英國推進PPP的經驗與啟示

石光

摘要：本文在簡介發達國家PPP發展背景的基礎上，著重介紹了英國PPP所采取私人融資計劃（PFI）模式的內涵、效果及教訓，以期為我國發展PPP提供啟示和思路。

關鍵詞：PPP 私人部門 PFI 融資

英國是目前全球政府與社會資本合作（下文簡稱PPP）應用最成熟的國家之一。從項目數量和金額來看，英國都領先于多數國家。過去20多年，英國已實施了700多個基礎設施和公共服務項目，總額超過700億英鎊。截至2017年1月，英國PPP項目數量約占歐洲的三分之二，金額約占一半。

英國PPP項目不限于交通、建筑、環保等傳統建設項目，也包括醫療、教育等需要精細化管理的公共服務項目。目前英國大部分PPP項目都已經完成融資和建設，并進入實施運營階段。英國在推進PPP過程中既有經驗也有教訓，值得我國借鑒。

PPP的歷史背景

PPP在發達國家的應用已有悠久歷史。早在19世紀，一些私人企業就在獲得政府許可或特許權之后進入公共產品領域，如煤氣街燈照明、電力供應、電話電報等，甚至還通過私人投資建設了道路和運河。二戰以后，西方國家受凱恩斯主義和社會主義國家計劃經濟體制的影響，對包括公用事業在內的一些重要行業實行了不同程度的國有化，如英國在1945年至1951年、1974年至1979年之間經歷了兩次國有化浪潮，法國自20世紀30年代中期至80年代初，先后經歷了多次國有化運動。但是，公用事業的國有化帶來了許多問題，包括公共財政壓力大、缺乏競爭、效率低下、成本高、服務差等。在這種情況下，改革公用事業供給方式勢在必行。

20世紀80年代，西方國家掀起了一輪國有企業私有化浪潮，通過將國有企業部分出售、全部出售和關閉等方式，國有經濟比重逐步下降，這涉及幾乎所有的壟斷部門。這次變革不僅僅限于政府退出以前由私人部門主導的領域，在一些傳統上由政府提供服務的公共領域，也引入了私人力量，私人部門參與公共服務逐步成為趨勢。私人部門參與公用事業的方式多種多樣，并隨時間推移不斷變化，包括私有化、強制競爭性招標、公共服務外包、私人融資計劃等。各種鼓勵私人參與公用事業的改革措施不斷推出，重塑了公共物品供給的理念。

在西方國家，PPP正是在這樣的背景下發展起來的。20世紀90年代以來，PPP經歷了兩次快速發展時期，一是90年代中后期，二是2005年之后。根據世界銀行的數據，全球PPP項目主要集中在能源、交通、港口和鐵路等基礎設施領域。

英國PPP采取PFI模式

PPP并無統一定義，有多種運作模式。英國的PPP明確采用PFI模式（私人融資計劃），根據英國財政部定義，PFI是一種政府采購方式，私人部門通過長期特許權經營協議的方式對基礎設施進行融資、建設和運營，并長期負責基礎設施的管理。

PFI主要有三個內涵。

一是利用私人資本為公共事業融資。以此為標準，TOT（ Transfer-operate-transfer，即移交—經營—移交）嚴格來說不是PFI。因TOT是將現有市政設施轉讓給私人部門，在一定時期內由私人部門運營，最后政府再收回所有權，它重在提升現有設施的運營效率，而非融資。

二是PFI是政府和私人部門的長期合作，合同周期通常至少在25年以上。因此，BT（Build-transfer，即建設—移交）也不是PFI，因為在BT模式下，私人部門建設完成后立即將設施移交給政府，周期較短。

三是風險分擔，PFI模式將政府承擔的風險部分轉移給了私人部門，各種PPP模式普遍具有這一特征。對于政府付費的公益性項目，政府支付與私營部門的運營績效相掛鉤，這種基于結果的考核方式能夠充分激勵私營部門分擔風險、提高效率。

融資是PFI的關鍵特征，英國完善的金融市場為PFI發展提供了重要保障。英國的金融市場競爭充分，銀行和資本市場都可以向PFI項目提供長期融資，期限最高可達40年，最低利率僅比國債利率高0.75%。

英國政府對PFI的判斷標準是要實現物有所值，而非僅僅追求最低采購價格。物有所值主要體現在四個方面。一是為公共產品從設計、建設到運營整個生命周期提供持續激勵。二是鼓勵私營部門在公共服務供給中進行創新，以提高效率。三是將服務風險從政府向私人部門轉移。四是通過市場競爭壓力改善政府部門官僚制、低效率的工作作風，從而推進政府改革。

總體上，PFI模式在英國取得了良好效果。截至2017年1月，英國財政部對已經完成的主要PPP項目的調查顯示，88%的項目能夠按時或提前完成，并且沒有出現因為工程建設超出預算而要求公共部門承擔額外費用的情況。而此前調查顯示，70%的非PPP項目都會延期完成，并且73%的項目都會超出預算。75%的公共部門合作者認為他們的PPP項目在運營中的表現能夠達到預期或比預期還要好。

但是，2008年全球金融危機對英國PFI帶來了很大的負面沖擊，貸款機構大幅減少，貸款審查更加嚴格，融資條件明顯苛刻，許多項目融資無法進行。英國長期信貸市場開始惡化，商業銀行紛紛退出PFI市場，為投資人提供擔保的信用保險公司也大幅虧損。PFI貸款利率顯著提高，超出了項目的承受能力，貸款期限大幅縮短。由于PFI項目融資困難，積壓的項目越來越多，問題越來越大。

英國PFI模式的不成功案例及教訓

英國PFI模式總體上效果顯著，但也存在一些不成功案例，如倫敦地鐵項目，其教訓值得我國借鑒。

倫敦地鐵是世界上建造最早的地鐵系統之一，由國有的倫敦地鐵公司（LUL）擁有并運營，但長期投資不足。2003年LUL將地鐵系統建設維護以30年特許權經營權的方式轉給了3家私有基礎設施公司，3家公司分別負責地鐵不同線路的維護和修復，運營和票務依然由LUL控制。英國政府希望3家公司能夠投資70億英鎊改善基礎設施，作為回報，政府每年向其支付11億英鎊的服務費。但是，倫敦地鐵PFI并不成功，2008-2011年，3家公司相繼宣告破產，標志著該項目以失敗告終，并導致英國政府損失41億英鎊。倫敦地鐵運營再次交還給了政府，由政府為失敗兜底。endprint

倫敦地鐵項目的失敗主要有以下教訓。一是政府監管不力。倫敦地鐵項目巨大，能夠參加競標的公司極為有限，談判相對復雜和不透明。由于倫敦地鐵對城市運轉至關重要，政府為3家公司進行了債務擔保，以確保項目穩定，政府不是項目的直接參與方，卻給項目做擔保，這就產生了道德風險問題。二是私有企業管理不健全，缺乏創新動力。項目的主要目的是對地鐵基礎設施和車站進行修復和維護，與地鐵實際收益（車票收費）相剝離，難以激起參與方的創新動力。幾家私有企業以聯合體方式參與PFI，治理結構不健全，利益糾紛多，管理層頻繁更換，無法對整個項目進行有效管理。三是公私雙方矛盾嚴重。倫敦地鐵基礎設施過于陳舊，在合同簽署前許多實際的操作困難無法獲知，有極大的不確定性。私營企業和政府在費用結算上很難達成一致，長期合作伙伴關系逐漸破裂。該項目的負債率較高，資產負債率高達88%，而私有企業股本金剛過10%，資本約束很弱。

幾點啟示

第一，PPP并非發達國家市政建設的主導模式，它需要嚴格的適用條件，所以應用范圍很窄。不應將PPP過度泛化，不應把PPP當做政府市政項目融資建設運營主要甚至唯一的渠道，不應認為各種市政公用建設都應采取PPP模式。PPP主要適用于投資數額巨大、具備收費基礎、運營周期長、技術和管理復雜的項目。事實上，即使在PPP做得最好的加拿大、英國等國家，這種模式也主要作為補充手段，始終不是基礎設施融資的主要手段。發達國家只有少部分基礎設施項目是通過PPP模式完成的。2011年，英國公共部門基礎設施投資中PPP占比僅約15%，德國、意大利、西班牙等歐洲國家大約在3%至5%之間，奧地利、匈牙利、瑞典等國幾乎沒有。

第二，PPP需要良好的制度設計和法制保障。PPP的成功推行有賴于完善的制度設計、公平的法制環境、社會資本的積極參與以及媒體公眾的有效監督。PPP是典型的“不完全契約”問題，很多項目的生命周期長達數十年，期間存在很多不可預見和難以控制的風險，程序復雜、利益主體多、影響面廣，很難在合同簽署初期將各種因素考慮周全。即便在制度和法律更為完善的發達國家，仍然有很多PPP項目最終以糾紛甚至失敗告終。我國PPP很多項目尚在處于發展初期階段，諸多問題和風險尚未充分暴露，既需要適當鼓勵和推動項目PPP發展，更需完善PPP的制度設計和風險防范。

第三，PPP需要完善的金融體系做支撐。PPP的本質是公用事業的一種新型建設運營體制和合作機制，而非融資方式。PPP項目在實施過程中同樣需要通過股權、債權或銀行貸款等方式進行融資。換言之，PPP離不開傳統的融資方式，這需要多層次的資本市場和完善的金融體系作為支撐。作為項目融資的一種類型，PPP具有杠桿率高、融資規模大、債務周期長等特征。發達國家普遍建立了多元化的融資體系，不但涵蓋了商業銀行、政策性銀行和財政專項基金，更具有發達的市政債券市場，而且對社會保障和保險等長期資金進行直接投資創造了便利的條件，這對于PPP融資至關重要。

責任編輯：鹿寧寧 劉穎endprint