體育治理結(jié)構(gòu)的域外經(jīng)驗與中國鏡鑒

張琴+易劍東

摘 要：通過分析英國、美國、芬蘭、日本體育治理結(jié)構(gòu)，得出域外體育治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗：厘清結(jié)構(gòu)歸屬、明確責(zé)權(quán)利邊界、遵循市場優(yōu)先原則、強化非政府體育組織的公益服務(wù)職能、充分發(fā)揮多元主體治理優(yōu)勢、形成協(xié)商共治的局面。我國體育管理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“中心-邊緣”特征。“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)在組織機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力劃分和資源流動上，呈現(xiàn)體制管理缺位等問題，體育治理結(jié)構(gòu)正是在應(yīng)對傳統(tǒng)體育管理結(jié)構(gòu)存在問題的意義上產(chǎn)生的。要想實現(xiàn)體育治理結(jié)構(gòu)由“中心-邊緣”的單一剛性結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘀行摹钡木W(wǎng)絡(luò)式柔性結(jié)構(gòu)，政府必須成為退居幕后的指揮者，即退出微觀領(lǐng)域、把控宏觀領(lǐng)域；介入公共領(lǐng)域、退出經(jīng)營領(lǐng)域；強化行政服務(wù)、弱化行政管理；強化立法監(jiān)督、弱化行政干預(yù)，構(gòu)建一種多元化主體協(xié)商共治的治理結(jié)構(gòu)。

關(guān) 鍵 詞：體育管理；體育治理；體育善治；治理結(jié)構(gòu)

中圖分類號：G80-05 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1006-7116（2017）05-0041-07

Abstract： By analyzing British， American， Finnish and Japanese sports governance structures， the authors concluded that the experience of foreign sports governance structures is as follows： clarify structure belonging； specify responsibility and right boundaries； follow market priority principle， intensify nongovernmental sports organizations public service functions； fully exert multi-subject governance advantages； form a cooperative governance situation. The sports management structure in China shows a “center-periphery” characteristic. The “center-periphery” structure shows problems such as system management absence in terms of organization structure setup， power division and resource flow. The sports governance structure was produced exactly in the sense of dealing with problems existing in the traditional sports management structure. To realize the change of the sports governance structure from the “center-periphery” single rigid structure to the “multi-center” network type flexible structure， the government must become a commander withdrawing to the back stage， i.e. withdraw from the microscopic area， control the macroscopic area， enter into the public area， withdrew from the business area， intensify administrative service， weaken administrative management， intensify legislative supervision， weaken administrative intervention， and establish a multi-subject cooperative governance structure.

Key words： sports management；sports governance structure；good sports governance；governance structure

體育治理結(jié)構(gòu)既是多元治理主體占有體育資源的組成方式及其關(guān)系格局，又是體育治理在組織機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力劃分上的設(shè)計和安排。體育治理結(jié)構(gòu)背后是制度結(jié)構(gòu)，通過分析體育治理結(jié)構(gòu)就能夠把制度結(jié)構(gòu)同制度下社會后果聯(lián)系起來，有助于解釋多元體育治理主體的行為，解釋和預(yù)測各種體育現(xiàn)象，從而為制度的改進提供切入點：改變主體面臨的不合理體育治理結(jié)構(gòu)乃至制度結(jié)構(gòu)。

1 域外體育治理結(jié)構(gòu)的特征

英國是現(xiàn)代體育的發(fā)源地，美國是體育商業(yè)化程度最高的國家，芬蘭被認(rèn)為是大眾體育參與水平最高的國家之一，日本是率先西化的亞洲國家且體育社會化程度較高。梳理4國體育治理結(jié)構(gòu)演變的脈絡(luò)，并且把握其規(guī)律性，可以為我國體育治理結(jié)構(gòu)提供借鑒。

1.1 英國多元合作的體育治理結(jié)構(gòu)

近代以來，英國體育治理結(jié)構(gòu)總體上經(jīng)歷了3次變革：第二次世界大戰(zhàn)以后、撒切爾夫人時代、布萊爾執(zhí)政以來。

二戰(zhàn)前，英國不存在國家層面的體育管理部門，職業(yè)體育、群眾體育都是依靠社會機構(gòu)組織實施的。二戰(zhàn)后，英國政府致力于重拾國民信心，政府開始全權(quán)管理國家和社會事務(wù)，不斷擴展公共服務(wù)范圍。在這種“大政府”背景下，國家層面的體育管理機構(gòu)應(yīng)運而生，1965年，體育委員會（Sports Council）正式成立，具體負(fù)責(zé)制定實施體育政策和組織體育運動，體現(xiàn)強烈國家意志。1972年，《皇家憲章》賦予體育委員會國家認(rèn)可的權(quán)力，負(fù)責(zé)管理全英體育事務(wù)。1975年，英國政府頒布《體育和娛樂》白皮書，將體育管理、體育發(fā)展、國民健康等納入體育委員會的管理范疇[1]，體育委員會承擔(dān)著體育的政治功能、社會功能、經(jīng)濟功能。在這個意義上，體育委員會是剛性單一結(jié)構(gòu)。此時的英國體育管理結(jié)構(gòu)與我國現(xiàn)行的體育管理結(jié)構(gòu)非常相似。當(dāng)然，政府職能和權(quán)力不斷擴大必然導(dǎo)致政府機構(gòu)日益龐大和政府支出不斷增加，政府財政吃緊加之經(jīng)濟危機不可避免地引發(fā)一系列社會問題，改革勢在必行。endprint

撒切爾夫人上臺后大力精簡政府機構(gòu)，引入社會力量和市場機制進行社會化改革，讓更多權(quán)力回歸社會。伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變和向地方政府分權(quán)，體育委員會的職能發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變——從統(tǒng)管全國體育事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅馗偧俭w育的發(fā)展；從熱衷于體育場館建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注國民參與體育運動。政府開始引入社會資本進行體育市場化發(fā)展，最具代表性的是引入強制性競標(biāo)方式（CCT）進行體育場館的建設(shè)與管理，同時社會資本更便捷進入職業(yè)體育領(lǐng)域，形成以英格蘭職業(yè)足球聯(lián)賽為代表的職業(yè)體育治理模式，而群眾體育的管理則主要由地方政府完成，多元化體育治理結(jié)構(gòu)基本形成。需要指出的是，英國政府并沒有放棄高水平競技體育的發(fā)展，20世紀(jì)90年代初頒布《體育：發(fā)展游戲》指出：體育委員會強化了對競技體育和具有發(fā)展前景運動項目的管理。

1997年，“新工黨”執(zhí)政，布萊爾按照“第三條道路”再次改革社會公共服務(wù)體系，旨在為國民提供更好的福利待遇，切實保障經(jīng)濟發(fā)展與社會公平。英國體育管理機構(gòu)隨之進行重大改革，取消體育委員會，創(chuàng)立文化媒體和體育部（DCMS）以及專門負(fù)責(zé)競技體育的英國體育理事會（UK Sports）。2000年，英國體育理事會發(fā)布《未來的全民體育》（A Sport Future for All），闡述了地方政府在群眾體育中的核心作用，明確地方政府是滿足地方居民體育需求和引入多方資源實現(xiàn)體育社會化的責(zé)任主體，強調(diào)地方政府擁有地方體育設(shè)施的掌控權(quán)力，提倡地方政府在促進體育參與和體育就業(yè)中發(fā)揮關(guān)鍵作用。2002年，英國體育理事會頒布《游戲計劃》（Game Plan），將體育、教育、健康有效連接，再次明確相應(yīng)管理部門的責(zé)權(quán)利。這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)出英國政府致力于競技體育與群眾體育協(xié)調(diào)發(fā)展，其突出特征是厘清結(jié)構(gòu)歸屬——群眾體育歸文化媒體和體育部管理、競技體育歸英國體育理事會管理，同時強調(diào)廣泛的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)合作關(guān)系和嚴(yán)格績效評估體系，共同促進體育發(fā)展。2004年，英國體育理事會發(fā)布《英國體育框架》（The Frame-work for Sport in England），提出英國體育的發(fā)展需要依靠全社會的力量，即依靠國家層面的政府支持還需要地方政府的合作、依靠體育組織與相關(guān)機構(gòu)的協(xié)作、依靠政府的力量與非政府組織的積極參與，構(gòu)建一種多元合作的體育治理結(jié)構(gòu)。在這種多中心體育治理結(jié)構(gòu)中，體育政策的制定要均衡官員（注重精英體育）、議員（關(guān)注社區(qū)體育）、半官方機構(gòu)成員（以專家為代表的政策研究群體）的利益，從而確保體育政策的公平性。

政府部門、準(zhǔn)政府組織與非政府組織是英國多元合作體育治理結(jié)構(gòu)的3大組成部分。文化媒體和體育部和英國體育理事會屬于政府部門，文化媒體和體育部不直接管理體育事務(wù)，而是以合作的方式與相關(guān)政府部門和地方體育理事會一道，完成體育政策和文件的制定工作，進行體育的宏觀管理；英國體育理事會以國家彩票資金法定分配機構(gòu)的身份直接管理和支配公共體育資金，自成立以來每年投入競技體育2 500萬英鎊，有200萬英鎊支持大型體育賽事[2]31。體育理事會具有“準(zhǔn)政府機構(gòu)”的特征，其機構(gòu)內(nèi)部只有主席是政府任命，其他成員由社會招聘，主要職責(zé)是制定體育發(fā)展規(guī)劃、管理群眾體育事務(wù)、發(fā)展體育資源。非政府組織是指國家體育理事機構(gòu)，即體育協(xié)會和單項體育協(xié)會，事實上非政府組織是英國體育治理的實踐者——通過與英國體育理事會合作提升競技體育成績、通過與體育理事會合作提高國民體育參與率，但英國單項體育協(xié)會有嚴(yán)格的成立標(biāo)準(zhǔn)——協(xié)會的運動項目必須是奧運會或者殘奧會的項目、參與人數(shù)不得少于75 000等[3]。體育協(xié)會和英國單項體育協(xié)會另一個重要功能是體育的市場化，因其內(nèi)部結(jié)構(gòu)是市場主體，便于利用外部的網(wǎng)絡(luò)資源吸引社會資本，將國家、地方、媒體、贊助商、觀眾、運動員的利益有效連接，并最終實現(xiàn)體育市場化發(fā)展的目標(biāo)。

1.2 美國體育治理結(jié)構(gòu)是由市場和社會到政府，再由政府到市場和社會

近代以來，美國體育治理結(jié)構(gòu)大體可分為3個階段——羅斯福新政之前、羅斯福新政至20世紀(jì)70年代、20世紀(jì)80年代以來。

羅斯福新政之前，美國自由主義盛行——經(jīng)濟上主張市場決定一切、社會上信奉純粹的自由主義。這一時期，聯(lián)邦政府乃至美國各州在體育治理上發(fā)揮的作用非常有限，各級各類體育社會組織是體育治理結(jié)構(gòu)中的主體，體育公共產(chǎn)品主要由私人和社會組織供給。1851年，美國成立了第一個體育社會組織——基督教青年會（YMCA），此后美國兒童俱樂部、美國LA84基金會相繼成立。1893年，芝加哥大學(xué)建立教師委員會管理校際體育運動。1898年，約瑟夫律師創(chuàng)立了兒童游樂場，進而引發(fā)了美國社會對兒童體育教育的關(guān)注。19世紀(jì)后期，市政府、大眾、各種基金委員會以及美國教育改革小組開始參與體育治理。直至20世紀(jì)初，聯(lián)邦政府開始推行各種政策以鼓勵各州市縣興建健康空間（Health Resort），美國各州政府才開始在公共財政中，直接撥出資金以支持地方公立學(xué)校改善體育設(shè)施，參與地方體育治理。

20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟大蕭條，激起民眾的不滿，普遍要求政府應(yīng)該有所作為，羅斯福新政應(yīng)運而生。新政的核心內(nèi)容是政府職能的擴張，對市場和社會進行大規(guī)模干預(yù)。聯(lián)邦政府開始大規(guī)模干預(yù)體育事務(wù)，主要是負(fù)責(zé)興建各類體育設(shè)施的就業(yè)促進管理局（WPA）和民用保護部（CCC）相繼成立。截至1937年，就業(yè)促進管理局已經(jīng)興建1萬多個體育場所，投入資金占其預(yù)算的1/10[2]41，標(biāo)志著聯(lián)邦政府直接參與體育治理。二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府進一步加大對體育的投入，陸續(xù)實施了《偉大社會計劃》（Great Society）、《開放空間項目》（Open Space Program）。到20世紀(jì)70年代，美國各州政府已經(jīng)能夠獨立供給體育公共產(chǎn)品和進行地方體育治理。此時，美國事實上形成了聯(lián)邦政府和州政府主導(dǎo)下的體育治理結(jié)構(gòu)。

1992年，聯(lián)邦政府和州政府主導(dǎo)的體育治理模式發(fā)展到極致，當(dāng)年聯(lián)邦政府購買公共服務(wù)的費用達到2 100億美元[4]121。此時，美國經(jīng)濟“滯漲”悄然來臨，聯(lián)邦政府和各州政府已經(jīng)沒有能力再大量提供公共服務(wù)，使得非盈利組織（NPO）或者稱為非政府組織（NGO）興起。此后，體育領(lǐng)域的非政府組織和非盈利組織在美國體育治理結(jié)構(gòu)中逐漸成為主流，包括美國奧林匹克委員會（USOC）、中學(xué)和大學(xué)體育聯(lián)合會、全國性和地方性體育學(xué)術(shù)團體、體育總會和協(xié)會以及2.1萬個俱樂部[4]123，而聯(lián)邦政府和州政府采取免稅、補貼等多種方式給予支持。USOC是美國最大的非盈利體育組織，其在體育治理中發(fā)揮著非常重要的作用，僅2011年美國奧委會通過電視轉(zhuǎn)播、商業(yè)贊助、各種捐贈的總收入共1.119 7億美元，其在奧林匹克訓(xùn)練中心上的花銷就達2 779.8萬美元、投入體育科學(xué)研究137.3萬美元[5]。20世紀(jì)80年代以來，美國聯(lián)邦政府和州政府逐步形成非政府組織和非盈利組織主導(dǎo)、企業(yè)和公民共同參與的體育治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了體育治理結(jié)構(gòu)的再次轉(zhuǎn)變。endprint

可見，美國社會經(jīng)歷了自我否定的發(fā)展過程，體育治理結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了“非政府→政府→非政府”的轉(zhuǎn)變。羅斯福新政之前，一直是私人資本和社會資本供給體育公共產(chǎn)品；之后，轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)邦政府和州政府主導(dǎo)下的治理結(jié)構(gòu)，政府主要以稅收和公債的方式籌集體育資源發(fā)展體育事務(wù)；再以后，聯(lián)邦政府和州政府退居幕后，主要采用租賃合同、特許經(jīng)營、憑單制、使用者付費等市場化手段達到體育治理的目的。此外，美國體育治理結(jié)構(gòu)中，州政府享有高度的自治權(quán)，聯(lián)邦政府一般不干預(yù)州政府的體育治理。即使是政府充當(dāng)主角的羅斯福新政時期，美國聯(lián)邦政府也沒有形成專門的體育管理機構(gòu)；當(dāng)下的“總統(tǒng)健康運動與營養(yǎng)委員會”和“總統(tǒng)休閑委員會”也只是制定體育發(fā)展政策而已。

1.3 芬蘭體育治理結(jié)構(gòu)是橫向聯(lián)合的全社會管理

芬蘭人將體育視為引領(lǐng)芬蘭進入世界版圖的政治運動。1912年第5屆夏季奧運會，芬蘭人證明了自己。然而，20世紀(jì)60年代末，芬蘭的一些大學(xué)體育部門和學(xué)術(shù)機構(gòu)的名稱普遍將名稱前綴由“競技”改為“公共體育”，標(biāo)志著體育改革時代的到來。這種轉(zhuǎn)變實質(zhì)是競技體育主流價值的改變，芬蘭政府因勢利導(dǎo)地將興起的大眾體育闡述為“確定社區(qū)特質(zhì)的一項決定性內(nèi)容”[6]101。芬蘭是世界上較少能夠?qū)⒏偧俭w育的成功經(jīng)驗移植到大眾體育領(lǐng)域的國家，也可能是唯一一個將競技體育的組織機構(gòu)要素，成功整合為大眾體育結(jié)構(gòu)要素的國家，現(xiàn)今芬蘭被認(rèn)為是大眾體育參與水平最高的國家之一。

非政府體育組織在芬蘭的體育治理中發(fā)揮著重要作用。芬蘭體育聯(lián)盟（FSF）是芬蘭最大的非政府體育組織，芬蘭體育聯(lián)盟擁有130個組織，包括大約70個單項體育聯(lián)盟（NGBs）、15個地方性體育組織（Dos）、芬蘭奧林匹克委員會（FOC）、芬蘭青年協(xié)會（YF）、大眾體育協(xié)會（SfAA）以及瑞典語體育聯(lián)合會組織、芬蘭足球協(xié)會組織、特殊人群體育組織等。其中，芬蘭奧委會管理地方體育事務(wù)也管理奧林匹克事務(wù)；芬蘭青年協(xié)會負(fù)責(zé)青少年體育；大眾體育協(xié)會負(fù)責(zé)娛樂和健康相關(guān)活動。而地方性體育組織不僅治理上述體育事務(wù)，更重要的是協(xié)調(diào)地方性綜合體育事務(wù)。芬蘭體育聯(lián)盟不同于其他國家的非政府體育組織之處在于：芬蘭體育聯(lián)盟是非政府體育組織的聯(lián)盟。芬蘭體育聯(lián)盟的主要功能是通過影響政府組織，為其下屬的非政府體育組織爭取利益，因此芬蘭體育治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一種全社會所有非政府體育組織橫向聯(lián)合的特征。

1993年，芬蘭各州政府獲得自主權(quán)——可以完全獨立分配國家投資的體育資金，國家將資助金分配給各州、市政府，并規(guī)定地方政府按照法律要求資助地方非政府體育組織，以及各州政府可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況分配公共體育資金。1995年，芬蘭地方政府法規(guī)中規(guī)定，地方政府必須為社區(qū)提供體育公共服務(wù)，必須建立地方政府體育治理的評價體系。各州政府為有效治理地方體育事務(wù)，開始采用一種橫向聯(lián)合的策略——加強與運輸、交通、環(huán)境、教育、健康、青少年等政府部門的橫向聯(lián)系，地方政府要求所屬部門摒棄狹義的競技體育觀念共同參與地方體育治理，我國學(xué)者稱之為跨界整合[7]。此后，芬蘭地方體育治理逐漸發(fā)展為全社會橫向聯(lián)合結(jié)構(gòu)，即政府相關(guān)部門橫向聯(lián)合、資助非政府體育組織進行地方體育治理，最為明顯的例子是“適應(yīng)芬蘭生活”項目。

在這種全社會橫向聯(lián)合的體育治理結(jié)構(gòu)中，政府部門主要有教育部下設(shè)文化、體育和青年政治部以及國家議會公共事務(wù)部、市政局公共體育服務(wù)設(shè)施保障機構(gòu)。1998年，重新修訂的芬蘭《體育法》中，規(guī)定教育部和地方教育部門負(fù)責(zé)競技體育和大眾體育的政策制定，確保公民享有平等的體育權(quán)利，教育部和地方教育部門可以通過為非政府體育組織提供資金擔(dān)保或者其他方式實現(xiàn)這一具體目標(biāo)，比如，芬蘭體育聯(lián)盟30%的資金來源于政府部門以特定項目方式給予的資助[6]121。芬蘭國家議會公共事務(wù)部的主要職責(zé)是監(jiān)督各級政府提供體育公共服務(wù)的質(zhì)量，為國家體育事業(yè)的發(fā)展提出建議和議案。芬蘭市政局創(chuàng)立的公共體育服務(wù)設(shè)施保障機構(gòu)，提供超過3萬項體育設(shè)施，其中95%歸地方政府所有和管理[6]122。盡管政府部門積極參與芬蘭體育治理，但事實上大量的非政府體育組織及其體育俱樂部才是芬蘭體育治理的具體實踐者，早在1980年《體育法》中就規(guī)定國家和地方政府只進行法律監(jiān)控和資金介入而不具體管理體育事務(wù)。在芬蘭97%的體育俱樂部是非盈利性的，據(jù)統(tǒng)計芬蘭滑雪俱樂部擁有注冊會員150萬人、芬蘭定向越野俱樂部擁有注冊會員5萬人[8]，密布的俱樂部網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成芬蘭體育治理的核心。

1.4 日本體育治理結(jié)構(gòu)清晰、歸屬明確、社會化程度高

日本體育治理結(jié)構(gòu)簡約而清晰，分為3個部分：政府、體育協(xié)會、日本奧委會和大學(xué)委員會，其中政府負(fù)責(zé)學(xué)校體育和社區(qū)體育，體育協(xié)會主管各項俱樂部以提供公共體育服務(wù)、日本奧委會和大學(xué)委員會負(fù)責(zé)競技體育[9]51。

學(xué)校體育和社區(qū)體育的責(zé)任機構(gòu)：國家層面是日本文部省下屬的體育與青少年局，地方層面的是教育委員會[9]116。體育與青少年局職責(zé)是制定體育政策、法律法規(guī)，提供資金支持，協(xié)調(diào)國內(nèi)外體育賽事，對體育事務(wù)進行宏觀管理等。地方教育委員會負(fù)責(zé)具體實施體育政策法規(guī)，監(jiān)督體育資金使用情況，管理地方體育場地設(shè)施，協(xié)調(diào)地方性非政府體育組織等。國家和地方政府的公共資金支持方向，主要是學(xué)校體育和社區(qū)體育領(lǐng)域，尤其是學(xué)校和社區(qū)的體育場地設(shè)施建設(shè)[10]。

體育協(xié)會是日本體育治理結(jié)構(gòu)的核心，其職責(zé)主要是提供體育公共服務(wù)；日本體育協(xié)會是全國性綜合體育社團，在地方設(shè)有地方體育協(xié)會，終端包括大學(xué)、中學(xué)、企業(yè)和社區(qū)的體育俱樂部以及各單項體育俱樂部；日本體育治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是社區(qū)綜合性體育俱樂部——以社區(qū)內(nèi)大學(xué)為基點、利用大學(xué)的體育場地和人才優(yōu)勢、由社區(qū)居民自主運營的俱樂部[11]；日本政府高度重視非盈利性體育組織發(fā)展，賦予體育協(xié)會和俱樂部自主經(jīng)營、自我管理的權(quán)力[12]，致力于構(gòu)建以社會需求為導(dǎo)向、多元利益主體積極參與治理體育事務(wù)的結(jié)構(gòu)?？梢哉f日本居民享受高度社會化的體育公共服務(wù)。需要指出的是日本體育協(xié)會及其管理的俱樂部都是公益法人，但是，日本職業(yè)棒球聯(lián)賽和職業(yè)足球聯(lián)賽的俱樂部是具有獨立法人資格的股份公司；其次，日本奧委會于1898年退出日本體育協(xié)會[9]127，具有獨立財團法人資格，主要負(fù)責(zé)競技體育的發(fā)展，方式是通過召集各級各類體育協(xié)會進行比賽，以選拔優(yōu)秀運動員參加國際比賽。因此，日本的體育治理結(jié)構(gòu)的特征之一就是結(jié)構(gòu)清晰、歸屬明確。endprint

2 四國體育治理經(jīng)驗的啟示

英國、美國、芬蘭、日本體育治理結(jié)構(gòu)的演變，大體經(jīng)歷“大社會→大政府→多中心網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”的過程。體育治理的多中心網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)描述的是政府與市場、社會之間的關(guān)系，是一種跳出傳統(tǒng)官僚體制和市場機制的新模式，本質(zhì)上是多元、自組織、合作的公共治理模式，其顯著特征是拋棄傳統(tǒng)行政管理的壟斷性和強制性，強調(diào)政府、企業(yè)、社會團體和個人的協(xié)商合作以及政府部門間橫向合作關(guān)系的重要性；不再要求政府去做什么和提供什么，而是希望政府立足宏觀層面制定政策，充分挖掘多元治理主體和各種管理手段的潛力；通過政府放權(quán)和授權(quán)，實現(xiàn)多元化主體、多中心結(jié)構(gòu)、自我治理、平等共治；革除自上而下、等級分明的秩序，建立網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)多元治理主體之間平等對話的合作關(guān)系。

體育治理的多中心網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在內(nèi)部序列上有兩種傾向：一是先市場、后社會、再國家；二是市場的歸市場、社會的歸社會、國家的歸國家。

先市場、后社會、再國家是一種體育治理結(jié)構(gòu)主次分明的發(fā)展思路。先市場——首先強調(diào)市場在資源配置方面的優(yōu)勢，引導(dǎo)經(jīng)濟體提供體育公共產(chǎn)品、經(jīng)營職業(yè)體育、參與體育治理；后社會——在一些無利可圖的公共體育領(lǐng)域，在政府供給的基礎(chǔ)上著重提倡社會的公益服務(wù)性質(zhì)；再國家——如果市場失靈和社會失靈同時發(fā)生，則采用國家干預(yù)的方式。事實上，體育治理體現(xiàn)的是一種理念，核心是將單一行政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣Y(jié)構(gòu)、將單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w協(xié)同共治、將體育治理手段從控制轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)，而先市場、后社會、再國家只是序列問題。

市場的歸市場、社會的歸社會、國家的歸國家是一種關(guān)系結(jié)構(gòu)清晰、責(zé)權(quán)利明確的發(fā)展思路。市場的歸市場——將職業(yè)體育置于市場中自負(fù)盈虧、自我發(fā)展，遵守市場經(jīng)濟規(guī)則，國家不會干預(yù)；社會的歸社會——非政府體育組織遵循社會團體的行為規(guī)范，無需擔(dān)憂行政干預(yù)和經(jīng)濟干涉；國家的歸國家——攸關(guān)國民健康的事業(yè)必須由國家投入，這是國家的職責(zé)，但有多種方式可以選擇。

可見，域外體育治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗包括：厘清結(jié)構(gòu)歸屬，明確責(zé)權(quán)利邊界，遵循市場優(yōu)先原則，強化非政府體育組織的公益服務(wù)職能，充分發(fā)揮多元主體治理優(yōu)勢，形成協(xié)商共治的局面。此時，政府成為退居幕后的“指揮者”——退出微觀領(lǐng)域、把控宏觀領(lǐng)域；介入公共領(lǐng)域、退出經(jīng)營領(lǐng)域；強化行政服務(wù)、弱化行政管理；強化立法監(jiān)督、弱化行政干預(yù)。

3 我國的體育治理

上述4國體育治理最終形成“多中心”網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，而我國體育治理結(jié)構(gòu)則呈現(xiàn)出一種“中心-邊緣”的特征。誠然，治理作為一種政治管理過程，也像政府管理一樣需要權(quán)威和權(quán)力，最終目的也是為了維持正常的社會秩序[13-14]。在這個意義上，“多中心”網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)與“中心-邊緣”管理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)一致，但是手段不同。

3.1 我國體育管理結(jié)構(gòu)存在的問題

1）組織機構(gòu)缺位與混置。

我國現(xiàn)行體育管理組織機構(gòu)是4層級、5機構(gòu)設(shè)置，即體育總局→省、直轄市、自治區(qū)體育局→地級市、自治州體育局→市轄區(qū)、縣、自治縣體育局；體育運動委員會、教育行政部門中設(shè)置的體育管理機構(gòu)、工會、婦聯(lián)、共青團。

現(xiàn)行體育管理結(jié)構(gòu)的突出問題是組織機構(gòu)缺位，即體制內(nèi)的體育組織機構(gòu)設(shè)置只涵蓋4層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府不設(shè)體育專門機構(gòu)、教育部門中的專門體育管理機構(gòu)被合并為“文教體衛(wèi)辦”，農(nóng)村地區(qū)“文教體衛(wèi)辦”也不存在。組織機構(gòu)缺位導(dǎo)致的突出問題是農(nóng)村體育無法開展，沒有獨立的體育組織機構(gòu)和專職的體育工作人員，體育管理成為村委會日常工作的額外部分，體育也就成為村長在農(nóng)閑時考慮的節(jié)目之一。

現(xiàn)行體育管理結(jié)構(gòu)的另一個弊端是一套人馬、多塊牌子的機構(gòu)，這是因為人手不足、缺編應(yīng)對體育事務(wù)的無奈之舉。一套人馬、多塊牌子導(dǎo)致的突出問題是學(xué)校體育互相推諉。

2）條塊分割與事權(quán)分離。

宏觀上，體育管理權(quán)力集中于國務(wù)院和各級政府；微觀上，體育管理權(quán)力集中于各級體育局領(lǐng)導(dǎo)。橫向上，各級體育部門只接受本級政府行政首長的領(lǐng)導(dǎo)；縱向上，各級體育部門只接受上一級體育部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。由此，導(dǎo)致了“條塊分割”與“事權(quán)分離”的局面。

條塊分割導(dǎo)致體育部門無權(quán)要求教育、工會、婦聯(lián)、共青團部門配合，體育總局也無權(quán)要求地方政府做什么。導(dǎo)致我國體育部門“孤立無援”。

事權(quán)分離源于條塊分割，即體育權(quán)利配置縱向、橫向的割裂，地方體育局接受體育總局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而體育總局在行政上沒有領(lǐng)導(dǎo)地方體育局的權(quán)力，地方體育局行政上只接受本級政府的領(lǐng)導(dǎo)并具體負(fù)責(zé)處理地方體育事務(wù)，體育工作的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、協(xié)調(diào)職能以及體育局領(lǐng)導(dǎo)的任免都集中于本級政府。由此，體育總局的政策措施往往要服從于地方政府的發(fā)展規(guī)劃。事權(quán)分離將地方體育局的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力限定在本級體育局機構(gòu)內(nèi)部，其利益只能是在本級政府內(nèi)部爭取，而地方政府往往是把體育工作置于次要地位。顯然，在本級政府公務(wù)中，體育工作相對于經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)、教育醫(yī)療等工作任務(wù)沒那么重要。

3）體育資源流動的阻滯。

中西部各省與“北上廣”之間存在體育資源差別并不可怕，體育部門與教育部門之間存在體育資源差別也不可怕，競技體育與群眾體育之間存在體育資源差別亦不可怕，可怕的是條塊分割、事權(quán)分離必然導(dǎo)致地方體育事務(wù)只能由本級政府負(fù)責(zé)，體育資源的權(quán)屬歸各級政府。不可避免地造成發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)體育資源的差別。在這種情況下，地區(qū)之間的體育資源也不可能流動，不存在共享體育資源的制度，體育資源的流動受到嚴(yán)重阻滯。

政府公共財政支出是唯一的投資渠道、各級政府部門是唯一的投資主體，既然體育發(fā)展所需資源全部由國家和各級政府投入，那么各級政府掌握全部體育資源也是理所當(dāng)然。政府主導(dǎo)的計劃發(fā)展模式與社會主導(dǎo)的市場發(fā)展模式，實際上是兩種不同的利益訴求，但其最終目標(biāo)都是構(gòu)建一種體育服務(wù)的消費系統(tǒng)和生產(chǎn)系統(tǒng)的基本經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。問題在于：社會主導(dǎo)構(gòu)建的是一種符合市場經(jīng)濟規(guī)律的需求決定供給；而政府主導(dǎo)構(gòu)建的是一種計劃經(jīng)濟體制的供給決定需求。endprint

3.2 我國體育由管理向治理轉(zhuǎn)變的策略

1）強調(diào)責(zé)任意識，構(gòu)建“多中心”網(wǎng)絡(luò)化體育治理結(jié)構(gòu)。

體育行政部門必須將以往目標(biāo)管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫砟Ｊ健獦?gòu)建多中心治理結(jié)構(gòu)、劃定多元治理主體的責(zé)權(quán)利邊界，以及采取措施實現(xiàn)多元治理主體之間的制衡。其次，責(zé)任意識體現(xiàn)在體育行政部門自我革新的行動上，任何體制背后都對應(yīng)著穩(wěn)定的利益結(jié)構(gòu)和既得利益群體，體育管理體制改革難以推進正是它背后的利益結(jié)構(gòu)難以優(yōu)化整合。由體育管理結(jié)構(gòu)向體育治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變顯然不是簡單的調(diào)整，而是要打破固有利益格局，是體育體制改革的深水區(qū)，這需要各級政府的政治勇氣和各級體育行政部門的無畏精神[15]。然而，時下體育行政部門的改革創(chuàng)新精神尚有不足[16]。

2）厘清關(guān)系和權(quán)利歸屬解決組織機構(gòu)缺位與混置問題。

針對組織機構(gòu)缺位及導(dǎo)致農(nóng)村體育難以開展問題，體育行政部門立足于該放的放、該抓的抓——職業(yè)體育該放、群眾體育該抓。在我國城鄉(xiāng)失衡、區(qū)域失衡的情況下，農(nóng)村地區(qū)設(shè)置專門體育機構(gòu)、配備專門體育人才或許是不可能的，至少在很長一段時間難以實現(xiàn)。然而，農(nóng)村體育攸關(guān)國民健康，應(yīng)將其置于國家戰(zhàn)略加以重視，為農(nóng)村和農(nóng)民提供基本體育公共服務(wù)。以職業(yè)體育為代表的體育產(chǎn)業(yè)必須按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)者利益協(xié)商的原則，將其置于市場經(jīng)濟體制中發(fā)展；競技體育是精英體育，服務(wù)對象決定其不能依賴公共財政投入，必須依靠市場運作。

政府在頂層制度設(shè)計上應(yīng)該有更多作為——將現(xiàn)行體育組織機構(gòu)分門別類重組，并清晰界定各個部門的“責(zé)權(quán)利”及其邊界。

3）解決條塊分割與事權(quán)分離問題。

“多中心”網(wǎng)絡(luò)化體育治理結(jié)構(gòu)的外部圖景是體育行政部門、教育部門、文化部門乃至環(huán)保部門和城建部門等全社會橫向聯(lián)合，共同治理體育公共事務(wù)。

首先，以全社會橫向聯(lián)合治理體育公共事務(wù)，多部門聯(lián)合發(fā)文破解部門掣肘，比如，八部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強大型體育場館運營管理改革創(chuàng)新提高公共服務(wù)水平的意見》（體經(jīng)字[2013]381號）；其次，發(fā)揮本級行政的統(tǒng)領(lǐng)作用，借鑒中國足協(xié)“脫鉤”改革過程采用的“部際聯(lián)席會議制度”，調(diào)和體育結(jié)構(gòu)外部利益關(guān)系。

當(dāng)下，破解我國體育治理體系面對的條塊分割與事權(quán)分離問題，亟需構(gòu)建一個運轉(zhuǎn)有效、執(zhí)行有力的外部社會支持系統(tǒng)，這是我國學(xué)者提出體育資源跨界整合的正解[7]。可以說，體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，取決于是否具備完整、適度、和諧、平衡的外部社會支持系統(tǒng)。未來，我國體育治理應(yīng)盡力調(diào)動相關(guān)部門的力量，形成多中心協(xié)同共治的良好局面。

4）構(gòu)建多元化治理主體應(yīng)對體育資源流動阻滯。

“多中心”網(wǎng)絡(luò)化體育治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部圖景是體育行政部門、體育市場主體、體育社會組織、公民個體通過一定制度安排，合作互動、共同治理體育公共事務(wù)。

在中國的現(xiàn)實狀況下，體育資源地區(qū)之間的結(jié)構(gòu)差客觀存在，其解決依賴于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的打破、區(qū)域發(fā)展差距的縮小以及政治體制改革的進程，而不是簡單調(diào)整體育治理結(jié)構(gòu)就能夠解決的。首先，明確體育行政部門的責(zé)任，從預(yù)算開始認(rèn)真執(zhí)行均衡發(fā)展戰(zhàn)略；其次，強調(diào)治理理念，搭建多中心治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元治理主體，理順體育內(nèi)部結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)利關(guān)系；再次，突出市場主體的作用，運用多樣化治理手段，引領(lǐng)市場主體供給體育公共產(chǎn)品；最后，發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢，以第三方的身份協(xié)調(diào)體育內(nèi)部資源，實現(xiàn)體育內(nèi)部資源的有效流動。

針對體育資源流動強調(diào)體育公共事務(wù)，由政府一元管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、市場、社會多元治理，實現(xiàn)體育資源投入從單一公共財政到多元主體協(xié)同轉(zhuǎn)變；遵循消費決定生產(chǎn)、需求決定供給原則，強調(diào)市場主體優(yōu)先和體育社會組織的公益性，充分發(fā)揮多元主體治理優(yōu)勢，形成協(xié)商共治的局面，實現(xiàn)全社會體育資源有效流動。體育產(chǎn)業(yè)應(yīng)該是體育資源的主流，誠如有學(xué)者所言，競技體育必須要有強大的體育產(chǎn)業(yè)作為后盾[16]，而體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力應(yīng)該是個體體育需求，及其體育消費能力相結(jié)合的有效需求，即只有在個體和社會的體育有效需求，與體育產(chǎn)業(yè)之間供需促進的市場交換過程中，才能實現(xiàn)全社會體育資源的有效流動。

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