農民工市民化進程中居住權保障研究

何澤

[摘要]居住權作為一項基本人權，是農民工社會保障中的重點問題。安居是樂業的前提，是城鎮化和市民化進程的推動力。農民工居住權問題主要表現為居住環境惡劣以及居住條件簡陋，一直未得到根本有效的解決，嚴重阻礙和諧社會的進程。本文以相關政策和理論為切入點，探究農民工居住權保障的必要性；分析農民工居住權現狀并剖析其產生的原因及帶來的負面影響；最后結合前文提出保障農民工居住權的一些建議。

[關鍵詞]農民工 市民化 居住權

一、農民工市民化進程中居住權保障之必要性

（一）居住權制度概述

我國對于是否應該把居住權寫入法律，是否應該構建居住權制度，以及如何構建等問題仍存在很大爭議。比如有文章認為，“在此，并不是想百分百否定居住權制度在我國建立的作用和意義，僅僅是通過對以上問題的拆分解析，筆者總體上還是傾向于物權法中不設立居住權，至少不設立傳統大陸法系的居住權制度?！庇钟形恼抡J為，“本文的分析表明，否定居住權的各項理由是難以成立的，這既是歷史的，也是邏輯的結論。我國立法者應有充分的信心，并循著清晰的思路來構建居住權制度。”

本文傾向于后一種觀點，國家應通過制定法律及政策，向社會成員尤其是農民工這樣的弱勢群體提供能夠提升生活質量的住房保障，并逐步完善社會福利保障。如果一時創建居住權制度有很大困難，也可以先建立農民工居住權保障制度，一來可解決農民工居住權這一困擾多年已迫在眉睫的問題，二來也可作為“探路石”將來為居住權制度提供實踐經驗和借鑒意義。居住權概念有廣義和狹義之分，廣義的居住權指關于居住的各種權利的總和，且不管是對他人所有還是自己所有的房屋：狹義的居住權主要可以被理解為法律上的權利，是一種用益物權。是自然人在自己和家庭生活需要限度內使用他人房屋的權利。

（二）市民化進程中保障農民工居住權的作用

（1）保障農民工居住權是內需增長的重要源泉。2014年5月國家統計局公布的監測結果顯示，2013年全國農民工數量達到26894萬人，同比增長2.4%。在接下來的數十年中，我國農村勞動力流入城鎮的勢頭并不會減弱，現有農民工也基本不會回流，這意味著將有上億個農民工家庭居住在城鎮?？梢灶A見，農民工市民化進程加快的同時，讓他們在城鎮擁有穩定住所，擁有穩定工作，擁有穩定生活，滿足這一群體的消費、住房和基礎設施建設將創造巨大的內需。研究表明，如果每年有1000萬農民工及其家庭成員實現市民化，完整享受城鎮居民的公共服務，將使我國經濟增長率提高1個百分點。

（2）保障農民工居住權是新型城鎮化進程的推動力。農民工市民化是我國城鎮人口增長的重要途徑，是我國新型城鎮化的核心問題，而居住權是農民工融入城鎮的關鍵，是市民化的基礎。農民工作為一種特殊過渡形式，其未來應該在城鎮定居，完全融入城鎮，實現市民化。新型城鎮化如果農民工住房問題都得不到解決，它就不會是真正的市民化，更談不上城鎮化。反過來看，農民工居住權問題，直接關系到中國新型城鎮化進程。農民工這一群體在城鎮發展過程中的作用和影響日益凸顯。農民工居住權這一問題若能得到有效解決，將大大推動我國城鎮化進程，提升城鎮化質量，促進城鎮化協調發展。可以說，農民工在城鎮安居的背后蘊藏了巨大推動力和可期待利益。

（3）保障農民工居住權是改善民生的現實需要。農民工市民化進程緩慢甚至停滯近幾年一直都是我國社會極為突出的民生問題。據建設部課題組調查，城鎮最低的房價也遠遠高于農民工的經濟承受力。所以買房對于絕大多數農民工來說，可望不可即，甚至連想都不會去想。農民工基本只能通過租賃住房定居下來，然而他們能承受的房屋租金又遠低于當前城鎮房租水平。大部分農民工聚集在郊區、“城中村”、城鄉結合部。那里的消費水平較低，租賃費用便宜，但居住面積狹窄，配套設施缺失，居住條件惡劣，與城鎮市民之間的生活差距不斷拉大。更頭疼的是，近年來城鎮房價、房租加速增長，郊區等農民工集聚地加快改造，城鎮邊緣持續向遠郊區擴展，農民工的居住成本、通勤成本隨之快速上升，日常生活受到極大影響。保障農民工居住權，改善其居住條件與居住環境，這成為迫切的民生要求。

二、我國農民工居住權制度的現狀與問題分析

（一）我國農民工居住權制度的立法現狀

改革開放以來，國家及有關部門確實出臺了一些相關法規，比如《關于改善農民工居住條件的指導意見》，比如《國務院解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，但這些主要是行政法規和部門規章。有的是通知，有的是決定，大多使用口號性或號召性的語言，或是參照相關原則規定，其不僅法律效力等級低，而且不夠權威，缺乏可操作性，在實踐中很難得到有效實施。2002年的《物權法征求意見稿》專門設置居住權一章，十二個條文分別規定了居住權的設立方式，居住權人的權利、義務，期限以及居住權的消滅等條款。其立法目的在于保護社會中弱勢群體的基本住房權，很顯然農民工屬于弱勢群體之一。但是后來正式頒布的《物權法》刪除新設的居住權制度，理由在于居住權制度在我國理論界仍然存在較大的爭議，民眾的意見也不統一，立法機關在這樣的情況下，決定在我國物權法中暫不設立居住權制度。所以受限于國情，雖然居住權制度對我國社會保障、社會扶助、社會和諧具有重要現實意義，但基本處于缺失甚至空白狀態。

（三）市民化進程中產生農民工居住權問題的原因

（1）城鄉二元結構的延續是其直接原因。城鄉二元結構產生于計劃經濟時代。由于城鄉二元結構體制直接牽涉到城鄉、工業及農業的利益關系，導致改革開放以來，其改革嚴重滯后，其問題日漸凸顯。城鄉二元結構體制，以傳統戶籍制度作為基礎，特征是城鄉不對等的、與戶籍密切相聯的一系列福利與權利。改革開放以來，戶籍政策有所放寬，但未從根本上變更“市民”與“農民”之間的界限，農民工在城市里許多應該得到的權益并沒有保障。以戶籍制度為基礎的城鄉壁壘把農民工與城鎮居民分成兩個不同的社會身份，形成兩種資源分配制度。endprint

（2）缺乏對城鎮化正確認識是其觀念原因。一直以來存在一種錯誤的觀念，農民工這一群體只是進城打工賺錢的，他們最后終究還是要回到農村的，因此他們的居住權問題本身并沒有解決的必要。然而實證研究顯示，目前為止已有逾50%的農民工外出務工時間超五年，有定居意愿，并且很多農民工特別是新生代農民工在生活習慣、觀念等方面已經逐漸趨同于城鎮市民，再讓他們回鄉務農是不現實的。農民工群體表現出的這些變化完全符合城市化發展規律，他們就應該是以后的城鎮居民。

（3）政府職能未轉變到位是其深層次原因。保障每一位公民享有居住權，讓公民得到與經濟發展水平相適應的住房，這是政府無法回避的責任。改革開放以來，農民工居住權問題始終未得到有效解決，與政府職能定位不清、政府職能轉變不到位有很大關系。國家至今沒有制定相關有效政策，政府沒有實施有效措施改善農民工居住條件，城鎮總體規劃對農民工居住權也缺乏具體的指導和調控，單純依靠用工單位或農民工自身是無法解決這一痼疾的。政府務必要轉變觀念，在制訂城鄉總體規劃，特別是在制定住房發展規劃時，要把農民工這個重要的因素考慮進來。

（4）法律規范不完善是其制度原因。任何權利都離不開法律的保障，完善住房保障方面的法律規范是我國法制建設的必然要求。我國目前并沒有制定專項的保護城鎮外來人員居住權的法律，一直停留在政策層面上。地方政府通過行政性規章或其他規范性文件進行規定，其層次低，效力弱，政策性強，穩定性差，并且會出現各地方立法沖突。這導致實際操作混亂，農民工這一群體處于被動，其居住權益保障很難得到法律支持，無法得到充分保障。此外由于法律規范的不完善，在農民工居住權保障方面還存在立法空白。比如現行法律中，用工單位作為農民工居住權保障的責任主體，卻并沒有對其設立進行處罰的“剛性條款”，形成法律上的一個“盲區”，導致農民工維權舉步維艱。

三、保障農民工市民化進程中居住權的建議

（一）區分不同戶籍情況保障農民工居住權

（1）遷戶籍農民工：結合戶籍轉移制度，納入城鎮居民保障。地方政府可以根據當地實際情況，對于在本地持續生活滿一定時間且有穩定工作和收入的農民工，應允許其在本地落戶，從而積極推進戶籍制度改革，給予在本市落戶的農民工以市民待遇，真正實現由農民向市民的身份轉變。在一些地區實行統一居民身份的一元戶籍制度，廢除農業戶籍，按照是否擁有合法穩定住所或穩定工作的標準，實行全新的戶籍管理機制。在逐漸取消城市特有的各種優惠補貼和社會福利的同時，逐漸增加財政投入于農村的公共設施建設和公共服務完善，較大幅度地提高農村居民的福利水平。由于戶籍制度必定是逐步放開的，不可能一蹴而就，因此應本著公平正義對待每個在本地生活就業居民的原則，對農民工實行屬地管理，在進行城鎮發展規劃、制定公共政策時不能把農民工排除在外，應充分考慮農民工的權益，盡可能向他們提供全面優質的公共服務和基礎保障。農民工與原城市居民一樣，盡同等義務，享受同等權利。

（2）不遷戶籍農民工：保護其在就業地的居住權利。對于愿遷但暫時不滿足落戶資格或者不愿遷的農民工，應放寬其進城定居的條件，并且保證其與本地市民一樣同工同酬同權。保障農民工的勞動權益，從而提升他們的經濟能力，讓他們能自己初步解決住房問題，這應該是努力的重要方向。農民工能憑自己能力解決居住權問題是我們的高級目標。

（二）保護農民工在農村的住房及宅基地、自留地合法權益

農民工在農村的住房和宅基地是其最后的退路，必須得到依法保障，絕對不得強制置換，必須按照農民工自己意愿進行。他們仍然擁有在農村居住的權利，任何組織個人都不能沒收、侵占農民工的宅基地。對回村的農民工，應該提供與普通村民一樣的優惠補助政策?，F在社會時常出現強拆現象，在違背農民意愿的前提下，強制推到其住房，占用其宅基地，這是違背憲法，違反世界人權宣言的。即使存在事后補償，農民工也將可能面臨無房居住的困境。此外現行的土地制度也有必要改革，為農民工進城鎮解決住房問題蓄力。我國現行的土地制度下，農民工根本得不到土地的收益，很多土地只能變為荒地而浪費土地資源。因此，可以考慮按照農民工個人意愿，讓政府部門回購他們的土地，使他們得到一部分進城購房置業的資本。

（三）完善農民工居住權保障相關立法

我國應該加快建立農民工居住權制度，不斷出臺頒布新法，完善修訂舊法。比如在廣泛聽取社會各界聲音尤其是社會弱勢群體意見的基礎上加快制定出臺《住房保障法》，這將直接保障農民工的基本居住權利。對已有的法律法規比如《城市房地產管理法》，應該對其進行修改和完善。我國以前出臺的經適房、廉租房管理辦法，基本都是依靠行政手段，且幾乎不涉及農民工住房問題。農民工遇到住房問題，權益受到侵害，找不到維權之路，所以必須豐富立法保障。政府住房優惠政策，減稅，貼息，明確用工單位責任，保障性住房建設，保障居住條件和環境等內容都應該被納入法律，真正做到有法可依。必須提到的是，政府宏觀調控方面的立法也要不斷完善。我國應制定《稅收基本法》、《宏觀經濟調控法》等，讓政府對房地產業調控能做到有法可依。通過政府宏觀調控來規范房地產市場，合理房價，讓社會弱勢群體如農民工有能力購置住房。在立法及規章制度的基礎上，還應建立專門的政府執法機構來保障實施運行。政府機構應該根據城市總體規劃，制定農民工住房發展規劃，制定完善農民工居住權保障的各項規章制度、政策和措施，組織協調政府各相關部門開展各項工作等。endprint