優化招商引資推動科技創新和經濟發展
——以寧波市經濟開發區為例

□ 余祖偉

優化招商引資推動科技創新和經濟發展
——以寧波市經濟開發區為例

□ 余祖偉

2016年十月初，隨著寧波市成為“中國制造2025”的首家試點示范城市，與先進地區的開發區（如杭州經濟技術開發區，上海張江國家自主創新示范區，蘇州工業園，深圳經濟開發區等）相比，還需要更高的標準來完善招商引資工作體制機制，加強招商引資工作的針對性、整體性和實效性，提升競爭力和適應新形勢，通過優化招商引資促進科技創新和經濟發展。

表1 寧波市各開發園區主導產業

一、寧波市經開區發展的基本情況

寧波市九大重點開發園區包括梅山、大榭、保稅區、高新區、杭州灣、石化、東錢湖和機場，其土地規劃面積為676.87平方公里，占寧波市土地面積9816平方公里的7%。

經過多年的發展，寧波市重點開發園區的主導產業在不同的園區呈現出不同的產業集群態勢。

調查結果表明，九家園區合計擁有規模以上工業企業數量1151家，高新技術企業321家。2015年，實現GDP總計1865.16億元，其中工業增加值1377.8億元，分別占全市的23.3%和35.1%，經開區以7%的土地面積創造了差不多四分之一的GDP，土地的利用效率非常高，其中工業增加值占到GDP比重的74%，各個不同的園區都有不同的主導產業集群和優勢。實現進出口總額408.92億美元，其中出口213.71億美元，分別占全市的40.7%和29.9%；實現財政總收入539.16億元，其中一般公共預算收入255.84億元，分別占全市的26.0%和25.4%。

二、重點開發園區招商發展形勢分析

近年來，寧波市重點開發園區招商引進項目眾多，項目總投資增速較快、亮點較多，“十二五”期間引進總投資在20億人民幣和一億美元以上項目達到37項，其中石化和汽車相關項目達到17項。

寧波經濟技術開發區在固定資產投資上遠超其他區域，達到了驚人的4185億元，而第二名是石化區的663億元，最后一名是機場開發區，僅僅只有53億元。在工業項目固定資產投資額上，寧波經濟技術開發區和石化區仍然位居前列，達到了1026億元和611億元，兩個開發園區區達到了九個開發園區“十二五”固定資產和工業固定資產總投資額的72.6%和65.3%。

開發區和高新區的高新技術企業數量最多，寧波經濟技術開發區作為寧波市最早的經濟開發區，經濟結構轉型升級已經開始隨著這些高新企業的引入，發生了深刻變化，高新企業數量已達到130家，居于榜首；高新區作為材料新城，產業布局是以新材料高新企業為主，高新企業達到108家，區域經濟GDP達到了整個經開區的10%左右，高新產業發展初見成效，其次是杭州灣38家和石化區20家，最為薄弱的區域是機場開發區，高新企業數量為零。

三、重點開發園區招商引資存在的問題分析

從寧波市躋身一線城市方陣的要求和同類先進城市和區域招商引資工作的實踐看，寧波市經開區招商引資工作還存在一些問題和需要改進的地方。

（一）招商引資運作機制存在的問題

1.專業化市場招商比重不高。近年來，專業機構對園區引薦的項目常常止步于問卷調查的第一階段，主要原因是寧波市缺乏針對第三方機構合理有效的招商引薦激勵機制，在與江蘇同類城市競爭中常處于不利地位，專業招商中介機構往往傾向于將項目推薦到已出臺獎勵政策的城市或區域。園區之間項目信息封閉、項目流轉不暢的主要原因是既缺乏考核指揮棒的引導，也缺乏合作共贏機制的激勵。

2.市層面協作招商平臺缺失。園區招商工作基本屬于各自為陣、單兵作戰的狀態，寧波市范圍內缺少資源統籌、信息分享、利益共得的協作招商平臺，造成部分招商信息資源的浪費。

3.招商機構和人員激勵不足。招商機構和隊伍是招商引資工作的中堅力量，當前機構和隊伍中存在的問題主要體現在三方面。一是機構力量有待整合。市級內、外資招商分屬不同機構，易導致招商力量分散和內、外資招商不協調。二是保障制度有待完善。招商機構和人員在嚴格執行八項規定的同時，也存在部分措施制約招商工作的現象或導致招商人員“因為怕出事、所以不作為”的情緒，即使部分地區在政策范圍內適當放寬重大招商項目的經費政策，但實際執行中無人敢突破。三是人員激勵機制有待健全。市縣兩級招商機構人員多為混合編制，一線崗位以事業、企業編制和編外人員為主，由于職務晉升空間和薪酬激勵有限，造成人才培養后留不住。

4.招商引資精準性有待加強。經開區招商引資應以產業、城市等規劃為基礎和導向，但當前一些招商引資工作與規劃銜接不足，缺乏精準性。

5.招商考評價機制有待健全。各經開區對當前考核評價反映的問題主要集中在兩方面。一是考核的引導作用不足。在現行考核體系下，招商引資考核與其他工作考核類似，以層層向下分解為主要方式，更強調“量”而未側重“質”。二是部分考核指標設置不科學。一些考核指標缺少差異化，未充分考慮不同園區地區尤其是功能區的差異[1]。

（二）扶持政策執行存在的問題

1.財政扶持政策導向性不強。一是園區產業扶持政策存在同質化現象。各園區政策的同質化導致招商引資工作的同質化競爭，也凸顯園區發展方向不夠清晰。二是缺乏與園區自身優勢和主導產業有效結合的細分產業政策。園區現有“大而全”的扶持政策對優勢產業集聚的帶動性則不強，直接導致部分園區現有產業集聚度與其發展目標和功能定位存在很大差異。

2.部分財政扶持政策有風險。一是由于政策的延續性，部分園區繼續執行已承諾的稅收優惠政策對現有財政收支造成了巨大壓力。二是部分園區對土地招拍掛實際成交價與招商引資過程中約定的土地價格差額部分，以建設配套費用等名義給予土地補貼。

3.政策初衷與執行不相一致。在產業扶持過程中，存在政策制定與政策執行兩張皮、實際執行背離政策初衷的情況。部分企業補助審核不規范，在政策執行過程中存在補助依據不充分、證明材料不齊全現象。

（三）引進項目方面存在的問題

1.新引進的重大項目比重不高。“十二五”期間，各園區的重大項目在很大程度上依賴原來龍頭企業的增資擴建，新引進影響力大、帶動性強、效益好的重大項目相對較少，不利于新產業鏈的培育和產業結構競爭力的提升。4個國家級開發區制造業總投資超過20億元人民幣（內資）或1億美元（外資）的37個項目中，28個為原有項目的擴建，只有9個是新引進項目。

2.產業和需求前瞻性研究不夠。新業態項目引進過程中，由于對項目功能定位、市場需求、投資方背景實力等情況調查和分析不足，致使部分項目實施后實際效果與原先設想存在差距。

（四）招商引資環境方面存在的問題

1.環境差距。高新產業和人才對基礎設施和人居環境有著相比傳統產業更高的需求，而寧波市除去高新區的其他開發園區在土地準備、基礎配套設施建設往往滯后于招商進程，導致很多項目特別是歐美外資項目同等條件下往往選擇投資基礎設施較好的蘇南地區。

2.要素制約。人才、政策和資本資源是企業著重考量的要素，園區在這方面存在一些制約。一是人才資源相對欠缺。相對于高等院校密集的城市，寧波市人才資源保障存在差距，成為影響一些項目落地的關鍵因素。二是土地資源和政策不具優勢。部分園區現有土地資源開發利用已趨于飽和，如保稅區、石化園區的土地利用率已分別達到100%和97.2%，進一步發展空間有限，而土地政策相比蘇南地區不具有競爭優勢。

3.政務阻礙。在項目推進過程中，相關部門幫助企業破解審批難題、消除落戶障礙的有效方法尚顯不足，部分項目因此而擱淺。

4.融資困難。初創型科技企業通常產品研發周期較長，研發經費需求量較大，但初創期公司規模相應較小，掌控資源較少，資金短缺問題在很大程度上使得部分項目進展緩慢甚至延期，亟需政府引導社會資本共同參與。

四、啟示與借鑒：完善招商引資工作的對策建議

隨著經濟全球化的進一步深化，招商形勢也發生著深刻的變化。寧波市所面臨的招商引資困難也很大程度的反映了中國地方政府所面臨的形勢，特別是東北地區的招商引資。因此，根據新結構經濟學的有為政府理念，應該進行重新定位地方政府的招商引資職能,從提供優良的制度、政策和環境,強化地方形象營銷,提高為其他招商主體服務的水平,適當使用“看得見的手”等幾方面優化政府招商行為[2]。

（一）創新招商引資工作機制

一是強化領導參與機制。招商引資的全局意義和全面要求決定了其必須由各級“一把手”強力推進。二是明確招商主管部門職責。招商引資的專業性要求招商業務主管部門要關口前移并全方位參與其中。三是健全市場化招商引資工作機制。在繼續做好以商引商、產業招商、展會招商等常規工作外，充分利用咨詢機構、行業協會、商會等機構的專業優勢和客戶資源，進一步拓寬招商引資渠道。四是理順招商引資利益共享協作機制。由各級市政府商相關部門出臺全市范圍內統一的招商引薦獎勵政策，避免產生各地招商部門因政策不明朗而不作為或區域間惡性競爭的現象。五是優化招商引資考核機制。擴大考核評價的范疇，從注重數量與規模向質量與效益轉變，從注重考核項目引進情況進一步延伸至項目落地、建設和運營情況。

（二）優化特定產業扶持機制

根據不同的經開區發展需求，制定精準產業扶持政策。

1.加強經驗學習實地調研。可以借鑒和學習深圳、上海、蘇州等外地先進地區的經驗，深入了解各城市針對特定產業出臺的扶持政策和執行效果。

2.制訂精準產業扶持政策。一是分析產業發展趨勢和主導產業發展現狀，對經開區細分產業開展全面深入的研究，策劃形成一批重點產業鏈，針對不同經開區的具體需求提出需要補強的產業環節，建立招商細分產業招商目錄，為經開區招商部門提供行動指南。二是加強經濟產業動態研究，從中微觀、產業鏈、細分市場、目標企業、產業政策等角度，跟蹤研究產業動態，為招商、決策等提供支持。三是要聚焦重點企業，由招商部門會同主管部門根據招商目錄梳理出目標重點企業清單，排摸重點企業的產業布局現狀和投資意向，把招商對象從“面”定位到“點”。

（三）健全創新容錯糾錯機制

首先，要積極探索新型招商模式，創新扶持政策，發揮政府資金杠桿作用，充分借助市場力量推進招商引資[3]。一是推進市場招商。發揮行業協會、商會、銀行、中介結構與市場主體聯系緊密的優勢，政府以購買服務方式支持這些市場和社會力量參與招商引資工作，同時加強監管和績效評價。研究制定“以企引企”鼓勵政策，支持龍頭企業作為主體開展產業鏈招商。二是推進二次招商。著力于存量資源的開發利用，建立土地執法監察的垂直領導，建立一支高素質、高效率的土地執法監察隊伍，解決土地“執法難”的問題[4],以存量引增量，形成良性互動。三是推進資本招商。充分發揮經開區政府產業基金和PPP基金杠桿作用，吸引國內外資本以市場化方式參與地方產業發展和基礎設施建設[5]。

同時，也要容忍改革創新帶來的錯誤和風險。通過健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。一方面要建立容錯機制。通過容錯免責鼓勵創新，讓干部卸下思想包袱、輕裝上陣，敢做敢為，在實踐中提高工作水平。另一方面也要建立糾錯機制。及時總結經驗，糾正工作中偏差和失誤[6]。

（四）完善招商隊伍激勵機制

招商人員在外工時多、接待客商多、參加活動多，應在符合紀律規定的基礎上，加強人、財、物保障，充分激勵招商人員。一是加強績效激勵。針對招商人員以事業和企業編制為主的特點，在薪酬待遇上適當放活，完善事業人員績效工資分配制度和項目獎勵資金分配制度，突出優績優酬導向；二是加強制度保障。允許招商活動交通費據實報銷，或提高經費標準，以“明規矩”為招商工作保駕護航。區域和部門“三公”經費指標在總量控制基礎上，要向招商工作傾斜。三是強化協同配合。結合行政機構調整，加強市級內、外資招商機構和各個經開區招商機構的整合和協同工作能力，支持經開區招商部門開展招商人員素質能力提升培訓，建立招商隊伍內部競爭合作機制，建立招商人員在招商部門、主管部門、園區之間的輪崗掛職制度，增進各個區域招商部門之間協同工作能力。

本文系寧波市軟課題““雙輪驅動”背景下寧波經濟開發區經濟可持續發展”（2017A10071）；寧波市審計局課題“關于我市經濟開發區招商引資工作調研與建議”。

[1]周淑梅.地方政府在招商引資中的合理性與局限性分析[J].東北財經大學學報，2010（3）.

[2]李偉.論政府在招商引資中的職能定位[J].求實，2010（03）.

[3]葛曉雯.地方政府招商引資職能轉變研究[D].蘇州大學，2016.

[4]茅媛媛.當前鄉鎮招商引資中土地閑置的問題及對策[J].北方經貿，2010（1）.

[5]謝來位.政府間招商引資政策合作機制的建構[J].開放導報，2010（6）.

[6]汪茂泰.地方政府間競爭失范及其治理分析[J].湖北經濟學院學報（人文社會科學版），2011（1）.

作 者：寧波工程學院經濟管理學院講師，博士

責任編輯：張 波