服務型政府視角下的鄉鎮管理體制改革

高小平

我國農村人口超過9億，最靠近他們的行政管理者就是鄉鎮政府。鄉鎮人民政府作為一級政權，是最基層的政府，是政權體系的重要組成部分，是政治系統的基礎。改革開放以來，我國鄉鎮管理體制經過幾輪改革，在政府職責調整、服務資源配置、行政管理方式等方面有了一定進步。但從總體上看，鄉鎮政府職能轉變沒有到位、服務能力嚴重不足、服務效能有待提升。

2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》。這個文件進一步明確了鄉鎮改革的方向——建設服務型鄉鎮政府，這在一定意義上標志著我國建設服務型政府進入到一個新的階段，也標志著鄉鎮建設服務型政府進入到決定性階段。這個文件和中央關于鄉鎮改革的一系列文件、中央編辦的一些具體要求，主要有三個方面特點。

一是釜底抽薪。徹底剝離鄉鎮管理體制中“不該管”“管不好”“管不了”的政府職能，進一步深化職能轉變。

二是化繭為蝶。按照職能科學、運轉有序、保障有力、服務高效、人民滿意的要求建設服務型鄉鎮政府管理體制。

三是揚帆起航。鄉鎮改革走過了艱難歷程，從聯產承包責任制的一帆風順，到近30年改革的膠著狀態，再到黨的十八大以后進一步明確鄉鎮改革的方向，走出膠著狀態，開始了新的航程。

一、歷史把鄉鎮和全國各級政府推向了一個新的管理模式

歷史唯物主義經濟基礎決定上層建筑的理論，決定了政府管理采取什么模式是由勞動生產力和勞動關系決定的，而且要隨著生產力生產方式的變化來不斷的調整。行政管理體制組織機構是隨著生產方式的變化而不斷變革的。農業文明時期，政府是“倒T”型體制。工業文明時期，政府是“金字塔”型體制，工業化中后期和知識經濟時代，政府適應信息化要求，逐漸向“扁平”型體制發展。

具體來說，農業經濟時代，政府是由自然經濟的需要，實行家長制、家族式管理，特征是政治與行政管理高度的結合，權力集中在作為政府的皇帝和衙門中，政府高度集中的權力所形成的權威成為管理的主要資源，可以概括為“權威行政”。皇權行政體制的主體是“朝廷”和“官”。

工業經濟時代政府適應大機器生產的需要，實行政治與行政“二分制度”，行政管理處于執行的層面，依靠技術官僚的專業知識，實行規則化管理。組織結構按照“金字塔”式的科層制建構，政府制定政策、規制和執行能力成為管理的主要資源，可以概括為規制行政。規則行政體制的主體是“規則”和“管”。

近30年來，科學技術迅猛發展，引發了生產和組織方式的變革、全球市場的融合與重構、帶動起一場與工業革命深度相當的信息革命，它改變著整個社會的根基，把人類帶入一個“后工業社會”“知識經濟社會”“信息社會”。在工業化中后期和知識經濟時期，政府適應科學技術成為第一生產力的需要，加快信息化步伐，把提高人的素質作為主要任務，政府提供公共服務的能力成為管理的主要資源，這就進入“服務行政”的時期。

建設服務型政府是人類歷史發展的客觀要求和必然趨勢。鄉鎮建設服務型政府，是一個歷史的必然，它和整個人類的行政管理模式的變遷是分不開的。管理模式的變遷把我們鄉鎮服務的作用，提升到一個歷史的高度，也就是把鄉鎮和各級政府推到了服務的前臺，推向了一個新的管理模式。

二、服務型政府是什么樣的政府，鄉鎮應該怎樣補短板發展自己的服務能力建設服務型政府

首先，建設服務型政府，是加強和改善黨的領導，優化配置黨的執政資源、轉變管理方式和政府職能，提升公務員素質和創新能力，提高政府執行力和公信力的重要舉措。其次，建設服務型政府是供給側結構性改革的關鍵所在，是“放管服”改革的重要內容，有助于轉變經濟發展方式，提高經濟運行效率，啟動內需，刺激預期消費，解決經濟增長動力不足問題。

關于什么是政府的服務，不同時期有不同的論述。毛澤東同志指出，要全心全意為人民服務，這為我們現在建設時期的政府服務指明了一個大的政治方向。鄧小平同志指出，我們的政府是人民的政府，應該以人民高興不高興、人民答應不答應、人民滿意不滿意作為政府施政的目標。“領導就是服務”“管理就是服務”，意思就是說一個好的領導是一個善于服務的領導，優質的管理就是以服務的方式進行的管理。

江澤民同志提出“三個代表”重要思想，強調“代表最廣大人民的根本利益”。黨的十六大報告第一次把政府職能歸結為四個方面：經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。這是第一次把公共服務作為政府的基本職能之一。胡錦濤同志明確提出行政體制改革的方向就是“建設服務型政府”。習近平同志早在2000年，就在福建率先倡導和推動服務型政府建設，擔任總書記后多次強調要加快轉變政府職能，減少審批事項和環節，不去管那些不該管的事，騰出手來把該管的事管好，建立有限政府和服務型政府。管好自己該管的事情，剝離那些應還權于社會、還權于企業的職能。政府進行宏觀調控、社會管理、社會執法、公眾服務要加強服務職能。同時要換一個角度理解服務，管理也是服務，要用服務的心態去加強管理。

黨的十八屆二中、三中、四中全會從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度以及全面深化改革系統性、整體性、協同性要求出發，對創新行政體制改革、建設服務型政府作出了全面部署，提出了新的要求。指出創新行政管理的基本方向是建設服務型政府，這體現了黨對社會發展規律、社會主義建設規律和執政規律認識的深化，標志行政體制改革進入了新階段，體現出建設服務型政府是行政體制改革創新的總方向、總抓手。

中國經濟要實現升級版，必須有政府轉型。服務型政府的內涵十分豐富，至少包含三層意思：一是更好地體現黨的為人民服務根本宗旨要把這個宗旨落地；二是更多地履行公共服務的基本職責；三是更全面地創新政府管理方式，將管理和服務統一起來，寓管理于服務之中。這三個方面，構成服務型政府的一個總的框架。

建設服務型政府的基本任務是建立適合國情、惠及全民、公平公正、水平適度、可持續發展的公共服務體系，這是最基本的任務。它的主要目標就是五有：學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。首先是實現基本公共服務的均等化，然后推進服務水平的不斷上升。endprint

對鄉鎮來說，公共服務的水平還比較低。比如，據調查全國有2/3的鄉鎮沒有供水站，80%的村不通自來水，11%的村不通公路，49%的村不通電話，55%的農民無合格的、衛生的廁所，95%的村接收的電視信號很不穩定，61%的鄉鎮沒有文化站，207個縣沒有公共圖書館，309個鄉鎮沒有衛生院。這些都給我們提出了很大的挑戰，建設服務型政府，補齊短板，必須從鄉鎮開始，要建成服務型政府，也必須從最薄弱的地方開始。

三、怎么建設鄉鎮公共服務體系，打造鄉鎮管理體制改革的新機制

一是以服務型政府建設為龍頭破解“取予觀”。“取予觀”關系到如何處理政府與農民關系的根本性態度。自從全面取消農業稅以后，制度性的“取”沒有了，但是非制度性的“取”還存在，由于市場不規范、管理不到位而“予”的遠遠不夠，從農民那里變相索取的現象屢見不鮮。只有建設服務型政府才能真正建立起正確的“三農觀”和“取予觀”。

二是以管理與服務的統一破解“低少差”。當前推進建設服務型政府建設重點要解決農村公共產品質量低、數量少、服務差的問題。在鄉鎮一方面繼續抓簡政放權，讓鄉鎮政府真正有職有權，另一方面要加強監管，把監管的重點放到農村去，以“放管服”改革破解農村公共產品“低少差”的問題。

三是以城鄉一體化公共服務體系破解“碎片化”。中央、省、市各個部門都在扶農，都在為農村提供公共服務，但是沒有形成合力，“碎片化”問題嚴重。把市里、縣里的公共服務延伸，利用延伸的辦法建設一體化的公共服務體系，才能有效解決碎片化，形成各個部門支農惠農政策的有機銜接，發揮整體效應。

四以大部門行政管理體制改革破解“針線論”。有的基層干部說，“上面千條線，下面一根針”，最突出的問題在于下面的這根針的“針眼”太多。一是上面的婆婆多，有的政策還不一致；二是下面的部門多，無法形成統一的行政資源。中央強調，要就近管理、屬地管理，建設鄉鎮服務型政府必須在縣級以上政府中形成對鄉鎮的政策協同機制，同時把該還權于鄉鎮的堅決還權，在鄉鎮建立大部門制，讓這些綜合性的辦公室有統籌協調的職權，有管理和服務的能力。

五是以職務職級并行制度改革破解“官本位”。現在中央出臺了對縣級以下的干部實行職務職級并行的制度。通過制度改革，創新公務員制度，充分調動基層干部的積極性，破除官本位。

通過這些改革，實現鄉鎮服務型政府有資源、有能力來推進這項改革。在具體的層面上，要注意以下幾點。

一是實現工作重心向農村轉移。放棄“鄉鎮為縣域經濟服務”的指導思想，建立縣級部門、鄉鎮政府和農村的服務網絡（縣-鄉-村縱向服務鏈，村級橫向服務平臺），增強黨組織的協調、服務功能。

二是建立政府治理與社會治理的協同機制。實現社區、社會組織、社工“三社聯動”，法治、德治、自治“三治合一”等基層社會治理創新。

三是推進基層治理體系和治理能力現代化。通過行政審批制度改革，放大市場功能，降制度性交易成本，實現行政資源與市場資源的優化配置。通過社會管理制度改革，放大社會組織功能，實現公共服務資源與社會人力資源的優化配置。

四是進一步發揮文化的引領作用，營造公共精神。讓農民參與到改革當中來，通過參與進來解決自己的利益受到損害的問題。建設公共行政，培養公務員的公共意識。

四、研究成果轉化為政府決策的建議

一是以問題為導向，從所有成果中找出關于社會亂象和治理缺失的問題之間的對應關系，提煉出公共管理“話題”。

二是以政策議題為導向，將涉及公共管理“話題”的基礎研究成果轉化為應用性成果，將應用性成果轉化為政府現實關注的治理 “難題”。

三是以政府職能為導向，將科學研究成果概化，標識為政府有權可解的“論題”。

四是以國家治理現代化改革為導向，圍繞黨和政府中心工作，將公共性論題轉化為決策者和管理者的創新性“命題”。

五是以中國特色話語體系為導向，將創新性命題轉化為行政管理話語體系和專題性文本。□本文為作者在第三屆機構與行政論壇上的主題發言摘要 E：CSQ

關鍵詞：服務型政府 鄉鎮 管理體制 改革endprint