金融精準扶貧：動力機制和政策建議

王文樂

[摘要]市場化扶貧的合理機制應該是財政引導、金融優先。金融取代財政成為扶貧的主力，有其內在的規律性。金融精準扶貧就是要充分發掘金融的聚合、配置、乘數效應和風險轉化功能，在農戶脫貧與農村發展、產業構建與基礎設施建設整體推進的基礎上，滿足扶貧對象生產性金融需求，多維度幫扶其脫貧。

[關鍵詞]金融扶貧 動力機制 建議

隨著財政精準扶貧的展開和深入，財政資金短缺和資金運用邊際效益遞減的問題逐步顯現出來。金融精準扶貧的跟上和逐步取代，就成為我國利用長效機制確保完成脫貧戰略目標的核心環節。由于金融扶貧是以多贏為基礎的市場化運作方式，大大提升了扶貧資金的利用效率，未來幾年具有取代財政，成為精準扶貧中堅力量的內在動力。

一、財政扶貧的困境

財政扶貧是一種自上而下的政策性補貼行為，政府與貧困方之間無論在人格上還是義務上都處于不對等狀態。因此，扶貧資金的應用必然帶來貧困方對扶助方單向無止境的“占有”，引發多方面的困境。

（1）資金分配易引發局部社會矛盾。有關調研結果顯示，雖然財政資金對于絕對貧困戶的給予，同村的村民普遍能夠默許，不會引發絕對貧困戶之外村民的不滿。但是將相對貧困戶作為建檔立卡戶來加以扶持，就很容易引發其他村民的不滿和對扶貧資金的爭搶，一些村民更是通過上訪來要挾鄉村干部。究其原因，部分農戶長期等靠政府和社會的懶散思想制約了其發展致富的主動性，財政資金的無償給予也是培養這種無成本“等靠”思維的溫床。也正是基于這些因素，扶貧資金被一些政府實施人員視為燙手山芋，不爭取扶貧資金和項目有時候反而變成了“管理智慧”。

（2）扶貧資金嚴重不足。大部分地區平均每貧困戶獲得的產業扶貧資金為2000元左右，無法從經濟學意義上解決脫貧所依存的資金需求。扶貧資金的奇缺是制約精準扶貧的重要因素，特別對于廣大西部地區來講，地方財政困難重重，他們無力從自身財政收入中籌集資金用于扶貧，因此依靠上級撥付扶貧資金的數量將直接影響精準扶貧的效果。扶貧資金額度的問題以及如何讓扶貧資金發揮最大的效用或是解決貧困戶最急迫的需求，值得相關部門深思。

（3）財政扶貧政策缺乏靈活性，邊際效益降低。現有的財政扶貧政策以建檔立卡作為操作的平臺，由于貧困個體的差異較大，單純將扶貧資金用于建檔立卡戶，必然產生“建檔立卡戶干不了或不愿意干，非建檔立卡戶愿意干但又不符合政策要求”的結果。這樣的扶持政策規定脫離實際的教條化，最終將無法達到預期的扶貧效果。精準扶貧靈活性的缺失的本質，是不少地方在精準扶貧的實施過程中，存在突擊式短期行為，重輸血輕而造血的情況比較普遍。

（4）扶貧資金的尋租行為導致腐敗。零成本的扶貧資金應用必然帶來權利尋租行為。包括虛報冒領、擠占挪用，甚至將扶貧資金用于請客送禮、大搞形象工程，部分地區為了扶貧資金，更是富縣爭戴窮帽，大肆揮霍資金，反映出在缺乏監管、考核體系不健全的背景下，扶貧資金背后存在較大的腐敗黑洞。

二、金融扶貧的理論解釋

金融的供給和應用，是以人格均等為基礎的市場供需規律。資金雙方在互惠的同時，由于需要承擔相應的責任和風險而具有自我約束力，這正是現代契約型社會的基礎。

（一）金融精準扶貧的經濟學含義

從經濟學角度講，金融精準扶貧就是實現金融資金的優化配置，或者換一種角度說，要盡量減少金融資金的“不精準，酉己置或稱為“錯配”。消除狹義的資源錯配可通過現有資源在不同生產者之間重新配置，在完全市場競爭條件下使資源的邊際產出相等且達到最大；消除廣義的資源錯配是在不改變資源投入總量的前提下，通過發揮規模收益遞增效應或者引入新的、具有更高效率的生產單元來提高資源配置效率。應用此理論，提高金融資金精準配置也可有兩種方式，一種是將金融資金向脫貧成效更好的領域、對象上傾斜，提高金融資金的邊際脫貧成效；另一種是通過改善金融運作方式，整合金融扶貧資源，發揮規模效應，提高金融資金運作效率。

綜上，金融精準扶貧是一種幫扶手段，是利用金融的方式幫助貧困戶發展生產增加收入，體現了精準扶貧中的“精準幫扶”思想，它要求金融提供精準支持和精準服務，并最終落到“精準”的實效上，即幫助建檔立卡戶和其他困難戶更多、更快、更好地脫貧。

（二）金融精準扶貧的理論基礎

金融扶貧的理論基礎源于金融與經濟發展的關系，相關理論和經驗研究不同程度地證實，金融促進經濟增長，經濟增長帶動貧困減緩。提高低收入群體的金融可得性有助于貧困減緩。從金融扶貧渠道看，可分為支持貧困人口的直接渠道和帶動貧困人口的間接渠道，前者是向貧困地區或貧困人口直接提供金融服務，后者是向一些企業或產業提供金融服務，通過經濟增長，間接帶動貧困地區和貧困人口脫貧。學術界的一些研究顯示，間接渠道比直接渠道減貧效果更好。

三、金融扶貧的驅動力

金融是現代經濟的核心，全面落實精準扶貧、精準脫貧基本方略，是打贏脫貧攻堅戰的關鍵。實踐表明，切實發揮金融在精準扶貧中的引領作用，構建金融精準扶貧長效機制，對消除貧困具有重要的現實意義。

（1）金融具有聚合效應。金融可以通過多種工具和手段，把分散在貧困地區各個領域、各個環節和各類主體的資金聚合起來，為貧困地區發展提供大量的資金來源。同時，金融的資源聚合效應，還體現在四個方面：一是長短期資金的組合。在保持流動性的前提下，金融機構可以充分利用貧困地區的短期小額資金，滿足長期大額資金需求。比如貧困地區的建設性貸款需求、長期生產性貸款需求等。二是跨期資金的互換。金融可以通過扶貧項目過橋貸款、扶貧項目收益權抵押貸款等方式，將貧困地區未來的收入提前至當期使用。三是實物與貨幣的轉化。金融通過農村“三權”抵押等方式，使得農村實物資源變資產、形成資本。四是跨區域資金的調劑。金融還可以實現資金在不同區域間的統籌使用。

（2）金融具有配置效應。金融可以引導產業資本的流動，改變貧困地區產業資本的配置結構，形成貧困地區發展的內生動力。貧困地區大多具有稀缺且不可復制的資源稟賦優勢。但受資金、技術等制約，貧困地區特色產業發展緩慢、層次較低，資源優勢尚未充分發揮。通過金融參與，精心篩選項目和客戶，可以有效引導資金流入特色產業和優勢產業，加速產業資本的循環積累和技術升級，打破貧困地區低水平發展陷阱，擴大生產可能性邊界，提高供給質量和經濟均衡增長水平。endprint

（3）金融具有乘數效應。金融可以撬動更多資金流向貧困地區，提高財政資金的扶貧功效。由于公共品的溢出效應，除了發揮市場在貧困地區的資源配置功能外，政府財政扶持必不可少。近年來，國家持續加大扶貧開發投入力度，各級財政通過多種渠道投入貧困地區的專項扶貧資金快速增長。通過金融參與，設計合適的產品和恰當的運作方式，可以撬動數倍于財政投入的資金進入貧困地區，大大提高這批資金的使用效果。

（4）金融具有轉化效應。金融可以通過工具化解和轉移貧困地區的市場或信用風險。貧困地區產業天然的弱質性，客戶信息的不對稱性以及金融生態的脆弱性，決定了扶貧開發工作的反復性和艱難性。金融參與扶貧，一方面，通過專業化的風險管理方法和工具，有效轉移和化解貧困地區面臨的多重客觀風險，避免因災致貧或因災返貧。另一方面，通過抵押擔保、核心企業代保、彈性利率設置等方式，增強貧困地區客戶履約守信的激勵約束，有效緩解信息不對稱下的道德風險和逆向選擇等主觀風險，優化農村金融生態，引導資金穩定流入貧困地區。

四、金融精準扶貧的政策建議

金融精準扶貧的概念界定應該是：在農戶脫貧與農村發展、產業構建與基礎設施建設整體推進的基礎上，為了滿足扶貧對象生產性金融需求，幫扶其脫貧，金融機構基于建檔立卡扶貧對象的特殊需求和生產特點，具體問題具體分析，為其量身定做金融服務產品的過程。

（一）構建農村金融扶貧多層服務體系

通過實地調研，對貧困村、貧困戶進行精準識別，建立多層次、廣覆蓋的農村扶貧金融組織體系。對于那些經濟上比較困難、有意愿通過創業項目脫貧，但不能提供有效擔保物或者抵押物的農戶，可以通過小額信貸項目對其支持；對于那些需要擴大生產規模的農戶，可以由農村信用社或郵儲銀行等對其支持。

對貧困村、貧困戶的幫扶，一是可以通過支持在貧困地區設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等新型農村金融組織，引導和規范農民合作社開展信用合作等對其進行幫扶。二是可以通過積極引進中國扶貧基金會項目，在各貧困縣成立農戶自立服務社。自立服務社堅持“無需擔保抵押，方便快捷，上門服務，有償提供資金，無償提供技術服務”的信貸扶貧模式，根據實際需求提供生產技術、經營管理、市場信息等全方位的服務和培訓。

（二）探索創新型金融扶貧產品和工具

創新“金融+農戶”精準扶貧產品和服務。結合貧困戶致貧原因，因地制宜地探索開發適合的特色金融產品和服務方式。探索“政府+龍頭企業+合作社+農戶+金融機構”五位一體的扶貧新模式，積極發展“龍頭企業+基地+貧困農戶…企業+家庭農場”“家庭農場+農民專業合作社等模式，創新扶貧融資方式；對需要綜合扶持的貧困戶發放扶貧貼息貸款；對需要從教育入手治本挖根的貧困戶發放生源地助學貸款和創業投資專項貸款等。

創新“金融+項目”精準扶貧產品和服務。結合貧困地區特點，支持精準脫貧相關項目。如采取貸款、融資等方式，大力支持貧困地區交通、水利等基礎設施建設，支持農產品物流體系建設項目，設計符合農產品物流需要的金融產品等。

創新“金融+產業”精準扶貧產品和服務。樹立產業扶貧理念，積極支持產業園區建設，加大對產業園區的信貸投入，擴大擔保物范圍，開發土地收益保證貸款、期貨+訂單等新產品，支持增信融資，并探索與園區的戰略合作，開發一攬子金融服務方案；支持農業產業化經營，為農業產業化發展有針對性地開發出多層次、個性化的金融服務品種；鼓勵期貨期權市場的發展，推動形成“合作社+銀行+保險+期貨公司”的聯動機制，以更好地為農業產業化發展服務。

（三）多視角為貧困區域提供金融支持

積極對接外地金融機構。在國家政策引導下，積極引進農發行、國開行、農行、郵儲銀行等機構對“三農”的支持，拓展農村金融業務。從提供辦公場所、返還土地出讓金等方面對引入的金融機構給予支持。

積極對接信息、技術。金融機構要發揮自身信息、技術優勢，為貧困地區的招商引資提供支持，幫助當地引進優質企業及產業項目。

積極對接金融知識。以群眾喜聞樂見的方式開展金融知識宣傳活動，通過舉辦金融知識展、金融知識宣傳月等活動提高人們的金融素養，通過贈送金融知識科普讀物、設立金融咨詢熱線電話等方式，使金融公眾教育常態化。

（四）政府積極引導金融機構參與

制定鼓勵金融機構支持農業產業化的相關政策，直接引導金融機構扶貧。對于金融機構，可以采取直接獎勵、定向費用補貼、平臺服務、減稅等政策調動其扶貧的積極性。同時，還可設立金融發展專項資金，專門用于獎勵那些在扶貧方面做出突出貢獻的金融機構。此外，可以探索建立由財政出資的扶貧信貸風險補償基金，對扶貧金融機構信貸損失進行補償。

創新財政資金投入方式，間接引導金融機構扶貧。統籌財政貼息資金使用，引導符合國家產業政策、符合貧困地區經濟發展要求的各類企業、合作組織等社會資金投向貧困地區，吸引金融機構為其提供金融服務。比如，對企業的農業綜合開發、技術改造等進行財政貼息；創新財政補助資金使用方式，把財政補助資金變成產業引導投資的股權基金等。

構建扶貧貸款擔保體系，降低金融機構風險。構建扶貧貸款擔保體系，有助于金融機構降低放貸風險，從而調動其積極性。比如在審核貸款資格時，設置參加農業保險、“多戶聯保”、有一定致富能力等前提條件，探索建立“村推薦、鄉初審、縣審查”的工作流程，根據數額大小規定不同的審批程序，既降低金融機構風險，又滿足農民需要。

（五）加快改善農村金融生態環境

加快信用體系建設。深入開展信用村、信用戶、貧困地區示范戶等創建活動，將金融與工商、稅務、環保等相關信息整合，建立貧困地區經營主體信用檔案，完善信用體系建設；嚴厲打擊各種逃廢債行為，建立守信激勵和失信懲戒機制；加強誠信教育，幫助農民和農村企業增強信用意識，為扶貧金融的健康發展創造良好的信用環境。

加大扶貧金融立法力度。加快制訂和完善適用于微型金融機構和規范民間借貸的法律、法規，對正當的民間金融行為給予適當的法律保護；完善農村財產抵押方面的法律法規，盡快使農民資產能夠轉化為金融部門認可的、可流轉的擔保手段，為金融機構創新信貸業務提供空間。endprint