二孩時代：“計劃生育”的自我改革之路

近日，湖北省衛計委公開表示，為了加快從控制政策外生育轉變到鼓勵和支持群眾按政策生育、為群眾生養子女創造有利條件上來，湖北減少控制性指標，特別是在2016年和2017年先后取消了出生政策符合率、政策外多孩率等控制目標。

這是目前為止首個公開表示取消控制人口類指標考核的省份。從國家衛計委獲悉，目前，已有近1/4省份明確不再考核政策符合率，其他省份雖然保留了政策符合率考核，但普遍設置為預期性指標，大幅降低考核分值，所占權重均在10%以下。

指標調整的背后，是新的人口政策時期中國“計劃生育”制度的一場自我改革，從過去強勢的管理者，變為更加溫柔的服務者，并且隨著各部門人口數據打通，用更高效的大數據手段，實現從控制人口到優生優育、提高人口素質的轉型目標，計生干部不是“賦閑”，而是更忙。

不少地方提出了“生育友好型社會”建設目標?；旧赓M、幼兒園保教補助、企業延長產假、發放二孩獎金，更多的“二孩”配套政策也將陸續出臺。

人員之變

曾經的鄉村計生干部：登門探孕，勸說“上環”

湖北省黃岡市英山縣城北，被丘陵和湖泊環繞的烏云山村仿佛靜謐的世外桃源。在此工作了近40年，村婦女委員、計生干部周金蓮最近準備提前“退休了”。周金蓮生于1958年。1983年，村里沒有“赤腳醫生”，25歲的周金蓮被派去縣婦幼保健院學習，回村后，專司婦幼衛生保健——給女人接生，給孩子打針。

1980年9月25日中共中央公布了《關于控制人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》，“一孩”政策全面在中國實行。除了婦幼衛生保健，周金蓮又擔起了基層計劃生育干部的工作——讓那些想生超過一個孩子的家庭選擇放棄。

上任之初，周金蓮為了摸清村里家庭生育的情況，拿著小本本挨家挨戶問，建立計劃生育的臺賬。村里誰要結婚了，周金蓮的工作便開始了——告知怎么辦準生證，去哪兒做檢查，經常登門入戶探問新娘子“懷孕沒有”。

“有的沒懷，有的是帶孕結婚，有的不好意思，說沒有懷?！敝芙鹕徎貞?，往昔的工作，全都靠勤奮的雙腿，“跟我說怕什么，你懷孕了就到醫院檢查，吃東西要注意營養，多吃蔬菜，吃水果，燉點肉湯魚湯?！?/p>

誰家要是懷孕了，周金蓮最少要上門4～5次。等孩子生完了，周金蓮還會去一次?！艾F在婦女基本上都是用避孕套、吃避孕藥?！敝芙鹕徴f起最初的計生工作，還要勸那些生了孩子的女人最好上個環。“不避孕，生多了怎么辦？”

“上環”是一種計劃生育手術，通過在子宮腔內放置一個宮內節育器，來實現長效避孕。村里已經生了兩個孩子的人曾一度需要結扎。然而有些人并不愿意這么做。

“你到外面打工出去了，避孕藥、避孕套忘用了，最后拖個大肚子回來怎么辦？”周金蓮回憶曾經和村民溝通的情景，最后村民答應和她簽個承諾協議。

“現在沒跟村民這樣了。”周金蓮說。后來，農村逐漸放開了“一孩半”的生育政策——第一胎是女孩的家庭，可以再生育一胎。2016年，全國又開始實行了“全面二孩”的生育政策?！坝嬌ぷ鲝摹芾硇椭饾u轉變為‘服務型?！彼f。

像周金蓮一樣，在中國上百萬的基層計劃生育工作隊伍中，最早一批的村計生干部也陸續到了退休養老的年齡，但計生干部并沒有從村里消失。國家衛計委副主任王培安曾說，政策調整后，計劃生育服務管理要實現轉型，任務不是減輕，而是更重了。

在這個偏遠的大別山南麓的山村，覆蓋全周期和全人群的“智慧計生”信息系統已經到達最基層。登記辦證、發避孕套、派發葉酸、預約婚檢孕檢和孩子打疫苗都可以通過微信、手機APP和村委會的電腦完成。

還是習慣挨家挨戶摸情況的周金蓮不會用電腦，更不會操作看上去有點復雜的信息系統，她準備告別計生干部的工作，到村子的小賣部看店，過上退休生活。

理念之變

計劃生育從控制生育到家庭計劃

接替周金蓮的張霞是村里新上任的計生專干，在此之前，她是一名幼兒園代課老師。過去的計生工作是管理。“生了一個孩子要上環，生了兩個孩子要結扎。”張霞說，計生轉型是從管理變為服務。張霞建立了微信群，計生那點事兒都可以線上說。有什么新的政策，張霞都在群里發布，告知全村用微信的婦女。

經過幾十年的計劃生育，村民的生育理念已經發生了巨大的變化?，F在農村人也都不愿意多生了，“不用再搞強制上環、結扎那一套”。

“全面二孩”實施之后，張霞常掛在嘴邊的一句話是，“生一個是險兒，生兩個是膽兒”，鼓勵村里的年輕女人生兩個，避免遭遇失獨的痛苦。

42歲的張霞有一個兒子，她不打算再生了，但她鼓勵村里的其他女人按政策都生兩個。她的工作有了成效，2017年村里已經誕下17個娃娃，有12個是家中二寶。

伴隨生育政策的全面調整，“計劃生育”并沒有退出歷史舞臺，它依然是寫入《中華人民共和國憲法》的公民義務，生育權利雖還未完全放開，但“計劃生育”這個詞的含義已經變了，控制生育已經不是其唯一的任務，家庭計劃和家庭發展正成為計劃生育的重要目標。

2016年初印發的中共中央、國務院《關于實施全面二孩政策的決定》當中，人口和計生工作的要求由“控制人口數量為主向調控總量、提升素質和優化結構并舉轉變，由管理為主向更加注重服務家庭轉變，由主要依靠政府力量向政府、社會和公民多元共治轉變”。

政策調整后，計劃生育具體要做什么？在湖北英山縣衛計局局長劉東升看來，“從過往以避孕節育、控制人口數量為主轉變到優生優育、預防出生缺陷，提高出生人口素質為主要目標”。

工具之變

村計生干部進入互聯網時代

和周金蓮需要豐富的農村經驗、勤于跑腿、挨家挨戶登門拜訪、仔細盤問甚至“談判”式的溝通不同，在中國人口政策的新時代，張霞的計生工作有了“互聯網+”和信息化的助力，輕松了不少，也不用經常去敲門入戶了。

隨著2013年國家衛生部和國家人口和計劃生育委員會整合為國家衛生計生委，在基層，婦幼保健和計劃生育工作完成融合。

在湖北省武漢大都市圈的鄂州市，西山街辦西山衛生服務中心的基層衛生技術人員馬源說，現在是“計生來找人，衛生來服務”，計生部門提供精準的人員基礎信息，衛生部門和公共衛生機構捕捉到信息之后，就可以對這些人群開展孕前、孕中、產后的精準服務。

在湖北，不光是衛生和計生系統實現了融合，計劃生育相關的公安、民政、社保、醫療機構和衛計委手中的數據也實現了共享和利用?；鶎拥墓残l生機構掌握了數據，便有機會提供更精準的服務。

湖北衛計委計劃生育基層指導處處長伍文洲，在計生系統工作了20多年，對中國計生轉型了若指掌。他說，計生是強大的行政網絡，有湖北全省6000多萬人口基礎信息，而衛生是優質的服務力量。過去要做到精準服務，需要兩個部門去溝通，其中的過程不那么順暢。

“過去，即使是在同一個省份，對于外流的流動人口，本地的公共衛生服務往往跟蹤不到?！瘪R源說，現在省內信息系統聯網，省內的流動人口就可以及時跟蹤到，能夠精準地覆蓋到流動人口。

不過，由于全國聯網還未實現，流出湖北的人口還未能被有效覆蓋，“更多還是依靠屬地化的管理”，伍文洲說，這對流出人口的管理帶來挑戰。2015年的數據：湖北是全國6個流動人口大省之一，也是全國第三大凈流出人口大省，凈流出人口達到505.5萬人，超過一半是已婚育齡婦女。

在湖北，計生信息系統甚至已經覆蓋到村一級，2016年10月，偏遠的烏云山村也接入了湖北省統一規劃的“智慧計生”系統。烏云山村計生專干張霞也有權限登錄信息系統，了解本村的育齡人口，無論是留守還是流動，都在她掌握中。

張霞說，以前計生工作整天忙于“三查四術”（計劃生育指導站對育齡婦女實行的“查環、查孕、查病”和“上環手術、取環手術、人流手術和引產手術”），還有社會撫養費征收、賬卡表冊填寫。

烏云山村外出的打工者若懷孕，需要服用葉酸片，便可以在微信上直接免費下單，計生辦將數據反饋到系統中，張霞從平臺上收到反饋，便用快遞發貨。葉酸是一種維生素，孕婦服用葉酸可以預防小兒神經管缺陷。如果有孕婦沒有補服葉酸的記錄，系統就自動向孕婦本人、村委會和醫療機構同時推送提醒信息，系統上也將亮起紅燈。

數據的聯通、信息系統的普及讓計生干部不再靠跑腿摸情況。“過去是靠行政力量推動計生工作，”伍文洲感嘆，“沒有數據共享，計生的轉型就沒法到位?！?/p>

考核之變

多地取消政策外多孩率等考核目標

所有理念和工作方式的轉變，或許體現最為明顯的在于政府責任考核的指標上。

在北京大學教授穆光宗看來，1980年的“公開信”代表了一次轉型，從柔性計生轉向了剛性計生。讓計劃生育從20世紀50年代的家庭計劃、60年代的國家倡導、70年代的國家指導，步入了“國家強制”的階段。

1991年，中央中央、國務院出臺《關于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》，再“加碼”，將計劃生育敲定為“黨委和政府責任”。

該決定要求：“各級黨委和政府應承擔完成本地區人口計劃的責任。要把做好計劃生育工作和完成人口計劃作為考核各級黨委、政府及其領導干部政績的一項重要指標?！边@是第一次將目標管理責任制寫入中央文件。

地方政府每年為計生設定具體目標，并要求簽訂責任書——包括政策外多孩率、出生政策符合率、計生獎助到位率、流動人口計生服務均等化到位率、出生人口性別比、“兩非”案件（非醫學需要的胎兒性別鑒定、非醫學需要的人工終止妊娠）查處到位率等多個具體指標。

目標管理責任制就像一根指揮棒，給龐大的計生系統指出方向。對于中國計劃生育制度來說，制定政府計生責任目標是制度的核心和制度得以上行下效的關鍵，其改革也將成為中國計生制度轉型的風向標。

在嚴控人口時期，一些地方的計生目標中還曾下達人工流產數、“一環二扎”等指標，現大多已消失，而社會撫養費征收到位率、育齡婦女長效絕育措施落實率、綜合避孕率等容易誘發基層違法行政、侵害公眾利益指標也逐漸取消。據了解，湖北從未設撫養費指標，而其他控制類指標也都早已消失。

南京郵電大學教授溫勇2015年曾參與國家衛計委指導司委托的“新時期推進計劃生育管理與評估改革研究”。在他看來，湖北的改革“超前而深入”。

湖北省衛生計生委副主任朱惠民最近公開表示，為了加快從控制政策外生育轉變到鼓勵和支持群眾按政策生育、為群眾生養子女創造有利條件上來，湖北減少控制性指標，特別是在2016年和2017年先后取消了出生政策符合率、政策外多孩率等控制目標，同時增加服務性指標，突出全面二孩配套政策的出臺、生育全程醫療保健服務、特殊困難家庭關懷關愛等內容。

2016年，實施全面二孩的決定頒布半年后，中辦、國辦緊接著印發了《關于堅持和完善計劃生育目標管理責任制的意見》。

意見也提出，合理設置計劃生育目標管理責任制考核項目、權重和目標值，提高考核的針對性和有效性。“對重點工作，加大考核權重，以定量考核為主，確保中央重大決策部署的落實；對一般性工作，以定性評估為主，減輕基層負擔”。

伍文洲解釋，取消這些控制性目標，主要是“想把基層注意力逐步引導到為群眾提供優生優育服務上來”。對于政策外生育的情況，仍然依法依規查處。

中國人口與發展研究中心副主任劉鴻雁說，全面二孩政策實施后，絕大多數人的生育意愿能夠滿足了，出生政策符合率應該在90%以上，也就是說，多孩出生率不會超過10%。對于湖北來說，政策符合率會更高，政策外多孩率更低（2015年湖北設定的目標為2.2%）。如果沒有特殊情況，這個狀況將會一直保持很長時間。“再考核這兩個指標的意義已經不大，看不出工作的成效，對于落實全面二孩政策也沒有意義。”

“湖北的改革是符合當前計生轉型要求的?！睖赜抡f，除了湖北之外，包括東北地區、江浙等多個計劃生育做得比較好的省份，也都取消或者調整了控制人口類的考核指標。此外，山東此前也已將合法生育率作為指導性指標，只要如實上報一律不追責，反之瞞報、錯報的要追究責任。云南在2014年就已對計生考核指標進行精簡，控制人口的指標只有一項。

不過，多位人口專家亦表示，對于多孩率較高的地區，一些地方生六七個都比較普遍，而且非常貧困，這些地方不是要取消這兩個指標，而是要加強對這兩個指標的考核，并且與扶貧相結合。

從國家衛計委獲悉，目前，已有近1/4省份明確不再考核政策符合率，其他省份雖然保留了政策符合率考核，但普遍設置為預期性指標，大幅降低考核分值，所占權重均在10%以下。

國家衛計委計劃生育基層指導司司長楊文莊說，各地考核的重點更多關注全面兩孩配套政策措施的制定和落實，突出生育全程優質服務、支持計劃生育家庭發展、完善流動人口衛生計生基本公共服務等?！坝媱澤展芾砉ぷ髡诎l生著深刻的根本性的轉變。”

環境之變

湖北全省實施基本生育免費政策

在英山縣婦幼保健院樓道里，一個瘦弱、青澀的大男孩懷里抱著一個小嬰兒，嬌羞的臉龐上溢滿了父愛一般的笑容。不要以為這是農村生孩子早，其實這個17歲的男孩是這個嬰兒的哥哥。他正帶著出生幾個月的弟弟來醫院做檢查。這樣的畫面，讓很多成長于獨生子女時期的80后、90后感到新鮮又好玩。

國家衛計委剛剛公布的數據顯示，2016年中國的總和生育率回升到1.7，但據官方預測，二孩累積效應釋放后，生育水平又將趨于回落。同時，伴隨著經濟發展、城鎮化推進以及高等教育的逐步普及，長期來看中國的生育水平有下行趨勢，未來保持1.8的適度生育水平存在挑戰。

2017年全國計劃生育工作會議提出，要以實施好全面二孩政策、鼓勵按政策生育、完善配套政策措施為主線，深化計劃生育服務管理改革，促進家庭發展和流動人口基本公共衛生計生服務均等化，構建生育友好的社會環境。

一些地方已經開始了建設生育友好型社會的相關探索，如上海、浙江溫州等地提出了打造生育友好型城市的構想。廣東省人口發展研究院院長董玉整透露，廣東正在制定廣東人口發展規劃，其中也將寫入建設生育友好型社會的內容。

在湖北，建設生育友好型社會也有了一個初步的模式。湖北2016年啟動了全省范圍內基本生育免費服務。平均下來，一個孕婦住院分娩期間可以報銷或者直接減免1200元左右，其中約300元是中央財政補助，其余則由省、市、區、縣財政補齊。這筆錢差不多夠二級醫院住院分娩的所有費用。

特別是在湖北的“生育洼地”宜昌，更多鼓勵二孩的配套政策陸續出臺。由于獨特的生育文化，宜昌的總和生育率常年維持在1.2的低水平上，低于國家和湖北平均的1.7，也低于國家提倡的1.8的水平。

2015年曾對宜昌的生育現狀做過一次調研的中南財經政法大學課題組發現，教育費用和婚嫁成本高是生二孩主要阻力。

基本生育免費補助的標準在宜昌大大提高。宜昌市民生二孩住院分娩可最高享受2500元的補貼。女方為宜昌市戶籍居民且在宜昌市參加醫療保險，同時合法生育第二個孩子，即可享受該政策。

專家認為，生育友好型社會建設實質上就是要創建一個環境，有利于兒童和家庭的發展，有利于家庭生育需求的滿足，包括促進生育意愿實現的政策、母嬰設施和托育場所、用人單位的包容和醫療機構支持等。

為降低居民子女教育負擔，宜昌市還出臺了幼兒園保教費補助政策，對2016年1月1日起合法生育的第二個及以上孩子，在宜昌接受幼兒教育，按照物價部門核定的公辦幼兒園收費標準發放保教費補貼。其中，城區每個學生補貼超過1萬元。

宜昌人福藥業規定營銷部門女職工生育二孩可休假至子女滿兩周歲，其間工資按一定比例繼續發放；而宜昌興發集團也規定，生育二孩的女職工可休假至子女滿一周歲，同時給生二孩的家庭一次性發放獎勵8000元。宜昌市衛計委主任張瓊透露，“宜昌市正在探索完善企業生育支持政策”。