公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的“臨淄實踐”/淄博市臨淄區(qū)編辦

2015年7月，臨淄區(qū)啟動事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點工作。今年，全區(qū)公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)全面推開，推出了適合區(qū)域特點的 “公務(wù)員外部監(jiān)事”集中選派和統(tǒng)一管理的機制，有效增強社會監(jiān)督力量。6月23日，省政府督導組來淄博市督查公立醫(yī)院科研院所法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作，臨淄區(qū)代表區(qū)縣匯報了公立醫(yī)院改革進展及創(chuàng)新外部監(jiān)事選派管理機制的做法，獲得了省、市領(lǐng)導的一致好評。

一、堅持政府主導，構(gòu)建運行有力的工作保障體系

以實行理事會、監(jiān)事會制度為切入點，加快推進公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，構(gòu)建區(qū)屬公立醫(yī)院決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分工、相互制衡的權(quán)力運行新機制，要充分發(fā)揮好政府的主導和推動作用，在各個環(huán)節(jié)落實高效、執(zhí)行得力。

一是健全組織領(lǐng)導。省、市公立醫(yī)院科研院所法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作會議召開后，臨淄區(qū)編辦向區(qū)委區(qū)政府主要領(lǐng)導專題匯報會議精神。區(qū)委區(qū)政府主要領(lǐng)導高度重視，提出嚴格按照時間節(jié)點，保質(zhì)保量完成工作，確保達到預期效果的要求。同時，成立了由組織、機構(gòu)編制、人社、衛(wèi)計四個部門組成的推進公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)領(lǐng)導小組，抽調(diào)精干力量，專門負責此項工作。

二是完善制度框架。臨淄區(qū)在制定實施方案的同時，積極研究制定相關(guān)配套政策，出臺了《臨淄區(qū)實行法人治理結(jié)構(gòu)事業(yè)單位外部理事（董事）管理辦法》《臨淄區(qū)實行法人治理結(jié)構(gòu)事業(yè)單位外部監(jiān)事管理辦法》《臨淄區(qū)法人治理結(jié)構(gòu)事業(yè)單位績效考核辦法》等文件，以及編制部門的機構(gòu)編制管理配套事項、財政部門的外部監(jiān)事理事報酬制度、人社部門的事業(yè)單位職員管理辦法等，為公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)提供有力的制度保障。

三是明確改革單位。臨淄區(qū)現(xiàn)有公立醫(yī)院4所，分別是區(qū)人民醫(yī)院、區(qū)婦幼保健院、區(qū)中醫(yī)醫(yī)院和區(qū)口腔醫(yī)院。以上4所公立醫(yī)院均為公益二類區(qū)衛(wèi)計局所屬事業(yè)單位。根據(jù)上級會議中有關(guān)公立醫(yī)院、科研院所的改革范圍規(guī)定，經(jīng)區(qū)委區(qū)政府同意后，按照事業(yè)單位改革和醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的要求，最終確定區(qū)屬4所公立醫(yī)院均納入法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的范圍，實現(xiàn)無縫覆蓋。

四是堅持問題導向。在推進外部監(jiān)事制度過程中，針對如何發(fā)揮好外部監(jiān)事的作用，以積極的態(tài)度正視問題、解決問題，定期與上級有關(guān)部門對接，學習借鑒先進地區(qū)公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)相關(guān)經(jīng)驗，進一步理清思路，明確工作要求和目標。定期與區(qū)衛(wèi)計局召開碰頭會，對操作過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行深入探討交流，注重加大外部監(jiān)事人員教育培訓和輿論宣傳引導力度，想方設(shè)法解決難題，確保該項工作快速穩(wěn)步推進，取得實效。

二、明確目標任務(wù)，認真履行外部監(jiān)事監(jiān)督職責

外部監(jiān)事工作是一項創(chuàng)新性工作，《省屬實行法人治理結(jié)構(gòu)事業(yè)單位外部監(jiān)事管理辦法》規(guī)定了外部監(jiān)事的職能、權(quán)力、義務(wù)和責任，是開展這項工作的重要遵循。在此基礎(chǔ)上，臨淄區(qū)又進一步細化，確定了重點任務(wù)及時間進度。

一是明確監(jiān)督重點。針對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點中存在的問題，臨淄區(qū)通過加強對上級有關(guān)政策和會議精神的學習，深入開展調(diào)查研究，積極嘗試在建立理事會、管理層、監(jiān)事會的框架基礎(chǔ)上，探索創(chuàng)新外部監(jiān)事選派機制，將公務(wù)員、社會專業(yè)人士和醫(yī)院職工納入外部監(jiān)事隊伍，形成全程立體持續(xù)跟蹤式監(jiān)督，使事業(yè)單位決策、執(zhí)行與監(jiān)督三種權(quán)力充分發(fā)揮，形成既相互協(xié)調(diào)又相互制衡的管理運行機制。明確“四個著力”，即：著力抓好制度執(zhí)行監(jiān)督，監(jiān)督章程的執(zhí)行情況和內(nèi)部控制體系、預算管理體系的建立及運行情況；著力抓好決策行為監(jiān)督，密切跟蹤“三重一大”事項，關(guān)注決策事項的可行性研究；著力抓好業(yè)務(wù)活動監(jiān)督，監(jiān)督管理層執(zhí)行理事會決議情況；著力抓好財務(wù)監(jiān)督，主要檢查財務(wù)狀況、資產(chǎn)質(zhì)量和效益。

二是創(chuàng)新監(jiān)管方式。4月18日，淄博市專門下發(fā)了《關(guān)于確定法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)創(chuàng)新外部監(jiān)事選派管理機制試點區(qū)縣的通知》，臨淄區(qū)被確定為創(chuàng)新外部監(jiān)事選派管理試點區(qū)，要求臨淄區(qū)在外部監(jiān)事選派管理上進行積極探索，創(chuàng)新建立公務(wù)員外部監(jiān)事集中選派和統(tǒng)一管理工作機制。通過借鑒省屬國有企業(yè)外派專職監(jiān)事的做法，經(jīng)過認真調(diào)研論證，區(qū)編辦提出公務(wù)員外部監(jiān)事和社會專業(yè)人士外部監(jiān)事相結(jié)合，對公務(wù)員外部監(jiān)事進行集中選派和統(tǒng)一管理的新思路。市編辦批復在區(qū)事業(yè)單位監(jiān)督管理局加掛“區(qū)事業(yè)單位外部監(jiān)事選派管理工作辦公室”牌子，配備公務(wù)員外部監(jiān)事一正一副兩名領(lǐng)導職數(shù)，具體負責法人治理結(jié)構(gòu)事業(yè)單位外部監(jiān)事的選派管理工作；增加了4名公務(wù)員外部監(jiān)事專項行政編制，用于選派公務(wù)員外部監(jiān)事，真正建立起定編、定崗、定人的外部監(jiān)事選派管理機制。這既有效解決了在公務(wù)員外部監(jiān)事征集和選派工作中，部門推薦的人選大多屬于單位的“邊緣人”，普遍素質(zhì)不高問題，又避免了外部監(jiān)事任職期間仍由原單位進行考核和管理，難以保證履職效果，使選派工作流于形式的不利情況。

三是找準自身定位。外部監(jiān)事工作要站在公立醫(yī)院的“頂層”看問題、找癥結(jié)、強監(jiān)督，受人員少、監(jiān)督任務(wù)重，再加上受專業(yè)和崗位經(jīng)驗的限制，光靠自身力量，很難監(jiān)督到位，就必須在不斷提高自身素質(zhì)能力前提下，要與方方面面搞好協(xié)同關(guān)系：首先是處理好與舉辦單位、選派單位的關(guān)系，舉辦單位是事業(yè)單位的出資人，外部監(jiān)事對事業(yè)單位履行監(jiān)督責任，要主動加強與舉辦單位的溝通，定期向舉辦單位書面報告事業(yè)單位的有關(guān)情況。其次要處理好與任職單位的關(guān)系，外部監(jiān)事的根本任務(wù)是為單位健康發(fā)展保駕護航，充分尊重任職單位自主權(quán)，不干預單位的正常業(yè)務(wù)活動，做到在監(jiān)督中強化服務(wù)，在服務(wù)中促進監(jiān)督。再就是處理好與原單位的關(guān)系，公務(wù)員擔任專職外部監(jiān)事的，不再承擔原單位的工作，比如有的公立醫(yī)院年收入幾十億，職工上千人，監(jiān)督任務(wù)很重；擔任兼職外部監(jiān)事的公務(wù)員或社會人士，要協(xié)調(diào)好與原單位的關(guān)系，處理好監(jiān)事工作與本職工作的關(guān)系；外部監(jiān)事任期屆滿后，對政績突出、德才表現(xiàn)優(yōu)秀、符合《黨風政干部選撥任用條例》的干部可優(yōu)先提拔使用。

三、注重真抓實用，努力實現(xiàn)外部監(jiān)事和醫(yī)院改革互促共進endprint

公立醫(yī)院在法人治理結(jié)構(gòu)的基本框架內(nèi)，理事會、管理層、監(jiān)事會分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，三種權(quán)力共同作用，形成相互協(xié)調(diào)又相互制衡的管理體制運行機制，醫(yī)療改革紅利進一步釋放。

一是新管理體制和選派機制進入實質(zhì)運行。6月26日，臨淄區(qū)編辦會同組織、財政、司法、人社等部門，聯(lián)合發(fā)布征集臨淄區(qū)實行法人治理結(jié)構(gòu)事業(yè)單位外部監(jiān)事公告，面向社會公開征集社會人士外部監(jiān)事16人（其中會計專業(yè)10人，法律專業(yè)6人）。經(jīng)過組織、編辦、財政、司法、人社部門聯(lián)合評審，16名社會人士外部監(jiān)事的信息全部納入省事業(yè)單位外部監(jiān)事綜合服務(wù)平臺。7月上旬，分別為4所公立醫(yī)院選派了2名公務(wù)員外部監(jiān)事和4名社會人士外部監(jiān)事，完成了監(jiān)事會的組建。出臺了《臨淄區(qū)實行法人治理結(jié)構(gòu)事業(yè)單位外部理事（董事）外部監(jiān)事報酬管理暫行辦法》，規(guī)范了報酬管理，建立退出機制和考核機制，調(diào)動起了外部監(jiān)事、外部理事履職盡責的積極性。6月28日，區(qū)衛(wèi)計局完成了理事會的組建及外部理事的征集選派，其中理事長、執(zhí)行理事通過任命產(chǎn)生，職工理事通過職工大會選舉產(chǎn)生，外部理事通過聘任產(chǎn)生。截至目前，4家公立醫(yī)院按期順利召開第一屆理事會，為外部理事發(fā)放了聘書，并研究通過了《章程》。各公立醫(yī)院按規(guī)定法人治理構(gòu)架組建完畢，已開始按照新的體制機制運行。

二是公立醫(yī)院的公益屬性進一步強化。公立醫(yī)院是政府向社會提供公益服務(wù)的主要載體，在法人治理結(jié)構(gòu)的基本框架內(nèi)，公立醫(yī)院法在編制人事、收入分配、經(jīng)費管理等方面的自主權(quán)進一步擴大，理事會、管理層、監(jiān)事會分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，形成相互協(xié)調(diào)又相互制衡的管理運行機制，公益服務(wù)水平逐步提高。但是也要看到，一些公立醫(yī)院仍然存在偏離公益目標的問題，比如，有的醫(yī)院，出于經(jīng)濟效益考慮，小病大治、亂收費，造成看病難、看病貴，或者是臨床醫(yī)學研究水平下降。產(chǎn)生這些問題的一個重要因素在于沒有建立起相應(yīng)的約束機制和監(jiān)管制度，出現(xiàn)了一定程度的管理缺位。獨立于公立醫(yī)院自身的外部監(jiān)事制度的建立實施，再綜合信息公開、年度報告公示、“雙隨機一公開”、績效考核等手段，對理事會、管理層和單位財務(wù)資產(chǎn)等進行有效全程立體式持續(xù)跟蹤式監(jiān)督，有利于公立醫(yī)院保持公益性方向不偏離，促使其按照法律法規(guī)和單位章程規(guī)范開展業(yè)務(wù)活動，推動了全區(qū)公益事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

三是初步形成新型就醫(yī)模式。公立醫(yī)院改革是深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的重點和難點，公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，是激發(fā)衛(wèi)生發(fā)展活力、提升醫(yī)療服務(wù)水平、促進衛(wèi)生事業(yè)健康發(fā)展的重要舉措。目前，全區(qū)4家公立醫(yī)院分別與鎮(zhèn)街、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心開展醫(yī)療合作，建立起了“基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分診、上下聯(lián)動”的分級診療新機制（即：醫(yī)聯(lián)體）。像臨淄區(qū)人民醫(yī)院淄江社區(qū)分院是區(qū)人民醫(yī)院托管的單位，分院門口立著一塊醒目的牌子，上面寫滿專家的名字和坐診時間，醫(yī)務(wù)室和藥房都非常整齊，室內(nèi)陳列有先進的數(shù)字X光機等設(shè)備。區(qū)人民醫(yī)院給分院購置了300多萬元診療設(shè)備，每周一至周五均派專家到中心坐診。73歲的袁某因腦梗塞入住分院已有10多天，據(jù)分院負責人介紹，以前類似腦梗塞這樣的病人，社區(qū)分院是不敢收治的，現(xiàn)在有了區(qū)醫(yī)院的扶持，分院的底氣也足了，患者花費也比在大醫(yī)院便宜多了。各大醫(yī)院都在積極為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)醫(yī)院培養(yǎng)全科醫(yī)生，主要還是發(fā)揮業(yè)務(wù)骨干傳幫帶的作用，規(guī)范基層的診療技術(shù)。今年以來，城區(qū)社區(qū)門診就診率已經(jīng)達到65%，而各大醫(yī)院的康復病人也開始往基層轉(zhuǎn)。比如，區(qū)婦幼保健院兒童門診量去年下降了30%，絕大多數(shù)分流到各社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，各大醫(yī)院的“連鎖店”開到社區(qū)業(yè)已蔚然成風，公立醫(yī)院改革讓居民在社區(qū)就能享受到大醫(yī)院的服務(wù)。□E：CWK

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