提高農(nóng)民在土地增值中的分配比例探析

摘 要：土地是農(nóng)民賴以生存的保障，在中國(guó)城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)中，大量的農(nóng)地被征收。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前中國(guó)失地農(nóng)民數(shù)量在8000萬(wàn)左右，而當(dāng)前一個(gè)時(shí)期中國(guó)正處于城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵階段。提升農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例成為了解決征地矛盾頻發(fā)、保障農(nóng)民收益的共識(shí)。結(jié)合我國(guó)農(nóng)民在土地增值收益中的分配情況進(jìn)行了調(diào)研分析，對(duì)農(nóng)民在土地增值收益中占比偏低的原因進(jìn)行了深入的探討，并提出了提升農(nóng)民土地增值收益占比的具體路徑探討。

關(guān)鍵詞：提高；農(nóng)民；土地收益；分配比例

預(yù)計(jì)未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)未來(lái)征地規(guī)模以及由此導(dǎo)致的失地農(nóng)民數(shù)量還會(huì)進(jìn)一步的攀升。由于中國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低所導(dǎo)致的一系列負(fù)面問(wèn)題成為了制約土地征收以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要瓶頸，土地增值收益中農(nóng)民所獲得的收益比例偏低，自身利益嚴(yán)重受損，在農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益意識(shí)不斷覺(jué)醒的情況下，政府與農(nóng)民之間因?yàn)檎鞯厮a(chǎn)生的矛盾日趨尖銳。

一、農(nóng)民在土地增值收益中占比過(guò)低的原因分析

導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)民在土地增值收益中占比過(guò)低的深層次原因是多方面的，既有土地制度本身的問(wèn)題，更有政府土地財(cái)政模式、農(nóng)民群體地位處于弱勢(shì)等方面因素，對(duì)于這些因素進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，有助于理清當(dāng)前農(nóng)民在土地增值收益中占比過(guò)低的問(wèn)題并提出有效可行的解決問(wèn)題的對(duì)策。

1.城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)二元分割桎梏

中國(guó)土地市場(chǎng)目前是典型的城鄉(xiāng)二元體制，城市的土地國(guó)家所有，農(nóng)村的土地集體所有，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地經(jīng)營(yíng)模式下，農(nóng)民只有土地的使用權(quán)，而沒(méi)有土地的所有權(quán)。兩種土地所有權(quán)制度本身存在巨大的差異，集體土地在流轉(zhuǎn)以及建設(shè)方面都有很多的限制。集體土地不能夠用于城市建設(shè)，只有國(guó)家征收以后，完成土地產(chǎn)權(quán)屬性的變更，才能夠被用于城市建設(shè)。土地市場(chǎng)的二元分割桎梏意味著政府壟斷土地供給，村民集體沒(méi)有辦法將集體土地直接進(jìn)行上市尋求市場(chǎng)價(jià)格，而只能按照政府規(guī)定被動(dòng)的接受政府制定的征地補(bǔ)償價(jià)格出讓土地。政府征地價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格之間的巨大價(jià)格差別意味著補(bǔ)償價(jià)格并不能夠真實(shí)的反映出來(lái)土地的市場(chǎng)價(jià)值，而農(nóng)民不能夠全部享有土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變中所帶來(lái)的巨大增值收益，這種二元的土地制度造成農(nóng)民難以在土地增值收益分配中占據(jù)主動(dòng)話語(yǔ)權(quán)。

2.征地補(bǔ)償參與主體強(qiáng)弱失衡

失地農(nóng)民在土地增值收益占比偏低的另外一個(gè)重要原因就是征地補(bǔ)償參與主體強(qiáng)弱失衡。從目前征地補(bǔ)償?shù)母鱾€(gè)主體來(lái)看，政府、農(nóng)民、企業(yè)等根本不在一個(gè)層次上，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，在征地補(bǔ)償協(xié)商中基本上是沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，補(bǔ)償多少、何時(shí)補(bǔ)償?shù)榷际怯烧f(shuō)了算，農(nóng)民只能是被動(dòng)的接受，這種強(qiáng)弱的失衡直接導(dǎo)致農(nóng)民在土地增值收益分配中難以全額拿到屬于自己的那一份。中國(guó)農(nóng)民群體并沒(méi)有一個(gè)屬于自己的組織，加上很多農(nóng)民的法律意識(shí)淡薄，維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致各級(jí)政府主體紛紛利用自身所掌握的資源優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)等做出損害被征地農(nóng)民收益的事情。

3.地方土地財(cái)政模式硬性制約

20世紀(jì)90年代中期分稅制改革以后，地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)隨著社會(huì)的發(fā)展逐漸出現(xiàn)了巨大的失衡，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)給地方政府?dāng)U大財(cái)政收入提供了一個(gè)新的收入來(lái)源，賣地成為了很多地方財(cái)政收入的重要來(lái)源。這些年在城市建設(shè)方面各級(jí)地方政府背負(fù)了巨大的債務(wù)，為了彌補(bǔ)稅收收入的不足，賣地成為了各級(jí)地方政府增加收入的重要途徑，也因此使得地方土地財(cái)政模式難以破除。在土地財(cái)政模式之下，地方政府一方面阻礙集體土地入市交易，希望獨(dú)享土地壟斷所帶來(lái)的土地增值收益；另外一方面，地方政府在土地的征收中，為了減少土地征收成本、提升收益，必然會(huì)壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而降低了農(nóng)民在土地增值收益中所占的比例。

4.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期處于低位

從征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來(lái)看，中國(guó)地方政府對(duì)于農(nóng)村土地的征收長(zhǎng)期以來(lái)都低于市場(chǎng)價(jià)格，地方政府在土地的征收中扮演了一個(gè)食利者的角色。從世界各國(guó)的通行做法來(lái)看，農(nóng)民土地征收都是按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行，中國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期低于市場(chǎng)價(jià)值使得農(nóng)民的切身利益嚴(yán)重受損，同時(shí)也不利于我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不利于農(nóng)村的繁榮與穩(wěn)定。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)各級(jí)地方政府賣地收入中有超過(guò)70%的數(shù)額用在了城市建設(shè)方面，用于農(nóng)村發(fā)展的比例30%左右，這實(shí)質(zhì)上是將農(nóng)村的資源強(qiáng)制轉(zhuǎn)移到城市。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期處于低位已經(jīng)造成了征地成為了農(nóng)村各種群體性事件不斷爆發(fā)、政府形象以及公信力嚴(yán)重受損的重要原因。

5.失地農(nóng)民社會(huì)保障投入不足

從目前的土地征收補(bǔ)償方面來(lái)看，地方政府與被征地農(nóng)民之間基本上補(bǔ)償一次結(jié)清，對(duì)于失地農(nóng)民以后的生活保障沒(méi)有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，很多農(nóng)民拿到征地補(bǔ)償以后，短時(shí)間內(nèi)就將補(bǔ)償款花費(fèi)一空，陷入了困頓之中。很多農(nóng)民本身沒(méi)有太強(qiáng)的就業(yè)能力，在失去土地之后，也失去了最基本的生活依靠，很多失地農(nóng)民成為了城市貧困人口，雖然身份上來(lái)看轉(zhuǎn)變?yōu)榱耸忻瘢遣](méi)相應(yīng)的社會(huì)保障。各級(jí)地方政府為了在征地補(bǔ)償方面投入更少，對(duì)于失地農(nóng)民未來(lái)的生活保障并沒(méi)有給予足夠的投入，這其實(shí)也是變相的降低農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

二、提升農(nóng)民土地增值收益占比的路徑探討

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)民在土地增值收益中所占比例偏低以及由此導(dǎo)致的各種負(fù)面問(wèn)題不斷凸顯的這樣一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)，在深入把握造成農(nóng)民在土地增值收益分配中占比偏低原因的基礎(chǔ)之上，結(jié)合國(guó)內(nèi)外一些國(guó)家和地區(qū)在土地增值收益分配方面的成功經(jīng)驗(yàn)，本文提出以下幾個(gè)具體路徑。

1.逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)

貫徹黨的十八屆三中全會(huì)的精神，中國(guó)在土地制度改革方面要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)與改革，逐步破除二元土地制度是切實(shí)提升農(nóng)民在土地增值收益分配中比例的必然舉措。從世界范圍內(nèi)來(lái)看，中國(guó)是少數(shù)幾個(gè)土地沒(méi)有允許個(gè)人買地建房的國(guó)家之一，這種土地所有權(quán)制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革本身的要求是相悖的。未來(lái)中國(guó)應(yīng)結(jié)合國(guó)情，逐步破除阻礙農(nóng)地建設(shè)、流轉(zhuǎn)等層面存在的制度性障礙，允許農(nóng)村集體土地直接上市交易，繞開政府這樣一個(gè)中介，打破政府壟斷土地供給這樣一個(gè)現(xiàn)狀。農(nóng)地直接入市場(chǎng)可以直接的提升農(nóng)民土地交易價(jià)格，土地能夠體現(xiàn)市場(chǎng)的真實(shí)價(jià)值，帶來(lái)農(nóng)民收益的提升。endprint

2.推進(jìn)土地征收配套機(jī)制設(shè)計(jì)

土地征收補(bǔ)償界定是一項(xiàng)涉及面觀的復(fù)雜工程，政府要做好土地征收配套制度的改革，從制度以及機(jī)制等層面解決制約中國(guó)農(nóng)民在土地增值收益分配中占比偏低的問(wèn)題。從制度層面來(lái)看，中國(guó)要對(duì)現(xiàn)有土地管理法中有關(guān)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改革，將土地的市場(chǎng)價(jià)值引入到土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之中，讓農(nóng)民獲得的土地增值收益能夠體現(xiàn)市場(chǎng)水平。從土地征收補(bǔ)償?shù)牟僮鲗用鎭?lái)看，征地補(bǔ)償涉及到的各方主體，不同主體強(qiáng)弱對(duì)比明顯，這就需要設(shè)定完善的流程，來(lái)讓被征地農(nóng)民充分表達(dá)自己的權(quán)益訴求，做到各方主體之間就征地補(bǔ)償進(jìn)行公平協(xié)商，避免強(qiáng)勢(shì)主體做出有損弱勢(shì)群體利益的事情。

3.改變地方政府土地財(cái)政模式

目前中國(guó)各級(jí)地方政府的土地財(cái)政模式亟需轉(zhuǎn)變，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，在房地產(chǎn)發(fā)展如火如荼的背景之下，地價(jià)屢屢高攀，由此導(dǎo)致地方政府賣地收入快速增加，這種土地財(cái)政模式本身不具有可持續(xù)性。要想讓地方政府在土地增值收益中做出更多的讓步，逆轉(zhuǎn)當(dāng)前的土地財(cái)政模式勢(shì)是必然選擇。土地財(cái)政模式的改變關(guān)鍵是中國(guó)財(cái)稅體制的改變，當(dāng)前中國(guó)分稅制使得地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)極不匹配。在這種情況下，對(duì)現(xiàn)有的分稅制體制進(jìn)行調(diào)整是地方土地財(cái)政模式破除的入口。

4.讓農(nóng)民共享土地增值的收益

在土地增值收益分配方面，國(guó)家要探索讓農(nóng)民共享土地增值收益的途徑，從以往的一次性補(bǔ)償?shù)轿晦D(zhuǎn)化為長(zhǎng)期共享收益，允許農(nóng)民以多種形式將自己的土地進(jìn)行承包、流轉(zhuǎn)。在土地征收中凡是用于商業(yè)開發(fā)的征收可以允許農(nóng)民占有一定的股份，這樣就能夠確保農(nóng)民在土地增值收益中做到細(xì)水長(zhǎng)流，享有更多的土地增值收益。允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民的合法權(quán)益，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化與維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益之間取得相對(duì)平衡。

5.完善征地農(nóng)民社會(huì)保障建設(shè)

政府承擔(dān)著失地農(nóng)民生活保障的職責(zé)，失地農(nóng)民陷入生活困頓必然會(huì)成為未來(lái)城市不穩(wěn)定的因素，形成各種類型的“貧民窟”，造成各種社會(huì)問(wèn)題，要解決這一問(wèn)題就需要政府在失地農(nóng)民的社會(huì)保障加大投入。從世界范圍內(nèi)來(lái)看，對(duì)于農(nóng)民的土地征收都伴隨完善的社會(huì)保障機(jī)制的建立。政府應(yīng)從土地增值收益中拿出來(lái)一部分專門用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障建設(shè)，將失地農(nóng)民納入到城市社會(huì)保障體系之內(nèi)，確保其有基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，構(gòu)筑其最低生活保障線。

作者簡(jiǎn)介：

榮宏慶（1962—），男，滿族，遼寧省委黨校省情研究所教授，遼寧省委省政府咨詢委員，黑龍江大學(xué)碩士生導(dǎo)師，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。endprint