高校內部控制研究

施建平 李 敏

高校內部控制研究

施建平 李 敏

高校經濟活動日趨復雜化，各類監管要求愈發嚴格，如何規避各類風險，建立并完善內部控制機制顯得尤為重要。論文分析了企業內部控制經驗對高校的啟示，闡述了高校從內控建設環境、梳理現有業務流程、明確關鍵控制點、風險識別和風險管控、制度建設和信息系統建設等方面開展內部控制建設。

內部控制 高校 財務管理

隨著高校辦學規模和自主權的不斷擴大，高校業務活動不斷增多，管理并利用好各類資源，發揮資源的效益成為高校越來越重視的問題。伴隨著國家依法治國和黨風廉政建設工作的推進，各類監管要求愈發嚴格，同時，高校經濟活動日趨復雜化，如何規避各類風險，建立并完善內部控制機制顯得尤為重要。2012年財政部出臺了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱“內部控制規范”），2015年教育部下發了《教育部直屬高校內部控制制度（試行）（征求意見稿）》，2016年4月，教育部下發了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（以下簡稱“內部控制指南”）的通知，要求各高校在年底前完成內部控制的建立和實施。《內部控制指南》較《內部控制規范》內容更加詳實，增加了控制環境、債務管理、財政專項項目管理等內容，有利于高校遵照指南開展內部控制建設和評價。

一、我國高校內部控制的現狀

我國高校內部控制體系尚未建立或不完善；缺乏科學的組織架構，部門職責和崗位職責不明，出現相互扯皮、推諉；未建立決策、執行、監督、評價機制，內部治理機制存在缺陷；缺乏風險意識，未建立風險評估和預警機制；在崗位安排上，未做到不相容崗位相分離，未實行定期輪崗，加大了舞弊風險；管理制度缺失或陳舊，缺乏財政專項項目管理制度、項目績效評價制度等；重項目申請、輕項目管理，未開展項目績效評價；內部審計部門獨立性不強，難以充分發揮監督作用。根據2017年中央第十二輪巡視公布的15所中管高校發現的問題可以看出，高校在后勤基建、科研經費、校辦企業、財務管理等重點領域存在廉潔風險；公務接待、因公出國(境)中違規問題較多；落實制度不到位等，巡視發現的問題，正是高校在預決算、資產管理、收支管理、合同管理、工程項目管理等重點領域內部控制不嚴的結果。

二、企業內部控制經驗對高校的啟示

根據美國COSO委員會發布的《內部控制整合框架》，內部控制包括五個方面的內容：控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監督。企業以利潤最大化為目標，追求價值最大化，在開展內部控制建設方面較高校起步早，積累了較豐富的經驗，對高校開展內部控制建設具有借鑒意義。

（一）控制環境

企業內部控制要求保證資產、財務信息真實、準確、完整和及時，確保對企業員工、工作流程有效管控，對企業經營活動建立有效監督機制，企業內部控制直接關系經濟利益，故而企業管理層高度重視內部控制建設。企業適應社會變化能力較強，公司治理結構和管理模式隨外界變化而變化。企業擁有較健全的績效考核系統和人員激勵機制，能較好的激發人員的主動性和創造性。

（二）風險評估

企業面臨市場風險、投資風險、財務風險等，企業管理層風險意識較強，擁有較健全的風險評估機制和專業風險評估人員，能科學、合理、有效的識別、防范和控制風險。

（三）控制活動

控制活動是企業根據風險評估結果，采用相應的控制措施，將風險控制在可承受度之內。企業控制活動不僅包括企業層面的企業目標、組織、人事、行政領導，還包括采購、生產到銷售等經營活動。控制活動根據企業具體業務和事項特點和要求制定，包括職責分工控制、授權審批控制、預算控制、財產保全制度、會計系統控制、內部報告控制、經濟活動分析控制、績效考評控制和信息技術控制等。

（四）信息與溝通

企業通過信息與溝通及時、準確地收集、傳遞與內部控制相關的信息，對企業生產經營起到輔助作用。企業會計核算使用權責發生制，對經濟業務能有效記錄和披露，上市公司財務信息不僅供內部使用，更提供給利益相關者使用。

（五）監督

企業財務報告對外披露時，需要經過事務所審計，財務信息的真實性有第三方進行監督。企業內部更加重視資產管理，定期或不定期的開展財務物質清查，家底清晰，有利于進行決策。

三、高校開展內部控制建設的意義

利于建立健全權力運行的制約和監督體體系，用制度來約束權力的濫用。伴隨著國家推進依法治國、黨風廉政建設，各類監管要求愈發嚴格，做好內控，能起到制度籠子的作用，推進廉政建設。

（二）有利于提高學校內部管理水平

內控體系建設對學校治理、提升經濟活動質量、提高學校內部管理水平具有重要促進作用。當前高校經濟活動日益復雜化，面臨決策風險、合同風險、法律風險、采購風險、資金風險、基建項目風險等。如何發現風險、管控風險是學校管理面臨的重要問題，內控規范促進高校進行科學化、規范化管理，不僅滿足外部監管需求，更有利于提升學校內部管理質量與效率。

（三）有利于推進學校管理信息化建設

推進內控建設，需要借助信息化手段，將預算管理、資產管理、科研管理、采購管理、合同管理、授權審批管理等整合到統一的平臺，加強對單位層面和業務層面的內部控制，保障業務高效穩健運行，確保財務信息準確、完整，提高業務活動的效率和資金的使用效益。

四、高校如何開展內部控制建設

高校內部控制是學校為實現辦學目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控，包括預算管理、收支管理、采購管理、資產管理、建設項目管理、合同管理、科研項目管理以及財政專項項目管理等。內部控制既是學校的一項制度安排，也是一項重要管理活動，是依法治校的基石。實施內部控制，有利于提高學校管理水平，改進服務質量和效率，規范財經秩序。

（一）有利于學校權利約束、推進廉政建設

實行依法治教，把教育管理和辦學活動納入法治軌道，是深化學校教育改革，推動教育發展的重要內容。實施內控規范，建立完善的內部控制制度，有

（一）高度重視、加強領導

內部控制涉及學校管理的方方面面，不單單是財務部門的事情，而是全校所有部門的事情。實施內控建設關鍵在于各級領導的重視和推動，沒有單位領導的支持，內控建設往往會流于形式，只有單位領導的支持，才能真正發揮內控的作用。為此，高校需要設立內部控制建設領導小組，發揮學校黨委在內控建設中的領導作用，由校長擔任領導小組組長，對內部控制的建立健全和有效實施負責；學校領導班子其他成員要抓好各自分管領域的內部控制建設工作；各部門負責人對本部門的內部控制建設承擔具體責任。

（二）制定實施方案、明確任務分工

制定內部控制實施方案，明確內控建設的目標、原則、組織領導、主要任務和任務分工等。內控建設可以由學校內部機構和人員負責，也可以交由中介機構完成，兩種做法各有優缺點。內部機構和人員開展內控建設的優點是：學校內部人員十分了解學校的各項管理流程及自身存在的問題，缺點是內部人員礙于情面很難做到公正全面的指出各個部門存在的問題和風險。中介機構擁有專業人員，能站在中立的角度指出全校各部門存在的問題，而中介機構花在訪談了解的時間較多，溝通成本較大。

（三）內部控制環境建設

1、組織結構圖

梳理學校及各部門組織結構圖，明確內部機構職責權限，是否存在機構重疊、職能交叉或缺失現象，圖1和圖2展示了A大學及A大學計財處組織結構圖。

圖1 A大學組織結構圖

圖2 A大學計財處組織結構圖

2、崗位職責及權限指引

學校應當對與經濟活動相關的重要業務和高風險領域，特別是內部權力集中的重點領域和關鍵崗位給予高度關注。對崗位職責進行科學合理的分解，確定具體崗位職責和工作要求，明確崗位權限和崗位相互關系，建立健全內部控制關鍵崗位責任制。切實落實崗位責任制，以書面形式描述現有崗位的工作任務、崗位職責、崗位權利，體現權利的約束和不相容崗位相分離的原則。

崗位職責并不是一成不變的，隨著信息化建設的開展及管理手段的進步，崗位職責隨之發生變化。以A大學為例，A大學實施“無現金報銷”和“網上預約報銷”改革后，憑證制單人員、復核人員和出納人員的工作內容發生變化；資產系統和財務系統實現對接后，資產和財務部門的工作內容發生變化；實現會計檔案電子化后，會計檔案管理的工作內容發生變化。崗位工作內容及職責的變化，需要對崗位職責重新界定，固化成行為準則及指導依據。A大學根據《內部控制指南》提及的管理模塊對崗位職責和管理權限進行了重新梳理，圖3展示了A大學預決算管理、收入管理和支出管理的歸口部門及權限指引。

圖3 A大學預決算管理、收入管理和支出管理權限指引

（四）梳理現有業務流程，明確關鍵控制點

開展內部控制建設，需要對高校現有業務流程進行梳理，即對單位組織架構、權責分配、管理模式進行總結與固化。第一，統一和明確現有業務流程中的操作部門（科室）及其工作職責、操作順序、操作記錄、授權機制。第二，打破傳統的部門為邊界的管理思路，刻畫現有業務內部控制業務流程圖，業務流程圖應當明確每個業務環節的責任部門、操作要求及程序。第三，借助業務流程圖識別各業務流程中的關鍵控制點。第四，明確內部控制職責權限，編制內部控制崗位授權。依據內部控制業務流程、關鍵控制點、控制要求措施，梳理學校組織架構，開展崗位比對，編制內控崗位授權規范。

（五）風險識別和風險管控

內部控制建設的一項重要任務是開展風險評估，首先需要充分收集各項資料和表單，如學校近三年工作計劃、工作總結、歷史風險事件，風險點自評和崗位職責說明等。其次是整理、歸納已有信息，通過篩選、歸類、排序等方式識別各類風險，提煉梳理出學校風險數據庫。第三，編制風險評估調查問卷，向學校主要負責人、關鍵業務崗位和風險管理人員發放問卷。對回收的問卷通過均值計算、離散度分析和風險地圖等方式得出學校前十大風險。第四，分析風險產生的原因，提出風險管理解決方案。本文以A大學重大事項決策工作流程及風險防控為例，闡述A大學風險導向防控機制。

圖4 A大學重大事項決策工作流程及風險防控圖

（六）內控建設運行機制

本文以A大學基本建設項目管理流程為例，闡明A大學決策、執行、協同和監督崗位流程。首先由基建后勤處根據校園總體規劃和基建項目規劃提出項目立項申請，基建領導小組進行可行性研究論證，論證通過后編寫基建項目建議書、可研報告、項目申請書和項目概算，涉及基建項目招投標信息，其次，上報招投標辦公室進行采購管理，所有采購的材料納入出入庫管理。第三，建設施工階段過后是竣工驗收階段，包括資料驗收、消防驗收、規劃驗收等。驗收后，根據合同條款，支付項目尾款。第四，由審計辦公室對項目進行驗收審計。第五，待竣工財務決算審計后，交付固定資產。

圖5 A大學基建項目管理流程

（七）制度建設

制度是各部門開展工作的基準和依據，學校應當借助開展內部建設的時機，對各部門制度進行全面梳理，切實做好制度“廢、改、立”工作。學校各項管理工作應當主動適應上級主管部門相關改革措施，圍繞審計、檢出提出的問題以及內控管理建議，結合學校實際情況，繼續加強制度建設。

（八）信息系統建設

要實現內部控制建設目標，必須依托信息化建設，本文以A大學采購管理流程為例，闡述A大學信息溝通及共享運行流程。首先，學校預算由黨委常委會通過，計財處根據預算，在財務系統中設置各類預算項。需求部門提出采購申請時，必須符合項目預算，否則財務系統不允許通過。其次，招投標管理辦公室根據需求部門提出的采購需求，實施采購管理，對需要納入合同管理的事項納入合同管理。合同管理系統列明合同實施進度，質保金等信息，對質保期未到或者質保有問題的款項，財務系統無法支付質保金。第三，采購的物品到貨后，需求部門進行到貨驗收，在采購管理系統辦理入庫和領用手續，財務系統根據采購系統的數據，進行賬務處理。通過信息集成，可以實現不同系統之前數據傳遞和信息共享，為學校管理提供更準確及時有效的數據，進一步提高財務管理水平和服務水平。

圖6 A大學采購管理流程

內部控制建設完成后，形成內部控制基礎性評價總結報告、風險評估報告、管理建議書、權限指引手冊、流程文檔和支出事項指南等。實施內控建設并不能一蹴而就，學校需要根據管理建議書采取相應措施，提升學校管控效能，有序推動各項工作的開展。同時，內控框架形成后，需要根據外部內部變化進行相應調整，形成內部控制建設的長效機制，為學校事業發展提供有力保障。

［1］財政部.行政事業單位內部控制規范.試行.2012.11.29

［2］教育部.教育部直屬高校經濟活動內部控制指南.試行.2016.4.20

［3］潘慶陽.完善高等學校內部控制的幾點思考.會計之友.2005（7）34-35

［4］王衛星，趙剛．高校內部控制評價指標體系的構建與應用. 審計與經濟研究.2008.23（6）93-97

［5］趙紅衛.高等學校內部控制的基本范疇與框架構建.審計研究.2015（3）108-112

Research on the Internal Control of Colleges and Universities

SHI Jian-ping,LI Min
China Pharmaceutical University,Nanjing 210096

The economic activities of colleges and universities are becoming more and more complicated,and the supervision requirements are becoming more and more strict.To establish and perfect the internal control system is very important to avoid various risks.This paper analyzes the enlightenment of the internal control experience of the enterprises,expounds the approaches to the construction of internal control of colleges and universities,such as:internal control construction environment,combing the existing business process,clarifying the key control points,risk identification and risk control,information system construction.

Internal Control,Universities,Financial Management

F810

A

本文系江蘇省教育廳“高校內部控制研究”（課題編號：2015SJA004階段性成果）

施建平，男，江蘇如東人，中國藥科大學注冊會計師、高級會計師，研究方向：高校財務管理；江蘇南京，210096李敏，女，湖北天門人，中國藥科大學會計師，碩士，研究方向：高校財務管理