黨內權力運行的制度優(yōu)化路徑探究*
——基于集體領導與黨內民主相結合視角

劉洋

（山東大學威海校區(qū)法學院，山東威海264200）

黨內權力運行的制度優(yōu)化路徑探究

——基于集體領導與黨內民主相結合視角

劉洋

（山東大學威海校區(qū)法學院，山東威海264200）

集體領導和黨內民主是優(yōu)化黨內權力運行的重要制度資源。在全面從嚴治黨的大背景下，深入挖掘集體領導和黨內民主優(yōu)化權力運行的實踐價值具有重大的現(xiàn)實意義。從改善制度存量，推動漸進改革的視角入手，通過保障黨員權利、加強干部選拔的競爭性、完善平臺建設、法治保障的構筑等方式，將黨內民主與集體領導結合起來，是優(yōu)化黨內權力運行的適宜路徑。

黨內權力運行；黨內民主；集體領導；制度優(yōu)化

歡迎按以下方式引用

：劉洋.黨內權力運行的制度優(yōu)化路徑探究[J].克拉瑪依學刊，2017（2）3-9.

全面從嚴治黨，規(guī)范權力運行，優(yōu)化權力行使是推動當代中國政治發(fā)展的重要內容，也是全面深化改革的基礎和保障。優(yōu)化權力行使固然需要精英的決心與垂范，需要從道德教育、價值培育等方面入手，然而其中最為重要的是制度路徑。從制度路徑入手優(yōu)化權力運行不僅需要制度設計的創(chuàng)新，更需要對已有制度存量的完善、補充和調整，從而使其煥發(fā)生機和活力。在中國共產黨的制度存量當中，集體領導和黨內民主對于優(yōu)化權力運行具有重大的積極意義。中國共產黨在長期的發(fā)展進程中，在總結經驗和吸取教訓的基礎上，對于如何規(guī)范黨內權力運行，防范權力異化，提升權力效能，進行了卓有成效的實踐探索，并形成了豐富的理論思想和制度“資產”存量，而集體領導和黨內民主正是這一探索中較為突出的兩個方面。集體領導和黨內民主，在內涵上具有相通之處，在功能上相互配合支撐，共同構成了確保黨內權力健康運行的保障。黨的十八大六中全會再次強調了集體領導和黨內民主對于從嚴治黨的重大意義，從而為新時期進一步完善、強化這兩項制度原則提供了依據和指導。在現(xiàn)有研究當中，人們往往在不同角度對集體領導和黨內民主分別進行了論證和研究，本文則是從優(yōu)化權力運行著眼，試圖集中探討這兩項制度原則對于優(yōu)化權力的價值與意義，并對二者可能結合發(fā)揮合力的關鍵環(huán)節(jié)予以分析，希望以此打開該領域研究思路，推動該領域相關研究。

一、集體領導的內涵及其對權力運行的制度優(yōu)化意義

集體領導原則形成于革命戰(zhàn)爭年代，中國共產黨第五次全國代表大會通過的《對于組織問題決議案》第一次明確提出黨的集體領導原則，指出“中央應該堅毅地實行集體領導指導，從中央省委以至支部”。隨后，黨的六大、七大都對集體領導進行了強調與重申。新中國成立后，黨的八大再次確認了集體領導原則，然而在1958-1976年期間，由于黨內生活的不正常，集體領導受到嚴重破壞。改革開放后，集體領導經歷了恢復和發(fā)展，黨的十二大再次在黨章中明確集體領導原則，后來逐步完善。當前，集體領導作為一種重要的中國特色政治制度、作為中國共產黨重要的黨建原則，已然受到學界關注。然而，究竟什么是集體領導，學界始終未能給出確切的定義。大部分研究者都是在默認集體領導是一種與個人領導不同的領導體制，即是在這個意義上使用集體領導這一概念。事實上，就現(xiàn)實政治而言，對于集體領導相對明確的說明，可以在《中國共產黨章程》（以下簡稱《黨章》）中得到體現(xiàn)。黨的十八大修改的《黨章》第二章黨的組織制度中，第五條指出“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬于重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，做出決定；委員會成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責”。其中第二句對于什么是集體領導的內容做出了相對清晰的界定。根據《黨章》，集體領導是一種組織制度，而且這種組織制度更多地體現(xiàn)為一種決策制度。這就是說，集體領導是指在重大決策過程中，不是個人，而是委員會集體具有最終權威并承擔責任。然而，在學者的研究中，集體領導的內涵和外延都被擴大了，集體領導不僅被視為一種決策制度，而且被視為包含決策在內的重要領導體制。有學者指出“改革開放以來，中國共產黨從改革體制機制入手，在探索中不斷創(chuàng)新，建立了一整套相互銜接、相互聯(lián)系的黨中央集體領導機制體系”。這套領導體系在涵蓋“中央集體交接班機制、中央集體領導組織機制、中央集體學習機制、中央集體調研與咨詢機制、中央集體決策機制、中央集體監(jiān)督機制”等六大部分。從制度運行的實際情況來看，這一總結對集體領導的概括相對比較確切。然而，這種分析僅僅將集體領導體制的觀察放置于中央層面，實際上集體領導原則是貫穿于各級黨委的權力運行機制。

集體領導原則的出現(xiàn)是歷史、無產階級政黨理論與實踐多重作用的結果，是中國共產黨在組織學習、組織調試、組織演進中產生的結果。首先，與西方社會相比，中國社會具有深厚的集體主義傳統(tǒng)，這對集體領導原則的提出與接受提供了深層次的文化土壤。制度的設計和提出，并非在真空中憑空設想的，而是要受到其所在的歷史脈絡的影響和制約。文化傳統(tǒng)正是影響制度原則提出的重要歷史因素。與西方歷史上形成的個人主義傳統(tǒng)不同，中國歷史上長期占據主導地位的儒家思想，屬于集體主義文化范疇。儒家思想的具體表現(xiàn)形式、承載方式雖然在19世紀以來受到挑戰(zhàn)，然而，其集體主義文化內核卻保存了下來。這種集體主義文化傳統(tǒng)對集體領導原則形成和被接受都具有潛移默化的影響。“在中國大陸這種特殊的文化、政治和社會背景下，源于西方的領導力概念不一定能夠正確反映中國組織管理的實際情況，故中國組織管理實踐因地制宜地產生出了獨特的領導力模式——集體領導力，并積累了豐富的實踐經驗。”其次，無產階級政黨理論與實踐，對集體領導原則造成了直接影響。如果說文化因素對集體領導原則的形成是一種深層因素的話，那么無產階級黨建理論則是這一原則提出的直接動因。中國共產黨是以馬克思列寧主義為指導的政黨，政黨的組建過程中列寧主義政黨原則對其產生了深刻影響。列寧主義政黨理論對革命領袖在啟發(fā)群眾、指引政黨行動、推進革命進程中的作用是高度重視的。然而，列寧對于革命領袖的認識是一個集體而非個人，他所認為的領袖“是由最有威信、最有影響、最有經驗、被選出來擔任最重要的職務的人們組成的比較穩(wěn)定的集團”。黨內領袖是集體而非個人是列寧對黨內權力格局架構的深刻認識。實際上，這種思想是與列寧所倡導的民主集中制原則是一脈相承的，體現(xiàn)了集體領導的思想內涵。第三，集體領導原則的確立是中國共產黨在實踐中總結的結果。中國共產黨誕生伊始在領導體制上便實行委員會制度，這種制度在邏輯上與集體領導具有某種天然的契合性。然而在歷史發(fā)展過程中，無論是革命戰(zhàn)爭年代，還是社會主義建設時期，都出現(xiàn)過主要領袖凌駕于組織原則之上，個人領導超越集體領導，從而導致黨內政治生活不正常，進而給黨的事業(yè)帶來損失的情況。針對上述曾經出現(xiàn)的黨內權力行使的異化與偏離的現(xiàn)象，集體領導體制作為一種吸取教訓的結果、作為保障黨內政治生活有序進行的措施和手段，就是在這樣的背景下提出、完善并強調的。這一點正如鄧小平所認識的那樣，“在我們黨內，從長時期以來，由黨的集體而不由個人決定重大的問題，已經形成一個傳統(tǒng)。違背集體領導原則的現(xiàn)象雖然在黨內經常發(fā)生，但是這種現(xiàn)象一經發(fā)現(xiàn)，就受到黨中央的批判和糾正”。集體領導原則正是在一次受到挑戰(zhàn)的過程中不斷完善，并最終得以確立的。集體領導原則的確立是中國共產黨探索規(guī)范自身權力行使的一個重要進步，是歷史檢驗的結果。

首先，集體領導有利于防范黨內權力行使的專斷

中國共產黨是按照列寧主義原則組織起來的政黨，是強調政治忠誠與嚴格的組織紀律的集權型政黨。這種權力結構類型在使中國共產黨能夠保持作為一個組織的行動一致性，煥發(fā)出巨大的組織力量的同時，也蘊含著集中的權力有可能失范，從而導致個人權力專斷的風險。這一問題不僅在國際共產主義運動史上一再出現(xiàn)，而且也在長期困擾著中國共產黨的權力運行。集體領導原則提出的一個重要目的就是在保持權力集中實行的前提下，能夠防范個人對權力的獨斷。這一點毛澤東曾經表述的非常清楚，他認為“黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度”。無論歷史上還是現(xiàn)實中，集體領導原則提出的一個首要目的就是防范權力的個人壟斷，保障權力的健康行使。

其次，集體領導原則一定程度上能夠彌補領導者個人權力行使中的信息不充分的問題

對信息的掌握是權力行使的前提，無論是決策、執(zhí)行還是反饋都離不開信息的支撐。然而，現(xiàn)實生活中信息不充分、信息不對稱卻是不可避免。權力高度集中于個別人的一個重要危害，就是在信息掌握不充分、不系統(tǒng)、不完整，甚至是不正確的前提下做出的決策，這種決策可能是錯誤的、執(zhí)行可能是偏頗的、反饋可能是片面的。而上述種種最終會導致權力行使成本提升，權力行使效果降低。集體領導的展開，一定程度上正是對個體信息不充分的一種補充和完善。同時，集體領導的展開，正好可以發(fā)揮每個人的信息優(yōu)勢，形成信息交互、信息互補、集思廣益的局面。領導集體內部的信息交流、信息溝通、信息分享等方式能夠在相對意義上彌補決策信息不充分的缺陷，進而提升權力行使質量。概言之，在集體領導之中，無論是決策、執(zhí)行還是反饋，每個信息不充分的個體之間的互動，構成了相對意義的信息協(xié)調與補充，從而有利于為權力行使提供更為充分的信息基礎。

第三，集體領導原則保障了權力的高效行使

集體領導一方面是對個人權力專斷的否定，另一方面也是對權力集中的肯定。“改革開放以后，中國特色領導制度的最大優(yōu)勢就是決策效率高。這是因為，與西方那種‘分散多核的權力中心’不同，中國的權力中心只有一個，那就是中國共產黨。”集體領導并不是對各級黨組織作為權力中心的否定，而是對這一權力中心具體運作的形式要求，集體領導是完善中國共產黨作為社會主義現(xiàn)代化事業(yè)領導力量的一種手段。

第四，集體領導原則有利于營造權力行使的和諧氛圍。權力行使過程不僅要注意權力運行的科學性，而且也要注意權力運行過程中的可接受性。這就要求，權力行使過程中要盡量取得共識，降低抵觸、減少摩擦。正如毛澤東在《黨委會的工作方法》中指出的那樣，“諒解、支援和友誼，比什么都重要”。對于這一問題，集體領導原則的運用就并不僅僅是一個信息交互的過程，同時也是一個情感交流、立場統(tǒng)一、觀點溝通的過程。在健康的集體領導過程中，領導成員不僅能夠進行信息的交流與意見的溝通，而且能夠增加彼此了解、減少不必要的隔閡、強化團隊集體意識、提升集體的團結，增強對集體決議的認同。總之，集體領導原則也是維護權利運行環(huán)境的重要條件。

二、黨內民主的概念及對權力運行的制度優(yōu)化價值

從理論基礎而言，民主原則是無產階級黨建的基本原則；從歷史發(fā)展來看，中國共產黨在民主革命時期便確立了黨內民主原則。改革開放以來，黨內民主成為人們關注的焦點問題，受到越來越多的關注。黨的十六大報告旗幟鮮明地指出“黨內民主是黨的生命”。其后的歷次黨代會都對黨內民主問題有所表述，提出主張。黨的十八大后頒布了《深化黨的建設制度改革實施方案》，其中明確表明“黨的組織制度改革，重點是堅持和完善民主集中制、嚴格黨內生活，進一步健全和完善黨內民主制度體系”。上述方針與措施都為黨的權力優(yōu)化提供了政治支撐和創(chuàng)新空間。

關于究竟什么是黨內民主，近年來主流觀點主要有以下三種類型：第一，從黨員擁有權利的角度把握黨內民主。第二，黨內民主是一系列保障黨員權利、推動參與黨內事務、維護黨內生活的制度安排。第三，黨內民主不僅是一種制度，而且是一種政治生活形態(tài)。應當指出，上述三種解讀模式都對我們理解黨內民主具有啟發(fā)意義。然而，對于黨內民主內涵的準確把握還是要回到民主的原初含義。雖然黨內民主再具有特殊性，用黨內來修飾民主給予民主內涵帶來再多的限定，但是某些民主的普遍性內核還是需要保留的。“黨內民主固然有其不同于一般民主的特殊性,中國共產黨的黨內民主也有不同于其他政黨的黨內民主的特殊性,但既然是民主,就不能不具備民主的一些基本要素。”民主這一次來源于古希臘，是人民或多數(shù)人與權力或者統(tǒng)治的結合。從字面意義上來理解，民主意味著人民或者多數(shù)人掌握權力進行統(tǒng)治。從民主這個概念在歷史上的運用來看，它包含著認為權力合法性來源于人民或多數(shù)人的價值意義和權力行使需要廣泛政治參與的實踐意義兩個層面。概言之，黨內民主可視為黨的意志是全體或者大多數(shù)黨員意志的反映，黨的權力行使要包容全體或者大多數(shù)黨員的政治參與。對于權力行使而言，黨內民主具有多方面作用和影響。

首先，黨內民主原則的運用能夠選拔人才，從而為優(yōu)化黨內權力行使提供基礎

民主在現(xiàn)代社會之所以能夠獲得廣泛接受，很大程度上在于民主的實現(xiàn)形式完成了從直接到間接的轉化。19世紀以來，間接民主越來越成為民主主流，選舉、代議成為民主發(fā)生效力的重要方式，甚至是身份識別標志。亨廷頓就曾經指出，“選舉是民主的本質”。黨內民主的重要功能就是通過選舉，鑒別、選拔人才，從而確定具體的權力行使的人格載體，進而將憲法和法律賦予黨的權力，具體地轉化為政治、公共管理實踐。當然，具體來看，黨內民主這種選舉可以通過相對多數(shù)的普通黨員選舉，也可以通過黨內少數(shù)精英選舉予以完成，其具體實現(xiàn)形式具有靈活性和多樣性。不論選舉的形式是怎么樣的，通過一定德才標準，對政黨權力承擔者予以選任，是優(yōu)化、規(guī)范權力行使的基礎。盡管在這一過程中，“選舉不制定政策，選舉只決定由誰來制定政策。選舉不能解決爭端，它只決定由誰解決爭端”。然而，這種選擇本身就是優(yōu)化權力運行的前提。畢竟，任何方針、政策，任何制度、體制，最終都要由具體的執(zhí)行者來實現(xiàn)。

第二，黨內民主原則運用能夠強化權力行使中的責任意識

從“委托—代理”關系來看，委托代理鏈條越長，代理人對于委托人的責任意識越淡薄。就黨的權力運行而言，所謂責任意識就是說黨的權力行使能夠對黨的事業(yè)、對人民的事業(yè)負責，個別領導干部的利益不能凌駕于整體利益之上。而黨內民主恰好是將權力約束在責任軌道的重要手段。黨內民主在實踐上作為一種擴大政治參與的工具性手段，能夠一定程度上緩解代理人對委托人的疏離，能夠通過政治參與的方式強化代理人對自身職責和事業(yè)的責任感。另外，黨內民主能夠擴大黨的權力運行的參與空間和參與程度，這就在一定程度上能夠防范因為決策“黑箱”，而導致的責任不明確、權力異化等問題。黨內民主促進權力行使的責任感不僅可以通過選舉這種直接影響權力行使者地位與前途的方式，而且可以通過政務公開、民主評議等多種方式予以完成。通過黨內民主會形成一個針對權力行使的壓力機制，督促權力行使者謹慎決策、科學執(zhí)行；通過黨內民主能夠形成針對權力異化的追責機制，使權力行使的追責有具體落實的機制與載體。

第三，黨內民主原則運用能夠加強對權力運行的監(jiān)督

任何掌握權力的人都應該受到監(jiān)督，這是現(xiàn)代政治學的共識。“若沒有有效的監(jiān)督和制約權力，腐化自然就會出現(xiàn)，不能只靠灌輸和自律來遏制權力的腐敗。權力的運行是有其自身規(guī)律的，絕對的權力很容易產生腐敗。”對權力進行有效監(jiān)督即是現(xiàn)代政治發(fā)展的客觀規(guī)定，也是無產階級政黨建設的內在要求。權力監(jiān)督存在著異體監(jiān)督和同體監(jiān)督兩種方式，由于中國共產黨是唯一執(zhí)政黨，其在權力行使過程中，異體監(jiān)督力量相對比較薄弱。故而，通過發(fā)揚黨內民主，發(fā)揮監(jiān)督效力，維護權力規(guī)范行使就顯得尤為重要。正如有的學者指出的那樣，“推進制度體系建設是民主發(fā)展的演進邏輯，黨內民主建設即通過一系列的民主制度體系和程序設計，對黨內權力進行分解和制約，對黨的權力運行機制進行健全和完善，使黨內權力運行維持在一個合理的狀態(tài)下。”

三、黨內民主與集體領導相結合優(yōu)化權力運行的未來著力點

集體領導是中國共產黨在長期探索和實踐中總結出來的，是用來克服權力專斷、提升權力運行水平的重要原則。然而，集體領導本身也可能蘊含著小團體內集體思維限制、個別人操控的潛在風險。因此，提倡黨內民主原則成為與集體領導相輔相成、相互配合、相互促進的又一權力運行原則。黨內民主為集體領導健康運行提供環(huán)境，而集體領導則是在黨內民主中對權力高效運行的機制。當然，這是一種理想狀態(tài)，朝著這個方向努力，需通過漸進改進的方式。

首先，保障黨員個人權利原則，為黨內民主與集體領導結合提供前提

保障黨員個人權利，這是黨內民主的起點，也是黨內民主中集體領導能夠保持活力的基礎。黨的十八屆六中全會指出“必須尊重黨員主體地位、保障黨員民主權利……任何黨組織和黨員不得侵害黨員民主權利”。就政治發(fā)展的普遍規(guī)律而言，民主需要以權利為起點，民主政治實際上就是針對權利平等者之間的政治安排。這一點，黨內民主也不例外。將集體領導內嵌入黨內民主之中，從根本和源頭上來說，需要切實保障黨員的基本權利，從而使得黨內民主能夠真正形成開放、互動的局面。《黨章》中針對黨員權利，規(guī)定了包括教育權、建議權、選舉權等八個方面。所謂切實落實黨員權利，保障黨員的主體地位，就是要通過諸如加強黨員權利教育、信息公開、落實黨員對干部提名、罷免程序、明確對侵犯黨員權利的追究責任等方面，在制度、機制上保障黨員的權利能夠在方方面面得到落實。只有這樣，才能將廣大黨員都塑造成潛在的決策意見提供者、權力過程監(jiān)督者和權力結果的反饋者；也只有如此，才能使得規(guī)模必然有限的集體領導不至于淪為少數(shù)人對權力的把持和掌控。

其次，推進干部選任中的競爭性原則，以此作為黨內民主與集體領導相結合的重要抓手

這意味著要加強干部選任中的選舉競爭范圍，擴大干部選拔決策中的參與程度，進而優(yōu)化集體領導人員的構成。高效的集體領導必然是在能力上能夠科學施政、在品質上能夠一心為公的優(yōu)秀政治精英構成。如何確保政治精英能夠進入領導層，如何保證進入領導層的精英的權力能夠為民所用，不為自身私立所蛻化，這是完善集體領導所考慮的突出問題。就目前中國具體國情和現(xiàn)有的經驗積累來看，穩(wěn)步推進干部任用中的競爭性是解決上述問題的一個重要思路，也是結合集體領導和黨內民主的一個契合點。2014年頒布的《黨政領導干部選拔和任用工作條例》中也明確提出，“公開選拔、競爭上崗是黨政領導干部選拔任用的方式之一”。在當前，這一原則的落實就意味著通過逐步擴大干部任命中的差額選舉范圍、擴大干部任用選舉中的競爭因素，凈化集體領導水平、確保集體領導為公共利益服務。另外，擴大選舉中的競爭性也使得經過一段時間的歷練與觀察，能力不強的領導干部能夠退出領導崗位，這在側面上也是對集體領導行使權力水平的提升與優(yōu)化。概而言之，通過競爭性選舉擴大了民主的范圍與基礎，通過選舉出德才兼?zhèn)涞募w領導團體，保證了權力的有效行使。競爭性選拔能夠加強黨內民主與集體領導相結合的可操作性，從而為推進二者結合提供有力抓手。

第三，強化平臺建設原則，為黨內民主與集體領導相結合提供支撐與保障

黨內民主不僅可以通過選舉競爭對集體領導產生重要影響，而且更能夠通過制度平臺在集體領導施政過程中加以影響，使得權力運行更加透明、公開、科學與民主。諸如黨員大會、黨代會、黨委會本來就是黨內民主的重要形式，是發(fā)揮黨內民主效力的重要平臺與載體。通過上述機制，重大決策能夠在更廣泛的范圍內得到討論，針對集體領導的質詢、咨詢、報告、申訴、罷免等制度也能得到一個更具合法性和合理性的執(zhí)行機制。但是，上述載體存在著規(guī)模過大、會議周期過長、參與人員過多、參與程度不連貫等問題，從而使得其對各級黨委權力的實際運行難以發(fā)揮有效影響力。今后需要在黨委會成員規(guī)模，探討黨代會常任制，完善黨代會和黨委會的決策、咨詢和質詢機制，完善黨代會、黨委會的專項委員會機制等方面做出努力，從而使黨內民主與集體領導能夠具有制度化的結合平臺，進而發(fā)揮優(yōu)化權力行使的合力。

第四，堅持法治原則，完善法制法規(guī)，構筑將黨內民主與集體領導相結合的規(guī)范體系

對法治道路的肯定也是中國現(xiàn)代化建設的基本經驗之一，黨的十八屆四中全會對于法治問題更為明確地指出“依法執(zhí)政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規(guī)管黨治黨”。這實際上意味著黨的執(zhí)政是要在黨紀與國法所規(guī)定的法治體系內實現(xiàn)，這也是未來通過將黨內民主與集體領導相結合優(yōu)化權力行使的重要思路。上述所提到的黨員權利、干部選拔、制度平臺搭建都要納入法制化軌道，通過科學立法彌補盲區(qū)、完善責權、切實加強可執(zhí)行性環(huán)節(jié)；通過對憲法和法律的遵從、對《黨章》和黨規(guī)的遵守使得黨內民主與集體領導的結合不會因個別領導的意志變化而變化，從而實現(xiàn)二者結合的常態(tài)化；通過對黨紀與國法的嚴格執(zhí)行，增加違紀違法的成本，保障二者結合程序，提升二者結合優(yōu)化權力運行的實效性。概言之，法治化是確保黨內民主與集體領導相結合優(yōu)化權力行使的規(guī)范保障。

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D262

：A

DOI

：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2017.02.01

本文系國家社會科學基金重點項目“地方治理中黨的執(zhí)政方式創(chuàng)新研究”(14AZZ002）的階段性研究成果。

2017-01-03

劉洋，山東大學（威海）法學院副教授、政治學博士、碩士生導師，山東大學東北亞研究中心研究人員，研究方向：政治理論研究、當代中國政治。