方政府融資平臺公司風險改革探索

李錚錚

[摘要]地方融資平臺因其承擔的投資規模大、債務多、與地方政府關系緊密受到關注，本文通過分析平臺公司及其債務近年大規模擴張的原因和風險，提出地方政府融資平臺風險需從平臺公司改革入手，與民間資本合作，漸進式整合地方融資平臺公司，推進地方政府信用評級，自上而下改革平臺公司負責人晉升機制。

[關鍵詞]融資平臺 地方政府

近年來，我國地方政府成立了大量的地方政府融資平臺公司，這類平臺公司通過地方財政作為擔保向金融機構借款，短期內籌措了大量資金，主要投向投資規模大、回報期長的基礎設施、拆遷安置等項目。這種融資方式能在地方財政能力不足的情況下對地方基礎設施建設、城鎮化、拉動地方就業上功不可沒，同時帶來的風險也不可忽視，本文旨在提出相關建議促進平臺公司發揮作用的同時規避因債務、腐敗帶來的財政和金融風險。

一、融資平臺公司及其債務近年大規模擴張的原因

（一）政府需要大量資金為社會提供公共物品

基礎設施、市政工程等公共物品投資規模大、資金回收期長，還伴有拆遷安置等不菲的費用，僅靠財政收入向社會提供公共物品已經滿足不了當今城市建設速度。我國預算法中禁止政府借債，因此地方政府另辟蹊徑，成立平臺公司，以平臺公司為項目業主，并為其配置相關的資源、資產，2008-2013年期間政府在平臺公司貸款時提供財政承諾、人大決議等為其貸款兜底，近年政府與平臺公司簽訂委托代建協議，相當于書面承諾平臺公司對政府的應收款，為其融資提供條件。

（二）融資平臺與地方官員晉升激勵關系密切

融資平臺能在短期內獲得大量的社會投資，大幅提升當地GDP，將極大影響到地方官員的政績，從而影響其升遷。地方政府每一屆領導班子及主要官員的任期是5年，地方政府官員為了在任期內實現快速的經濟增長目標，加大投資是短期內最快捷方便的手段。

（三）爭取上級資金需要貸款匹配

上級政府在劃撥地方資金時要求地方政府匹配一部分自籌資金，地方政府為爭取到上級政府資金，實現自身利益最大化，通過地方融資平臺籌集資金不可避免。

二、地方融資平臺公司風險

（一）債務風險

償債能力風險。地方政府真正能用于償付投融資平臺債務的真實可支配財力主要為土地出讓金以及來自地方一般預算收入的部分資金安排。由于近年地方政府靠掛賣土地的基金收入大幅下降，稅收收入也同比減少，地方政府往往在保障基本運行支出及必須的民生支出后，可安排用于其它支出的財力非常有限，因此，將償債計劃納入預算范圍難度較大。

債務管理風險。以西南某市為例，從2008年-2013年期間，融資平臺公司貸款期限一般為5-8年，債務期限較長，某些政策性銀行貸款時間更長，高達20年。融資平臺法定代表人和高級管理層換屆調離的期限一般為3年左右，地方融資平臺公司董事長一般由當地國資辦任命，但董事長、總經理等高級管理層大多是公務員或者事業編制人員，這類人的任職實際上是由當地組織部來進行調配，所以即使未來累積的債務風險巨大，在風險來臨之前，這些高管已經調離該崗位，因此，管理層的變動制度使得融資平臺公司債務風險進一步加大。新一屆的企業管理人員接手融資平臺公司已經帶有大量的債務，在沒有收入，或收入暫時無法實現的情況下，這些債務只有通過再一次的借新還舊形成新的債務，債務雪球越滾越大。

（二）腐敗風險

在地方財政收入有限情況下，地方政府官員為了提高自身晉升機會，會采取各種手段攫取金融資源（劉瑞明和白永秀，2007），地方政府會在年初制定平臺公司融資目標，目標與平臺公司負責人年末考核掛鉤，平臺公司負責人又具有橫跨政商兩界的“雙重身份”，對金融機構有著很強的影響力，可以通過各種隱形方式對金融機構信貸配置施加行政干預（劉煜輝和陳曉升，2011），當地金融機構負責人與政府有千絲萬縷的聯系，為與政府搞好關系，拉到更多的存款資源，實際上，地方的官員、平臺公司管理者、金融機構負責人三者形成了一種利益共同體，當行政意志凌駕于決策程序之上，企業監管缺乏統一有效的技術手段，市場又擁有足夠的權力尋租空間時，一方面加大了平臺公司和金融機構的隱形成本，也加劇了地方官員、公司高管、金融機構負責人的腐敗風險。

三、關于地方融資平臺風險的三點建議

（一）引進民間資本，漸進式整合地方融資平臺

地方政府應組織理清經營性和公益性平臺公司，對經營性項目引入民間投資，不僅能激發民間投資積極性，也能緩解政府債務壓力，按照項目的不同性質再來成立不同類型新的公私合營模式的投資公司，可以帶來良好的競爭環境，促進地方經濟進一步發展，政府可在民間投資進入后穩健經營后退出股份。公益性項目一部分納入公私合營的投資公司，一部分由政府出資成立新的平臺公司，將公司債務證券化，逐步引入民間資本。

（二）推進地方政府信用評級

引入市場權威并與地方政府無利益關系的風險咨詢評估機構對公司治理、債務風險、財務管理等進行定期評估，逐步來建立一個有效的地方政府債務監控系統，為中央政府監督地方政府債務狀況提供參考依據，避免債務風險的發生。

（三）自上而下改革平臺公司負責人晉升機制

以西南某市為例，該市融資平臺公司由當地財政局負責管理，人事任免由國資辦（后并入財政局）批復，高管工資實行年薪制，監事會成員為財政局國資科人員和紀檢人員構成。

由于平臺公司負責人由地方官員兼任，平臺公司負責人晉升機制實質上與地方官員晉升激勵實質上是同一回事，但平臺公司因其特殊性，對地方官員涉及融資平臺管理人員的建議出臺不同于傳統官員考核的新規。引入市場權威并與地方政府無利益關系的風險咨詢評估機構對公司治理、債務風險、財務管理等進行定期評估，并將評估結果納入對公司負責人的考核成績中，分管平臺公司的政府官員考核也適當引入評估結果，明確風險責任，自上而下改革平臺公司管理模式。endprint