十八大以來黨規黨紀執行力影響因素分析
——基于史密斯政策執行理論模型

□ 鄒東升 姚 靖

☆公共行政☆

十八大以來黨規黨紀執行力影響因素分析
——基于史密斯政策執行理論模型

□ 鄒東升 姚 靖

黨是我國政治權力體系的組成部分，是國家治理體系的最重要主體，其治理能力是國家治理能力的重要體現。全面從嚴治黨與國家治理現代化在理論邏輯與現實實踐上緊密相連。黨的自治能力作為黨治理能力的前提和基礎，一直是學界研究的熱點，但目前尚無從黨紀黨規的執行力角度展開的研究。本文在論證黨紀執行與政策執行相似性基礎上，以史密斯政策執行模式為基礎，通過系統梳理十八大以來的高壓反腐成績，從黨紀黨規的完善性、執紀主體、目標群體、執紀環境四個方面探究黨紀執行力增強的原因，在總結經驗的同時，進一步拓展黨的治理能力的理論研究。

一、研究背景及分析框架

十八大以來，以習總書記為核心的中央領導集體堅持“零容忍”態度，以“刮骨療毒、猛藥去疴”的決心，“壯士斷腕”的勇氣懲治腐敗，用黨紀黨規的“鐵律”筑起抗腐的“高墻”。在持續高壓反腐態勢下，一大批貪官紛紛落馬，從周永康、徐才厚、郭伯雄、令計劃、蘇榮等案件，到孫政才嚴重違紀案，黨紀執行力度之大、之徹底空前未有。再次展示了我黨強大的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。

（一）十八大以來黨紀執行力的現狀

9月25日，“砥礪奮進的五年”大型成就展在北京展覽館開幕，中紀委發布中共十八大以來反腐成績單并于第十展區專欄展出。據其統計，十八大以來，各紀委處分140萬余人，立案審查中管干部280余名，覆蓋31個省。[1]省部級官員落馬達160余名，遠超前面26年查處數（圖1），其中含中央委員、候補委員40余人。同時，處分黨員干部人數由2013年的18.2萬人增至2016年的41.5萬人。[2]此外，五年反腐實戰中，截至今年6月底，各級紀委共受理信訪舉報1147.9萬件次，立案141.8萬件，共處分140.9萬人，5.4萬被移送司法機關。全國紀檢監察機關認真實踐“四種形態”，共處理148.7萬人次。其中，運用批評教育、談話函詢68.9萬人次；紀律輕處分、組織調整60萬人次；紀律重處分、重大職務調整11.3萬人次；嚴重違紀涉嫌違法立案審查8.5萬人次。

黨紀執行現狀也能從人民群眾對黨反腐倡廉工作的滿意度變化中反映出來。從圖2可以看出，十八大以來，廣大人民群眾對我黨“零容忍”的反腐工作和廉政建設工作的滿意度逐年上升，從2012年的75%上升至2017年的93.9%。[3]短短五年時間上升將近20個百分點。反腐成績單讓廣大民眾看到了中央領導集體反腐的決心與勇氣，增強了他們對反腐敗工程的信心，并使廣大民眾更加積極主動地參與到反腐中來，使“流動攝像頭”無處不在。

圖1 1987-2017年省部級官員年度落馬人數

此外，十八大以來，因違反中央“八項規定”精神被處分人數與年度總處分人數的比值呈逐年上升趨勢，由2013年的25.29%上升至2016年的73.57%；相比之下，查處的違反中央“八項規定”精神的案件數卻逐年下降，由2013年的9.44萬下降至2016年的1.61萬。[4]這不僅說明違反中央“八項規定”精神問題得到有效遏制，基數下降而比例反而上升，這一明顯反差更說明了整個腐敗的蔓延勢頭已得到有效控制（圖3，為了使數據反映明顯走向，在違反中央八項規定精神處理人數與當年總處理人數比值的基礎上乘以10）。

圖3 2013-2015查處的違反中央八項規定精神問題數及其與當年總處理數的比值

從2016年各省反腐通知單來看（圖4），27省共處分官員353629人,超過一半的省份處分官員數過萬，河南省位居第一，達31050人，其次是河北、山東；20省共處分廳官數1096人次，僅遼寧一省就有201人。且在縱向上看，許多地區較上年處分官員數有明顯增量。[5]如廣西，2015年全自治區紀委給予黨紀處分6051人[6]，2016年為18695人，同比增長208.96%，黨紀執行力度之強可見一斑。

圖4 2016年27省反腐成績單

（二）史密斯的政策執行模型

史密斯的政策執行四因素模型是分析政策執行結果及其原因的有效模式，該模型認為，政策執行效果受一系列因素的影響。主要包括政策本身的完善程度、執行主體、目標群體、執行環境。

黨紀執行與政策執行有著天然的相似性。黨紀和政策的制定，都是為了實現既定目的而存在，都有執行主體、目標群體，都需在一定的環境中執行，執行結果都受自身完善度、主體、客體、環境的影響。此外，廣義上，黨紀黨規本是黨的政策體系的組成部分。黨紀執行本是政策執行的一種。本文正是基于此，試圖用史密斯的四因素模型來分析黨紀執行過程的影響因素。見下圖所示：

圖5 黨紀執行的分析模型

在史密斯政策執行模型下，黨紀執行效果是完善的黨紀黨規、執行主體、執行客體、執行環境共同作用的結果。黨紀黨規的針對性、明確性、可操作性；執紀主體的執紀方式、執紀能力、對黨紀黨規運用的熟練程度；執紀對象的個人素質、規則意識、自律自省；法律法規的外在約束、民主監督的豐富渠道、勤政廉政的行政氛圍等都能加大黨紀執行力度、效果。且這四個因素相互影響、彼此促進，完善的黨紀黨規為執行主體提供明確的執紀依據，同時又以條例形式指引黨內成員行為，發揮黨紀黨規的指引、預測作用；執行主體執紀結果的公示，對執紀對象有很好的教育意義，使其在反思過程中重新審視、考量自身行為；豐富的監督渠道為執紀主體帶來便利，勤政廉政的行政氛圍為目標群體自謹自律意識的養成提供沃土；同時，環境的變化、新問題的出現，又會作用于黨紀黨規的制定機制，從而開啟新一輪的制定、完善工作，如此循環，形成了助推黨紀執行力的不竭動力。

二、黨紀黨規的完善性分析

完善的法律法規是依法執政的前提，同理，完善的黨紀黨規也是依法執紀的基礎，是黨紀執行力的重要影響因素。黨紀黨規的完善不僅體現在對現有規章條例的增刪與修改，更體現在整個黨紀黨規體系的完善，使既無真空，又無重疊，結構完整，操作可行。為了將十八大以來黨所面臨的新形勢、新任務、新挑戰中獲得的黨的新實踐、新經驗以黨內法規的形式予以固化，黨中央出臺了《黨的紀律檢查體制改革實施方案》、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》、《中國共產黨黨內法規制定條例》，組織修訂了《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨內監督條例》，廢除了一些舊的規章制度并刪去了70余條與法律重復規定的內容，黨紀黨規體系逐步完善。

（一）黨紀黨規的針對性分析

黨紀黨規的制定、完善應有明確的目標導向或問題意識，需具有針對性，在突出執紀重點的同時，根據需要對新出現的問題增設相關規定，及時“堵漏”。如針對紀檢監察體制存在的行政監察范圍過窄、反腐力量分散、紀律與法律銜接不暢等問題，《黨的紀律檢查體制改革實施方案》確立了黨委、紀委在反腐工作中的責任，并確立“雙覆蓋”制度，通過巡視、派駐實現監察全覆蓋。針對目前出訪的“大部隊陪同”、“大排場接待”、“高規格宴請”等問題，中央八項明確規定簡化接待、輕車簡行，總書記甚至帶頭吃工作餐；針對隱性賄賂如收受禮金、禮品、各類消費卡等，新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》第八十四條到第八十七條作了詳細規定，特別是在消費卡的確定上；針對餐桌腐敗新變種“一桌餐”，多地已開展專項整治，變“一桌餐”為“一鍋端”；針對高壓反腐下對“親”而不“清”的嚴抓猛打出現的為“清”而不“親”的懶政怠政，李克強總理強調“庸政懶政怠政”也是一種腐敗，要“動刀子”、“出重拳”、公開曝光、堅決追責，[7]針對“大虎”、“拍蠅”過程中頻繁暴露的“微腐敗”問題，習總書記指出，基層“微腐敗”有“小”、“多”、“近”三個特征，小官小貪、次數多、形式多、領域多、離民眾近、離基層近，這些特征使“微腐敗”易釀成“大禍害”，且向企業大肆蔓延，應加緊制度籠子、嚴格監督問責、防“微”杜漸。以上這些條例規定及專項整治都使黨紀黨規富有針對性、實效性。如今年9月，重慶萬州通報一起扶貧領域的腐敗案。2013年，時任熊家鎮古城村黨總支書記胡長漢在負責“光榮之家”項目建設過程中，因受好友之托，通過提供虛假身份材料使得2名非優撫對象以優撫對象的名義分別獲得購房國家補助資金4萬元，胡長漢因利用職權為他人謀利被給予黨內警告處分。

（二）黨紀黨規的明確性分析

十八大以來，我黨一直致力于細化黨紀條例，將制度的籠子不斷加密加固。“八項規定”、“六項禁令”，涉及文風、會風、出訪、警衛、新聞報道、文稿發表、接待、宴請等，涵蓋黨內成員生活的方方面面。如明確規定接待工作不貼橫幅、不擺花設草、不安排宴請；會議活動要簡化、注重實效，開短會、講短話、戒空話套話；不準公款宴請或送禮；不準收送禮券或土特產等。此外，新修改的《中國共產黨紀律處分條例》將違紀行為劃分為政治、廉潔、群眾、組織、工作和生活六類，這極大地方便了紀委執紀過程中明確違紀事項范圍并確定相應類別。同時，《條例》也細化了許多規定，特別是收受禮金、禮品、健身卡方面。如第八十七條規定明確消費卡的外延，包括健身卡、高爾夫球卡、會所和俱樂部會員卡等。這不僅避免了部分群體利用條例的模糊性做縮小解釋以規避黨紀黨規的懲罰，也使紀檢監察部門的執紀依據更加明確，更具可操作性，大大減少了執紀過程中產生的糾紛。

（三）黨紀與國法的銜接契合度分析

黨紀黨規具有法的一般特性，其基本性質屬于社會法和軟法。由特定的機關，依據一定的原則和程序制定并予以頒布，反映了目標群體即黨員的普遍意志和利益，并通過對違紀違規行為的陳列，對黨員行為起規范作用。此外，還有明確的執行主體、執行程序、監督主體、監督途徑以保障其落實。2014年10月，黨的十八屆四中全會正式將黨內法規納入社會主義法治體系。2016年1月，新修訂實施的《中國共產黨廉潔自律準則》與《中國共產黨紀律處分條例》，共去除七十余條與現行法律重復規定的內容，使黨紀與國法進一步有效銜接。此外，黨紀與國法的銜接并不僅限于文本、條例上的契合，同樣體現在執紀與執法、紀檢監察部門與法檢兩院的程序對接，對構成犯罪的黨內成員，以法定程序移交司法審查，對違法違紀但尚未構成犯罪的成員交由紀檢監察部門依規定處理，保證既無重疊又無真空，確保整個社會主義法治體系高效有序運行。

三、執行主體分析

徒法不足以行，再完善的規章制度，沒有一以貫之的執行，對黨內“四風”的改變、反腐工作、廉政建設毫無助力。執紀主體的獨立性、專業性、執紀方式的創新性、靈活性等都會大大影響黨紀執行力度。

（一）執紀主體的獨立性分析

紀委作為專門監督機關，應保證相對獨立地位方可全面履行監督、監察職能。我國紀委實行雙重領導體制，即各級紀委受上級紀委和同級黨委領導，使得紀委在工作中極易受黨委的牽制，難以發揮同級監督作用。2014年6月底，中央政治局會議審議通過《黨的紀律檢查體制改革實施方案》，通過對紀委書記的兼任工作限制、確定領導和人事方面以上級紀委為主，保證紀委執紀的相對獨立。這一改革在實踐中取得很大成效，新形式的雙重領導體制大大減少了同級黨委的掣肘，黨員不得隨意干涉紀委執紀工作，使紀委能更加自主自由地開展監督，有效克服了同級監督難的頑疾。在自主獨立的執紀過程中，專業化逐步提高、執行力文化初步形成。[8]

（二）執紀主體的執紀方式分析

執紀主體的執紀方式也是其執紀能力的重要體現。十八大以來，黨委、紀委在“正風肅紀”的實踐工作中，創新出了一系列的方式方法。打破了以往消極待命、單一化執行的僵局。[9]通過確立領導責任制，反腐工作紀委負監督責任，黨委負主體責任，黨委書記對本地區黨風廉政工作負首責、全責；推行“一案雙查”制，出現問題不僅追究當事人責任，而且要倒查追究相關領導責任，加強追責問責。實行“雙覆蓋”制度，即巡視工作全覆蓋、派駐機構全覆蓋，確保反腐工作無死角。2016年甘肅省開展的三輪專項巡視，覆蓋18所高校和科研院所、35個省直屬單位，覆蓋率達89.9%，全年開展巡視162輪，共巡查13900個基層黨組織，發現問題23015個，組織處理858人，黨紀處分941人，向司法機關移送52人。[10]開展典型案例曝光工作，利用當代信息網絡，通過在紀委網站掛出、登報或拍成紀錄片的形式曝光違紀官員、違紀細節及處理后果，以此對其他黨員產生警示和磁斥效應，如中央紀委監察部網站專設“監督曝光”欄目；中科院掛出的“一桌餐”式隱形腐敗等。開展系列專題學習，如八項規定、群眾路線、兩學一做等，提升黨員黨紀黨規意識及自覺抵制腐敗的能力。落實責任倒查制度，啟動“回頭看”。對問題查找不實、敷衍了事的，堅決“回爐”再審，特別是在巡視工作上，摒棄“一巡了之”，確保踏石留印、抓鐵有痕。此外還要開展“下沉式”監督、深入基層一線，把脈“微腐敗”問題。執紀方式的完善與創新，大大助推了黨紀執行力。

四、目標群體分析

黨紀的有效執行離不開對執紀對象范圍的準確界定和執紀對象的配合與支持。十八大以來，黨紀執行從反腐領域轉向包括反貪污、職權濫用、索賄受賄、懶政怠政等多領域。同時，新《中國共產黨廉潔自律準則》將執紀對象從黨員干部擴展至全體黨員群體。堅持“巨腐”與“微腐”同治，“老虎”與“蒼蠅”共懲。此外，本著“懲罰與教育”相結合的原則，不斷提高黨員黨性修養和遵紀守規意識，通過外壓與內引雙重發力使黨內逐步形成“不敢腐、不能腐、不愿腐”的有效抗腐機制。

（一）目標群體的法規意識分析

黨的十八大以來的持續高壓反腐成效斐然。隨著“三轉”工作進一步推進，紀委不斷加大監督、執紀、問責力度，堅決遏制腐敗蔓延趨勢。為了從根源上糾正“四風”問題，提高黨員特別是黨政官員的廉政意識、公仆意識與行政道德，重塑共產黨人的理想信念，黨委聯合紀委及其他相關部門開展了系列教育活動，如勤政廉政教育、典型案例教育、專題學習、觀看反腐紀錄片，黨員黨性修養大有提高，此外，落馬官員的下場也為想動歪念頭的黨政人員敲了一記警鐘。在此背景下，從嚴治黨在黨員干部間達成共識，當下黨政系統出現一股久違的清凈之風。康王開發區計生辦某辦事員表示現在逢年過節也不敢發錢、發禮品，就是果農、企業老板拉來的成車的各種水果也都原封不動地給拉回去了。連最基層都如此謹慎，就更不用提那些處在權力流位置的官員了，可見黨紀執行力度之大。

（二）目標群體的范圍變動分析

黨紀黨規體系從逐步建立到日漸完善的過程中，適用對象或約束群體范圍不斷得到調整，整體呈現出逐漸擴大的趨勢。在改革開放初期，中央僅擔心小規模的“不正之風”[11]，并未形成規范的“執紀”，中國知網八十年代方刊登有關當代政府官員腐敗的文章。隨著改革開放的進一步推進，經濟快速發展，為各種權錢交易提供了沃土，腐敗橫生。為遏制腐敗蔓延，國家相繼出臺了一系列決議、規定、條例，2010年1月，在1997年《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》基礎上修訂而成的《廉政準則》頒布實施，并作為該階段執紀的主要依據。隨著腐敗的愈演愈烈并不斷向基層蔓延，小官巨貪、村干部挪用、克扣賑災款、救濟金等現象頻發，僅對黨員領導干部作出規范的《廉政準則》已無力遏制腐敗之風。在此背景下，新修訂實施的《中國共產黨廉潔自律準則》于2015年10月頒布實施，將規范對象擴大至8900多萬黨員，將反腐工作擴至全群體，打虎拍蠅同時進行。持續高壓反腐到今天，面對反腐后遺癥為“清”而不“親”的怠政懶政問題，執紀工作進一步轉變，擴大了反腐敗的領域范圍。黨紀執行力度正是在這不斷完善、調整的過程中逐步得到加強。

五、執行環境分析

黨紀黨規的執行是在一定的環境中進行的，黨紀黨規的增加、刪減和修改也是以環境的變化、新狀況、新需求為基點的，黨紀執行力度與執紀環境狀況密切相關。十八大以來，法律體系的進一步完善、公民監督的豐富途徑和路徑暢通、黨政系統自上而下的勤政廉政氛圍，將黨紀執行力度再次拔高。

（一）作為外壓法律體系的完善性分析

黨紀與國法在本質上是一致的，但黨紀要嚴于法律。黨紀的制定必須在合乎法律的前提下進行，雖然各國政黨的產生方式不同，但都必須在憲法的框架下活動[12]。黨必須依法執政、依法治國，帶頭守法。完善的法律能以強力對人類意志加以約束，自然能以法的一般屬性對黨員形成威懾，法律的規范作用本身就能起到很好的制約效果。此外，法律通過對一部分嚴重違紀事項的規定，為黨員行為提供戒尺，很大程度上阻止了更嚴重違紀行為的產生。因此，法律體系的完善必然促進“依法治國”理念與實踐的常態化進程，形成紀委嚴格執法、黨員自覺守法、公民積極監督的和諧氛圍，使黨紀執行力在高壓反腐與堅守自律中進一步提高。

（二）作為外壓的公民監督途徑分析

公民監督的實效以公民檢舉權行使為前提，而公民是否行使檢舉權，則是出于對自身意愿、能力評估、風本衡量、后果預測綜合考量后的理性選擇。[13]信息化時代，網絡反腐成為創新公民監督檢舉權實現的新路徑。言論自由權使得公民可以通過披露黨政人員的違紀行為，使之引起相關部門注意而啟動調查程序。同時，公民在網絡領域的另類話語權，使其可以借助“四微一端”（微信、微博、微視頻、微電影、手機客戶端）線上動員，形成強大壓力迫使黨政部門回應其質疑。此外，2013年9月2日，中央紀委監察部網站正式上線，開辟了民意直達紀委的“綠色通道”，此后又相繼開通了“客戶端”、“微信公眾號”，“客戶端”專設“反四風”舉報欄目。此外，2015年12月起，每逢元旦春節、五一端午、中秋國慶期間，網站都會開通“違反中央八項規定精神問題監督舉報曝光專區”，并開設“我要舉報”窗口。鼓勵廣大網民對宴請吃喝、收送禮品、公款旅游等違反“四風”的公職人員進行檢舉。這些做法不僅暢通了公民監督舉報途徑，更培養了公民的權利意識，使其主動參與到監督中來。公民監督的直接性、廣泛性，為紀委開展工作提供了諸多便利，尤其是在問題發掘、取證等方面，而且也很好地解決了“誰來監督監督者”的問題，有效防止了紀委作為執紀主體的“監守自盜”，對黨紀執行力的推進大有助益。

黨的十八大以來，黨紀黨規的逐步完善，執紀主體執紀能力的提高以及執紀方式的創新與靈活運用，執紀對象的全群體覆蓋及從嚴治黨共識的達成，完善的法律法規、暢通的民主監督渠道、勤政廉政的行政氛圍，大大加強了黨紀執行力度。在五年的砥礪奮戰中，反“四風”工作取得長足發展，腐敗蔓延趨勢已總體控制，黨風廉政建設邁出了歷史性的一步，黨紀執行成績舉國共睹。但反腐敗工作不能松懈，黨風廉政建設亦不可歇腳，我們在欣喜于現有成就的同時，必須做好未來部署，立足黨的十八大以來的成功經驗，繼續探索，不斷創新。

[1]“砥礪奮進的五年”大型成就展展板圖片選登（十）.

[2][3][4]中央紀委監察部網站.大型成就展“數”說正風反腐 [EB/OL].http://www.ccdi.gov.cn/yw/201709/t20170930_108257.html.2017-09-30.

[5]人民網.27省份曬2016反腐成績單超千名廳官被處分[EB/OL].http://politics.people.com.cn/ywkx/n1/2017/0207/c363762-29064266.html.2017-02-24.

[6]2015年廣西壯族自治區黨風廉政建設和反腐敗工作情況通報會會議記錄.

[7]十二屆全國人大三次會議《政府工作報告》.

[8]保羅托馬·斯，大衛·伯恩.執行力[M].白山譯.中國長安出版社，2003.

[9]樸貞子，金炯烈等.政策執行論[M].中國社會科學出版社，2010.

[10]中央紀委監察部網站.甘肅：圖說正風反腐成績單去年處分黨員干部6909人[EB/OL].http://www.ccdi.gov.cn/yw/201701/t20170118_92947.html，2017-02-03.

[11]Myers JT.China:Modernization and“Unhealthy Tendencies”[J].Comparative Politics，No.21(1989).

[12]朱德宏.論黨紀與法律的關系及其協調[J].探索，2016（03）.

[13]洪丹娜,吳家清.公民檢舉權實現機制研究[J].中國憲法年刊，2016.

作 者：鄒東升，西南政法大學中國信訪與法治中國研究中心主任、教授、博士生導師姚 靖，西南政法大學政治與公共管理學院行政管理學碩士研究生

責任編輯：馬 健

西南政法大學2017年度學生科研創新項目“十八大以來黨紀執行力的影響因素分析——基于史密斯的政策執行模型”（2017XZXS-110）。