綜合與分類相結合個稅制度對稅收征管的新要求

張麗麗

綜合與分類相結合個稅制度對稅收征管的新要求

張麗麗

推行綜合與分類相結合所得稅制改革，是對我國個人所得稅制的進一步完善。而推進我國個人所得稅改革，離不開制定和完善相應的稅收征管制度，以利更好地保證個人所得稅的及時足額入庫，發揮調節居民收入分配的作用。

我國對于個人所得稅的征收采用代扣代繳和自行申報兩種方法，其主要征收方式為代扣代繳。稅法規定，以取得個人所得稅征稅范圍的應稅所得的個人為納稅義務人，以支付所得的單位或者個人為扣繳義務人。

目前我國個人所得稅實行分項征收，有十一類分項，但稅額90%集中在工資薪金、個體工商戶生產經營、利息、股息、紅利所得與財產轉讓所得四類項目。導致該情況產生的主要原因是，工資薪金屬于顯性收入且實行源泉扣繳制，征納雙方涉稅信息較完備，納稅人遵從度較高。對于其他征收項目，由于稅務部門與金融機構等中介部門涉稅信息共享程度不高以及納稅人納稅意識薄弱或有意識的規避納稅，征納雙方存在“信息壁壘”，稅務部門難以監管納稅人，因而無法如實征收稅款。在實行綜合與分類相結合的征收模式后，除了需繼續保持稅源扣繳制度的優勢外，對目前的征管制度更是提出了更高的征管要求。

一、綜合與分類相結合所得稅制對征管制度的新要求

（一）從稅務機關角度分析

1.要求提高征管人員的數量、職業素養。在綜合與分類相結合所得稅征管模式下，需進一步提高個稅征收監管要求。對稅務人員的招聘工作可進行專項考核，從而從基礎提升入職人員專業水準。此同時還需建立對稅務人員工作評估激勵懲戒制度，調動稅務人員工作積極性與責任意識。

2.要求解決個稅征管存在信息不對稱。在個人所得稅征收中涉及的參與者主要是納稅人、征稅機關以及需要取得納稅人收入信息的第三方。造成個稅征管難度大有兩方面原因：一是我國稅務部門除了依據代扣代繳人提供的納稅人收入信息之外，其他渠道仍比較閉塞。盡管目前正在建立各部門的協稅護稅網絡，但是這些數據的質量不高且缺乏時效性，特別是銀行、公安等關鍵的部門信息還不能完全實現共享，第三方信息來源有限。此外，扣繳義務人也僅掌握本單位支付職工的收入情況，在職工存在多處收入的情況其掌握的信息也不夠全面。二是個人收入隱性化。我國個人收入狀況已發生較大的變化，收入水平逐年提高，收入結構復雜化，導致隱性收入、賬外收入增多。而這類收入有相當部分稅務機關難以掌握，并且占高收入人群的收入比重極大，導致大量應稅所得流失，從而拉大居民貧富差距。

在綜合與分類相結合所得稅征管模式下，我國急需建成一套信息互聯、共享的協稅網絡，監管納稅人收支狀況。同時，在納稅人或稅務代理人進行納稅申報時需對實物、隱性類收入貨幣化。

3.要求加大違法行為懲處力度。我國《稅收征管法》規定，當納稅人不依法申報納稅，不繳或少繳稅款時，稅務機關可追繳稅款、滯納金，并可處罰50%至5倍以下罰款。但在現實執法時，納稅人不依法納稅基本只需補繳稅款，罰款較少且稅務機關執行的罰款標準較低達不到警戒作用。對于多次偷漏稅者，第二次處罰采用的標準與第一次相同。這導致了偷逃稅款所得的利益遠遠超過需要承擔的風險和成本，使得很多高收入者寧愿冒險不進行納稅申報或是隱瞞自己的實際收入。

在綜合與分類相結合所得稅制征管模式下，需重新修訂《稅收征管法》，加大偷漏稅懲罰力度，提高稅務部門執法剛性，提高納稅人偷逃稅成本，同時引入誠信納稅公示制度以及改進個人所得稅宣傳方式。

（二）從征管技術角度分析

1.要求形成多元化的信息渠道、交叉的稽核系統。稅務機關作為征管部門，理應擁有納稅人全面的涉稅信息。但事實上，稅務機關獲取個人涉稅信息的途徑較少。除了納稅人自主提供與扣繳義務人外，僅依靠他人檢舉和別的部門轉辦的涉稅案件信息。然而所有的這些信息的獲取都必須由其他人來提供，稅務機關并沒有主動權和控制力。稅務機關沒有自我獲取信息的權限和渠道，且相關部門支持不力。

除了個別直轄市可以進行有限的交叉稽核外，省一級的交叉稽核系統基本沒有形成，更沒有建立一個全國統一的個人所得稅交叉稽核系統。許多評估、稽核、檢查、等工作都需要人工完成，不僅效率低而且操作起來也有難度。

2.要求提高征管信息化、實現信息共享。目前稅收工作大都依靠計算機和信息化管理，但地稅部門信息化程度還不高，多數地稅部門信息共享僅局限于縣市級，還沒有形成一套以計算機網絡為依托的全國性信息化征管體系。這使得信息無法很好的流通、共享，阻礙了征管效率的提高，使納稅人更為容易偷逃稅款，稅務機關進行稽核也困難重重。

3.要求健全納稅申報制度。我國個稅的征管有代扣代繳與自行申報兩種方法，但更偏重于代扣代繳。因為稅法規定了扣繳義務人的扣繳義務及法律責任，但沒有明確規定全部納稅人必須自行申報，因此稅務機關對納稅人的涉稅信息檢查是單方向的，這使各單位間依法扣繳力度存在較大差異。各單位、公司代扣代繳執行力度的差異使得個稅僅管住了普通職工，無法管住高層領導、股東等。再之，我國個人信用制度和銀行轉賬交易體制建設不夠健全，法律對于偷逃稅款的懲處力度不大，作為“理性經濟人”的高收入者可采取多種辦法隱匿財產與收入。這些都說明現行制度還存在很大不足。

在綜合與分類相結合所得稅制下，征管技術需達到以下幾點要求：一是健全征管手段，打造一支專業、高效的稅務團隊；二是充分利用互聯網技術建立涉稅信息大數據共享管理平臺；三是支持、鼓勵納稅人采用稅務代理人代理涉稅業務，同時建立納稅人身份識別體系，提高信息透明度。

二、新要求下完善稅收征管的措施

（一）完善個人所得稅征管模式

1.完善代扣代繳申報制度。代扣代繳制度是我國目前最為有效的納稅申報制度，但是還有待完善。一是明確扣繳義務人的法律責任。我國目前征管法規定第三方扣繳義務人如果沒有依法進行代扣代繳，則其在承擔所扣繳的個稅和滯納金之外將被罰以0.5倍至3倍的罰款，但稅務機關通常不會過重懲罰代扣代繳義務人，懲罰力度過小使得代扣代繳義務人實際承擔風險較小。因此應當提高法定的處罰金額，同時對不履行扣繳義務的支付人可以處于行政拘留，并記錄在案，向社會公眾披露。二是建立扣繳憑據申報制度。發達國家的征管實踐證明，嚴格的扣繳憑據申報制度能夠有效緩解征納扣三方之間的信息不對稱問題。因此我國應該明確規定，扣繳義務人在進行代扣代繳后必須提供納稅人繳稅清單憑據。據此每一納稅年底，地稅部門可將扣繳義務人的扣繳憑據與納稅人自行申報的信息中關于代扣代繳的情況進行稽核比對。此舉，稅務機關便可清楚掌握扣繳義務人有沒有依法履行義務、納稅人有沒有依法納稅。有利于打擊偷漏稅，也有利于綜合申報制度的運行。

2.建立健全自行申報制度，完善雙向申報制度。我國可借鑒學習外國的雙向申報制度，讓代扣代繳單位和納稅人分別向稅務機關進行申報代扣代繳和申報應稅所得的情況。其中的關鍵是納稅人自行申報的部分。納稅人自行申報時，首先是預繳申報，沒有扣繳義務人的自由職業者或其他所得來源沒有扣繳義務人的，均由納稅人自行進行評估并按期預繳稅款；其次是年終匯總申報。每年年終，無論收入多少，納稅人都必須在限定期限內匯總申報，將其不同來源的收入填入相應的申報表向稅務機關申報；最后，對比預扣預繳的稅款和自行申報的應納稅款總額多退少補。

3.建立健全申報獎勵機制。我國可以借鑒日本的藍色申報制度。藍色申報制實質是對個人財務賬薄記錄翔實，依法誠信納稅的納稅人提供申報程序、費用列支和稅收優惠等多項政策福利，以此激勵納稅真實申報，提高納稅人納稅意識。反之，對采用白色申報的納稅人不予以任何稅收實體或程序上的優惠，同時也對納稅人進行了明確的區分，可使稅務機關有側重的去監管使用白色申報的納稅人，有效緩解了目前我國稅務稽查人員不足的壓力，同時也無形中加大了“白色納稅人”避稅的成本，起到了雙贏的效果。

4.簡化申報個稅程序,建立納稅公示制度。簡并個稅申報程序，為年應稅在12萬以上的高收入群體提供快捷的申報途徑。同時，定期對納稅人的納稅情況進行公示，尤其針對高收入人群和經常偷逃稅款的個人，使他們迫于社會輿論的壓力以趨向依法納稅。

（二）提升稅務部門綜合管理能力

1.提高稅務機關人員的專業技能和自身職業素養。在專業技能方面：有的稅務工作者不會使用計算機來申報核算，不懂基礎的財會、審計知識，不會查賬。這些現象都不利于提高征管效率與質量。因此，稅務部門可以定期組織開展計算機操作技能和財務會計核算技能的培訓。不定期對稅務人員的專業知識進行抽查，讓稅務人員不斷鞏固自己的稅法知識，提高自身的業務技術能力，以此減少因稅務機關服務質量問題導致的稅款流失。在職業素養方面：雖然近年全國稅務系統在進行管理觀念的轉型，號召稅務人員轉變自身觀念，加強自我服務意識。因此，稅務機關要定期開展公職人員道德教育、社會公德教育、警示教育等，提高稅務人員的法律意識、服務意識、責任意識。

2.提高稅務人員的納稅服務意識。將納稅服務意識深深地根植于稅務機關和稅務人員的思想中，才能從根本上提高納稅服務水平。因此，稅務人員需自覺轉變角色，主動為納稅人提供優質、高效、快捷的服務。對納稅人進行納稅輔導，從而改善雙方關系，減少信息的不對稱，提高征稅質量，也可增強納稅人的納稅積極性。

（三）構建良好的個人所得稅征管環境

1.建立健全個人所得稅征管信息綜合平臺。在當下互聯網大數據蓬勃發展的背景下，結合金稅三期總體框架，運用計算機技術，建立以自然人身份證為納稅識別號碼的管理制度，重點管理高收入納稅人，以納稅人申報資料為基礎，與相關部門對接，收集整合個人收入、納稅情況等資料，形成個人納稅人資料庫；運用統計分析工具，科學區分納稅人，以此提高個稅征管效率與質量。個人所得稅征管信息綜合平臺可從以下方面著手建設：第一，改進個人收入支付結算方式；第二，建立個人納稅人信用制度；第三，完善稅收協助，構建第三方涉稅信息共享平臺；第四，整合各地區個人所得稅征管平臺，設立全國性的地稅征管網絡系統。

2.大力支持、完善稅務代理行業與制度。綜合與分類相結合個稅制度要求納稅人年末綜合申報時，需填報全年收入綜合表、費用扣除表等，細節繁多、手續復雜。許多納稅人并不具備專業的稅法知識，無法完整準確進行綜合申報，這就需要稅務師為其辦理相關涉稅業務進行納稅申報。支持和完善稅務代理制度，首先，需要國家制定一套科學合理的稅務代理制度并推廣、鼓勵納稅人選擇稅務代理中介業務進行申報納稅；其次，由于稅務代理需要執業人員具備較高水準的稅法知識，因此需注重稅務代理從業人員的培養與繼續教育工作。同時鼓勵稅務代理企業內部引入競爭機制，激勵從業人員持續學習；其三，稅務機關應當增強對稅務代理機構的監管，創造良好的監管環境，保證稅務代理活動正常開展。

10月18日上午9時,中國共產黨第十九次全國代表大會隆重召開,武漢市國稅系統381個黨支部共3358名黨員干部，通過電視、網絡等多種形式收看開幕式直播和習近平總書記所作的工作報告。圖為市局機關收看現場。 （圖/文：溫 鑫）