，是新時(shí)期指導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的綱領(lǐng)性文件

1.指導(dǎo)思想。牢固樹(shù)立新發(fā)展理念，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為目的，以推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革為重點(diǎn)任務(wù)，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導(dǎo)向，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，探索集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮，為推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)提供重要支撐和保障。

2.基本原則。

（1）把握正確改革方向。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位，完善農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。

（2）堅(jiān)守法律政策底線。堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖，不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失；堅(jiān)持農(nóng)民權(quán)利不受損，不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒(méi)了，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占。嚴(yán)格依法辦事，妥善處理各種利益關(guān)系。尊重農(nóng)民群眾意愿。發(fā)揮農(nóng)民主體作用，支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者。

（3） 分類有序推進(jìn)改革。堅(jiān)持分類實(shí)施、穩(wěn)慎開(kāi)展、有序推進(jìn)，堅(jiān)持先行試點(diǎn)、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切；堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，確定改革的突破口和優(yōu)先序，明確改革路徑和方式，著力在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破。對(duì)資源性資產(chǎn)的改革，繼續(xù)抓好確權(quán)登記頒證工作。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的改革，主要是探索建立有利于提高公共服務(wù)能力的管護(hù)機(jī)制，更好地為集體成員和社區(qū)居民提供公益性服務(wù)。有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制的改革是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重頭戲。

3.明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。一是用3年左右時(shí)間基本完成清產(chǎn)核資。二是用5年左右時(shí)間基本完成股份合作制改革。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，是當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)。中央明確提出要由點(diǎn)主要在有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村開(kāi)展，從東部發(fā)達(dá)地區(qū)逐步向中西部地區(qū)延伸。

四、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革要解決的問(wèn)題

1.明確農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)主體 ，《物權(quán)法》第59條第一款規(guī)定：農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)屬于集體成員集體所有。

2.明確農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的行使主體 《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定：村農(nóng)民集體所有的土地等集體財(cái)產(chǎn)，由該村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)；如果沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)組織或者集體經(jīng)濟(jì)組織不健全，由村民委員代表集體行使集體所有權(quán)。

3.明確成員與集體的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和發(fā)展農(nóng)民股份合作，明確農(nóng)民與土地的關(guān)系，明確農(nóng)民與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的關(guān)系。

五、抓好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵點(diǎn)

1.清產(chǎn)核資。這是推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要的基礎(chǔ)性工作。要對(duì)集體所有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產(chǎn)流失。在清產(chǎn)核資中，重點(diǎn)清查核實(shí)未承包到戶的資源性資產(chǎn)和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以及現(xiàn)金、債權(quán)債務(wù)等，查實(shí)存量、價(jià)值和使用情況，做到賬證相符和賬實(shí)相符。清產(chǎn)核資結(jié)果要向全體農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員公示，并經(jīng)成員大會(huì)或者代表大會(huì)確認(rèn)。清產(chǎn)核資結(jié)束后，要建立健全集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度，實(shí)行臺(tái)賬管理。

2.成員確認(rèn)。明晰集體資產(chǎn)歸屬，最重要的是確定好集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問(wèn)題。成員身份的確認(rèn)既要得到多數(shù)人認(rèn)可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益，切實(shí)保護(hù)婦女合法權(quán)益。

3.股權(quán)設(shè)置。集體資產(chǎn)股權(quán)主要有成員股和集體股兩種類型。股權(quán)設(shè)置要由集體成員民主討論決定，但總的原則是以成員股為主，提倡不設(shè)集體股。

4.股權(quán)管理。股權(quán)管理問(wèn)題的核心在于，是實(shí)行隨人口變動(dòng)而調(diào)整股權(quán)的動(dòng)態(tài)管理，還是實(shí)行不隨人口變動(dòng)調(diào)整股權(quán)的靜態(tài)管理，要由群眾民主決定。

5.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記。集體經(jīng)濟(jì)組織不同于一般企業(yè)，也不同于農(nóng)民專業(yè)合作社，農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記工作。

6.股權(quán)流轉(zhuǎn)。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，堅(jiān)持成員集體所有，實(shí)行封閉型管理，股權(quán)的流轉(zhuǎn)不能突破集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍，是這次改革的典型特征。endprint