環境監測市場化若干問題的思考

宋祖華，凌 娟

1.南京市環境監測中心站，江蘇 南京 210013 2.南京市鼓樓區環境保護局，江蘇 南京 210000

環境監測市場化若干問題的思考

宋祖華1，凌 娟2

1.南京市環境監測中心站，江蘇 南京 210013 2.南京市鼓樓區環境保護局，江蘇 南京 210000

分析了環境監測市場化迅速發展的原因。論述了政府在環境治理中的角色和環境監測的本質屬性，通過環境監測產品使用價值分析，提出了購買者為排污企業時，環境監測產品使用價值的錯位概念。論述了環境監測市場化可能導致的惡性競爭。

環境監測；市場化；使用價值；競爭

Abstract:The reasons for the rapid development of environmental monitoring market were analyzed in this paper. The role of government in environmental governance and the nature of environmental monitoring were discussed. Through the use value analysis of environmental monitoring products, the concept was put forward that the use value of environmental monitoring products is dislocation when the buyers are polluting enterprises. And then the potential malignant competition caused by the marketization of environmental monitoring was discussed.

Keywords:environmental monitoring;marketization;use value;competition

長期以來，我國實行的是由政府有關部門所屬環境監測機構為主開展監測活動的單一管理體制[1]，但近年來，業內外關于環境監測市場化、社會化、第三方機制等提法和概念在環境監測領域倍受關注[2-5]，這些概念都有在環境監測領域引入市場機制的共同主張[2]。于此同時，在經濟較為發達的長三角地區，市場作為參與環境的新生力量也隨之蓬勃發展，截至2013年底，浙江的市場化環境檢測機構為103家、上海40多家[3]，目前還在不斷增加。隨著環境監測市場化的深入推進，環境監測市場的面貌逐漸清晰，本文從經濟學理論分析環境監測市場中的商品、競爭、監管等市場的基本要素，提出了環境監測商品使用價值錯位的新概念，推演了環境監測商品“使用價值錯位”可能導致的市場惡性競爭，解釋了環境監測市場監管的困難，客觀、理性的認知了環境監測市場的本質。同時，系統的對比了傳統政府直屬環境監測體制與市場化環境監測體制各自的優缺點，在目前環境監測體制改革不斷深入的情況下具有重要意義。

1 環境監測市場迅速發展的原因

環境監測市場化迅速發展主要有兩方面原因：一是目前推動環境監測市場化的主流觀點，其主要觀點可以概括為環境監測任務不斷增加，原有的政府直屬環境監測機構不能滿足環境監測的要求[1]。也有報道，政府直屬環境監測機構效率低下，機構臃腫，人浮于事，監測數據受地方政府干預等[6]。這兩個觀點雖然包含了“先有雞還是先有蛋”的因果邏輯悖論，共同隱含著環境監測事業的政府失靈的事實。但未見專家學者對兩個觀點進行科學的論證，沒有有效的數據支撐。如，近10年環境監測任務到底增加了多少？政府直屬環境監測機構在哪些方面不能滿足環境監測要求，是技術方面、人員配置、還是資金投入方面？事實上，一方面，隨著近年來科技的進步，極大縮短了得到環境監測數據所需的社會平均勞動時間；另外，政府正在大力推進“實行省級以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”的改革，政府直屬四級環境監測機構以及近6萬人的環境監測隊伍，理所應當能夠滿足環境監測的基本需求。

二是支撐環境監測市場化蓬勃發展的直接原因，政策直屬環境監測機構缺少環境監測的經濟激勵。環境監測市場的真正繁榮始于2011年，2011年以前，政府直屬的環境監測機構具有環境監測產品生產的經濟激勵，當時國家允許并鼓勵事業單位利用所占有的資源或結合業務內容進行創收，事業單位可以將部分創收收入上繳財政，部分創收收入作為員工福利發放，故政府直屬的環境監測機構積極拓展環境監測市場進行創收，市場化的環境監測機構基本無法與其競爭，參與競爭的市場化環境監測機構數量也很少。2011年，事業單位改革，禁止發放任何工資以外的津貼和福利，政府直屬環境監測機構在完成其本職工作之外原有積極創收的經濟激勵完全消失，故其漸漸淡出環境監測市場，甚至將原本自己可以完成的工作分包給市場化的監測機構來完成。至此，市場化的環境監測機構如雨后春筍般的發展起來，關于環境監測市場化和政府購買服務的呼聲和學術研究也大量涌現，2015年，環保部發布《關于推進環境監測服務社會化的指導意見》，為環境監測市場化的發展指明了政策方向。

2 環境監測的經濟學解釋

2.1政府在環境治理中的角色

環境污染是經濟發展的結果，環境污染問題在經濟學中解釋為市場交易的負外部性結果，是市場失靈的主要表現之一[7]，也就是說市場本身解決不了環境污染問題，而是造成污染的根源。外部性的存在為政府干預經濟糾正市場失靈提供合理的依據。同時，只有政府有權力和責任將社會共同追求的價值觀(如，對美好環境的追求)強加于它的公民，充分發揮政府的父愛主義作用[7]，故政府是環境質量的最終責任人。第七次全國環保大會提出，基本的環境質量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務，將環境保護納入基本公共服務范疇，從理論上明確了提供具有公共服務屬性的環境產品是政府的重要職責[5]。

2.2環境監測的本質屬性

環境監測是環境治理的重要組成部分，是為了抵消公害品(環境污染)的一種公益品。

3 環境監測市場

3.1環境監測市場中的商品

環境監測市場化以商品交換為前提，監測產品既包括有形的監測數據、報告、樣品等，也包括無形的運行維護、技術咨詢、檢測、檢驗等監測服務——進入交換領域后形成監測商品[2]。

3.1.1 環境監測商品的價值

商品的本質屬性是價值，即凝結在商品中的無差別的人類勞動，顯然環境監測產品是有價值的。

3.1.2 環境監測商品的使用價值

商品的自然屬性是使用價值，即商品能夠滿足人們某種需要的屬性，這里的“人們”一般指商品的購買者(消費者)，所謂滿足某種需求即是受益，即購買者一般是受益者。環境監測產品的購買者可以是政府、企業或個人。詳見表1。

表1 環境監測市場中的商品Table 1 Commodity in the market for environmental monitoring

注：“*”表示從事環境監測的非營利組織國內未見報道。

首先，政府是環境質量的最終責任人，也是環境監測產品最主要的購買者，當購買者是政府時，環境監測產品是政府環境治理決策的依據，對政府有真正意義上的使用價值，但因政府所購買的環境監測產品不是進入交換領域，故此時的環境監測產品是公益品。

其次，企業(這里指排污企業)是環境監測產品的第二大購買者，但環境監測產品對企業而言往往沒有使用價值。因企業本身就是造成污染的根源，企業購買環境監測產品往往是被動的，企業并沒有從購買環境監測產品中得到受益，購買本身只是被動的成本投入。而環境監測最終目的是治理環境消除環境污染，所以環境監測產品最終受益者是公眾，這就導致購買者與受益者之間的錯位，即使用價值的錯位，故此時環境監測產品不是典型意義上的商品。

最后，當個人購買環境監測產品時，只是為了滿足個人需求，購買者即是受益者，此時的環境監測產品符合商品自然屬性，屬于商品。

3.2環境監測市場中的競爭

市場競爭是市場的基本特征，通過競爭提高效率，優化資源配置。競爭的主要內容是滿足客戶的需求，管理學大師彼得·德魯克更是提出企業存在的目的是創造客戶的需求[8]。就單純的環境監測產品而言，生產者可以是政府直屬環境監測機構，也可以是市場化的環境監測公司或社會化的非營利組織。在環境監測市場中，不同購買者對環境監測產品有不同的需求，不同環境監測產品的生產者在經歷了市場競爭后，產生的結果也各有優、缺點，具體分析見表2。

表2 環境監測市場中的競爭Table 2 Competition in the market for environmental monitoring

從表2可以看出，作為環境監測產品的生產者，市場化的環境監測公司與政府直屬環境監測機構相比，市場競爭后，帶來唯一的優點是提高了環境監測產品的生產效率，而原有政府直屬環境監測機構所存在的問題，市場化的環境監測公司并沒有能通過競爭而有效的解決。更嚴重的是，由于使用價值的錯位，排污企業對環境監測產品的需求僅僅是價格便宜和數據達標，而此時由于市場競爭的存在，市場化的環境監測公司對排污企業的監測數據將嚴重不可信，這必將是環境監測數據質量淪陷的重災區。這樣的實例已經出現，在某地的環境監測市場競爭中，出現了廢氣污染源沒有監測孔，卻有監測數據的低端數據造假現象，管中窺豹，可見其問題的嚴重性。

相反，十八屆五中全會，中央對環境監測原有體制的弊端高度重視，提出了大刀闊斧的改革方案——實行省級以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，此次改革必將杜絕地方政府干預環境監測數據的現象。

表2中，只有個人需求的環境監測產品(完全意義上的商品)經過市場競爭后，才能有效的提高產品品質。

3.3環境監測市場中的監管

亞當·斯密提出，市場是調節經濟最有效的方式，不需要人為的力量去改變商品資源的走向，而是通過市場自發的力量去調節。但遺憾的是環境監測市場不屬于斯密所說的完全市場，環境污染本身就是市場失靈的體現，環境監測產品的非商品性導致那只“無形的手”對環境監測市場無法進行自我調節，競爭在環境監測市場中也往往是無效的。因此，環境監測市場更需要監管。

在環境監測市場化的學術論文中，專家學者們從完善法律法規[2-4]、資質審核、技術監督等不同角度論述了如何進行環境監測市場化的監管，但目前尚未形成統一的環境監測市場化監管辦法。對市場化環境監測公司的監管的各個要素具體分析見表3。

表3 環境監測市場化的監管Table 3 Supervision of environmental monitoring market

由表3可見，市場化環境監測機構的環境監測過程中的“行為”直接決定環境監測產品質量，但其環境監測過程中的行為判斷是無法監管的，而對市場化的環境監測機構進行的質量控制體系建設審查、考核則對環境監測產品質量的影響不是決定性的，故對市場化環境監測監管存在較大難度。

4 結語

多年來的環境監測事業的政府失靈將環境監測事業推向了市場化，但環境監測的市場化存在諸多問題：環境監測商品使用價值的錯位，環境監測市場表面繁榮、背后卻存在的惡性競爭，環境監測行為無法監管，其根本原因是由于市場失靈造成的環境污染問題必定無法通過市場化的方法來解決。

反觀政府直屬的環境監測機構，此次“實行省級以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”的改革，必將杜絕地方政府干預環境監測數據的現象，如果政府再出臺相應的績效激勵政策，政府直屬的環境監測機構必將能更好的為環境治理做出貢獻，再創環境監測事業的輝煌。

[ 1] 環境保護部文件.環發[2015]20號《關于推進環境監測服務社會化的指導意見》[EB/OL].(2015-02-05)[2016-03-05]http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201502/t20150210_295694.htm.

[ 2] 李國剛，趙岑，陳傳忠. 環境監測市場化若干問題的思考[J].中國環境監測， 2014，30(3)：5-8.

LI Guogang,ZHAO Cen,CHEN Chuanzhong. Considerations on problems about the marketization of environmental monitoring[J]. Environmental Monitoring in China, 2014，30(3)：5-8.

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[ 8] 彼得·德魯克.管理的實踐[M].齊若蘭，譯.北京：機械工業出版社，2009.

ConsiderationsonProblemsabouttheMarketizationofEnvironmentalMonitoring

SONG Zuhua1, LING Juan2

1.Nanjing Environment Monitoring Centre, Nanjing 210013, China 2.Gulou District of Nanjing City Environmental Protection Bureau, Nanjing 210000, China

X830

A

1002-6002(2017)03- 0021- 04

10.19316/j.issn.1002-6002.2017.03.04

2016-03-07;

2016-05-23

宋祖華(1982-)，男，江蘇南京人，學士，工程師。