社會組織參與城市公共服務供給的美國經驗及啟示

齊海麗

[摘 要]美國富有強大的公民社會傳統，一直被認為是社會組織活動的溫床。在過去的30年間，美國的非營利組織不僅實現了數量的突破，而且參與城市服務供給的領域與范圍不斷拓寬，并與政府建立起了長期性、制度性的互動關系。這種互動關系的形成既有思想基礎，也有歷史原因和現實動力，并在實踐中形成了參與范圍廣、公法規則大量適用等特點。美國在長期的制度實踐中所形成的政社競爭性伙伴關系，對于正處于改革與發展過程中的中國而言具有很強的借鑒意義。相應的，政府要加強合同管理，社會組織要強化自身能力建設。

[關鍵詞]社會組織 公共服務 合作治理 美國經驗

一、美國政社的競爭性伙伴關系的制度安排

美國富有強大的公民社會傳統，一直被認為是社會組織活動的溫床。在美國，政府的角色被描述為“在分散多元的體系中將不同的利益整合起來”。在過去的30年間，美國的非營利組織不僅實現了數量的突破，而且參與服務供給的領域與范圍不斷拓寬，并與政府建立起了長期性、制度性的互動關系。這種參與服務的實踐探索可以追溯到20世紀60年代末70年代初，當時面對公眾服務需求的不斷擴大，政府開支的急速膨脹以及政府服務低效等問題，改革公共服務體制迫在眉睫，公共服務合同外包和“第三方治理”等成為醫治這些痼疾的良方。

由于政府本身存在壟斷性和官僚組織的自利性，導致政府部門所掌握的信息不完全，提供服務的能力有限，所以政府部門無法通過宏觀調控這只“有形的手”將資源配置達到帕累托最優。大城市社區包含了多種多樣的政府結構，而各個社區的結構迥異，難以用統一機構來確保大城市社區的公共服務供給。各種因素的相互影響，造就了現代美國公共服務供給機制的多樣化。政府面臨著諸多挑戰：老齡化以及隨之而來的家庭結構的變遷重壓著青年人的肩膀，生態環境問題威脅著人們的健康，醫療保障制度處于危機狀態之中，政府已經無法通過提高稅收和增加開支來解決這些問題，政府更無力全部承接起城市公共服務供給的重任，因此運用市場和社會的力量來解決社會問題就成為政府的理性選擇。20世紀80年代以來，美國政府在社會服務領域進行了較大的戰略調整，即政府一反以往敵視企業和第三部門的態度，開始鼓勵營利性企業與民間非營利組織展開競爭，共同參與提供社會服務，從而使公私部門關系出現了一個重要的趨勢，逐漸在政府和非營利組織之間形成一種競爭性的伙伴關系。到了20世紀90年代，美國政府、企業與社會組織發展呈現出“三足鼎立”之勢，彼此依賴的程度逐步加深。城市服務不是簡單地由公民提出要求并由公務員提供服務，相反，這些服務是源于消費者和生產者之間的復雜關系，這些復雜關系協調著服務的需求和供給。對這些關系的傳統看法體現在（見圖1），其中有四種類型的參與者：公民（即消費者）、公共官員、行政主管、基層官員，每一類參與者都分配有一定的任務[1]。

二、社會組織參與服務供給的動因

（一）美國人結社傳統與追求效率的價值觀為政社合作奠定了思想基礎

美國是一個崇尚自由、愛好民主的國度。美國人拒絕參與那些他們認為是政治的公共生活，但樂于參與那些為自己解決問題的社會活動。而美國人這種傳統的闡釋，最早是由法國人的托克維爾提出來的。托克維爾通過自己在美國的生活經歷，以《論美國的民主》上下兩卷書向世人展示了美國人的結社傳統。在他看來，結社是一門學問，這門學問的重要性不言而喻。而美國人對結社權以及參與權的尊重，則成為美國民主的核心議題。到了20世紀，對這種參與權的關注則呈現了另一種發展模式。因出版了《變革社會中的政治秩序》一書而聲譽全球的美國學者亨廷頓，也較早對美國的民主參與模式給予關注。在其另一本力作《難以抉擇——發展中國家的政治參與》中，他通過分析美國特色的政治參與模式來闡釋該國公民的政治參與熱情和傳統。為了更好地闡釋發展與政治參與的關系，作者分析了盛行于20世紀50、60年代的以美國為代表的自由模式。當然，作者也指出在現實社會中，除了美國，很少有國家接近這種模式。因而到了20世紀60、70年代，隨著美國公共服務民營化與市場化進程的加快，研究學者則將關注點放在了如何尋求平衡政府與社會關系上來，因為代理機構和政府部門的價值取向是不同的，他們希望建立起一個權衡目標的機制，并運用這個系統來確認共同目標。這樣，政府和代理機構在處理政府事務上就更一致了[2]。在美國，人民擁有較大的主權，政策反映了他們的意愿。美國的決策體制也為公民提供了更多的機會，使公民更多地參與政府決策而非僅僅參與選舉活動，從而為促進美國公民的自我管理過程做出了重要貢獻。

（二）低效率的公共服務供給模式為兩者合作創造了契機

在20世紀越來越明顯的情況是，官僚制度是政府的主要決策者。政策的制定者和官僚等級最頂端的執行者在病態的官僚體制中總是通過宣傳規章來實行控制。與之相伴而生的則是官僚體制運行效率每況愈下，日漸為公眾所不能容忍。官僚機構缺乏能力，效率低下、不負責任、頑固不化，導致其缺乏市場開拓精神，沒有動力促動其成員尋求方法削減成本、增加產出，真正為公眾提供切實所需的服務。對于官僚個體來說，個人工資所得并不是他們日常收入的主要來源，他們的收入更多的是來自于非法的財物侵吞。官僚總是可以找到理由來要求獲取更多的利益，從而導致政府預算不斷膨脹，經濟效率在官僚的工作中被忽視乃至拋棄，并且政府作為公共服務提供中的壟斷者，沒有其他的競爭者可以給它施加壓力，因此政府在工作過程中缺乏提高效率的動機。那么對于政府來說，需要考慮的就只剩下如何擴展自己的利益和滿足哪些重要選民的利益了?？偟膩碚f，政府所面臨的問題有兩方面特征，首先，這些問題沒有確定的性質，任何一個地方、任何一件事情，任何一個人都會發生改變；其次，這些問題并不能通過市場基于自身利益的一種調節而發生改變，也就是說必須有組織地針對這些問題開展活動，這些活動至少包括：（1）統一的至少是合作的公共行動；（2）議會必須成為后盾；（3）充足的資金可供調配；（4）打持久戰的決心[3]。endprint

三、社會組織參與服務供給的特點

（一）社會組織參與的范圍廣， 涉及的公共服務項目多

美國一直以來就有社會組織提供公共服務的歷史傳統，在老年人服務、兒童托管、衛生服務等領域，社會組織發揮著重要的作用。據統計，在這些領域中，社會組織提供的公共服務占到一半以上。同時，非營利組織還是家庭服務、精神健康、兒童服務服務、殘疾人服務和就業培訓、文化與藝術服務等公共服務的主要提供者。美國的公共機構自從20世紀90年代就開始精簡，官僚機構的很多事情都不是自己完成的，而是依靠授權和委托等方式由其他行為主體來完成的。非營利組織在公共行動中承擔重要責任，也成為美國行政執行的另一大特點。也正是在這一過程中，非營利組織得到了鍛煉和發展，日益發展成為一支重要的力量。美國的社會組織成熟得益于政府對非營利組織參與服務供給的財政支持。美國有嚴格的財政補貼制度，很多美國非營利組織都將向公眾提交稅收申報材料作為組織自身的義務，這些材料中主要涉及的是非營利組織在金融監管機構中所繳納的各項費用，通常以光盤或者書面的形式出現。以美國的雷斯頓社區協會為例，該社區位于美國弗吉尼亞州北部，這是擁有一定的商業區和家庭所有者的協會，社區內的土地等共同財產都是由協會所有，該協會社會責任感很強，承擔著改善社區居民環境和提高居民娛樂休閑的重任，而且這些公共物品與服務的供給并沒有得到公共部門的資金支持。

美國的非營利組織參與服務供給的范圍非常廣泛，甚至監獄都實行了民營化，而專業的社工機構也在社區矯正工作中發揮了重要的作用。美國矯正協會可以追溯到1870年，是專業人員的組織，行使著大量可以影響矯正政策的職能，包括人員培訓以及行政機關與項目的鑒證?？v貫其整個歷史，美國矯正協會已經通過建立標準與促進諸如康復等漸進性改革，在獄政方面培養了專業精神。實際上，美國矯正協會的標準幾乎支配著監獄運作所有的方面，遵守美國矯正協會的標準可以作為政府與私人公司簽訂合同的標準，矯正協會的標準也會帶來其他方面的重要收益。例如，聯邦矯正鑒證委員會就要求鑒證要符合美國矯正協會的標準，這反過來有助于私人公司吸引投資者。在1960年代與1970年代監獄改革的情形中，美國矯正協會的指南變成了聯邦法院的“主要參考”，因而實際上確立矯正標準的是美國矯正協會而非政府機關[4]。

（二）社會組織的參與行為中公法規則的大量適用

合同在本質上就是一個法律過程。美國是個依法治理的憲政共和國，合同決定是一個政治過程。這一過程從憲法開始往下，通過立法過程和行政機構一直到作出合同決定和管理合同這一層次。這一過程是受到被總稱為公法的憲法、法令、行政令、條約、規章以及司法先例的約束的[5]。憲法的可執行性是維持這一體制的基礎，在這種體制中，所有政府權力的實施都要受到限制。立法、行政和司法權的聯合行使，向來意味著在各獨立的權力之間存在一種無中心的協作，這些獨立權力是根據明確表述或隱含的憲法準則進行協同行動。聯邦政府往往想將權力延伸至涉及幾個州的共同事務上，但是各州也想在繼續遵循憲法基本原則的前提下，在涉及自己內部事務的方面保持自治。因此，美國的政府體制在很大程度上依賴權力的非集中化，在這種體制下，關系的協調是通過同等地位的權力間的協作，而不是由一個突出的單一權力中心的主宰來實現的。突出的元素是存在的，但總是受到約束。公共合同是作為公共法律結構中的一部分發揮功用的法律工具，因此，理解公共合同管理的公法基礎是很重要的。每項合同本身對合同雙方來說是套有約束力的規則，任何一方都可以實施強制力，而不像大多數行政規則一樣，把強制的權限交給了有關的政府機構，許多聯邦和州的法令也在管制公共合同的簽訂和管理。有效的公共合同管理，既需要理解和恰當地運用公法，也需要發達的管理技術。對公法作用的尊重并不意味著偏好更多的法律偏好和限制。美國憲法中制定了很多關于實際運作產生的問題的條款，這些條款產生了很多我們今天發現的當代公共合同運作的特征，它們同時為合同的使用提供了邊界，并形成了許多政府在其中從業的產業輪廓[6]。規則的關鍵特征包括：由專業行政部門制定，明確而清晰地闡述了僅限于委托立法的法律與政策的含義，盡管范圍或寬或窄，但總關系到塑造未來情境。規則制定是美國人對政府提出要求的直接后果，法令與規則相互依賴，法令為規則提供法律權威及其制定的各種過程；規則則為法令提供切實的技術細節，而且規則制定具有適應不斷變化的環境的能力，這一點正是法律本身所缺少的[7]。

（三）規范化的治理機制

美國公共服務合同制管理一般經由三個階段，第一階段：明確服務供給需求。主要是政府機關及相關部分，根據經濟發展需要和財政狀況提出自己所需物品或服務，并對所需物品或服務做出詳細說明，然后制定相應的供給規劃。第二階段：制定服務外包的預算。服務供給是選擇自我生產還是服務外包，關鍵在于政府對這兩種選擇所做的成本分析。在對兩種方式進行對比之后，服務外包的決策隨之產生。接下來的工作就是做好預算工作，以保證公共服務供給。第三階段：簽訂采購合同。根據采購是否通過競爭實現等不同情況，政府通過招標方式向營利組織與非營利部門發布招標廣告，在有效應、回應性等標準的權衡下，選擇最佳的購買對象，簽訂合同。第四階段：執行采購合同。采取必要的措施，督促賣方履行合同，在質量、數量、性能及交貨期等方面達到合同要求。另外，美國采購制度允許未中標的報價方或者簽約人對于政府不合理的行為提出抗議，由中立的第三方（即仲裁機構）聽取抗議并做出裁決。一般合同糾紛分為投標抗議和合同索賠兩類，美國公共服務外包經歷了由“設計型”向“績效型”轉變的趨勢。后一種外包形式，是在20世紀90年代公共行政的新公共管理理念取得主導地位后出現的?；诳冃У耐獍问介L期應用于政府服務中，就像高速路養路費和固體廢物管理一樣，越來越受到州公共事業部門的青睞。因為常常受困于績效下降、成本上升或者兩者兼而出現，這些部門想只支付結果，而不支付活動。支付費用的數量和付費時間、服務者受到的激勵和困擾的程度、服務者提交進程報告的頻率，以及服務提供者在制定績效指標過程中的參與程度，都將影響績效型外包的模式。設計合同力圖規制服務提供者的行為，其依據的理論是，只有提供服務的一條佳徑。這一合同的特點是：為投入和過程付費，容易造成政府與社會組織之間的敵對關系[8]。endprint

（四）政府將非營利組織視為公共服務供給的重要合作伙伴

美國政府與非營利組織的關系相當密切，政府對非營利組織的支持源遠流長，美國不僅主動從一些公共服務領域中退出，而且還為非營利組織在這些領域中更好地發揮作用提供強有力的資金支持和政策扶持。在這個過程中，一個重要的政府-非營利組織的伙伴關系形成了，用于處理國家的社會服務需求。這種關系可以通過非營利組織參與人類服務得到的政府財政支持得到論證。美國非營利組織在社會公共服務的供給方面享有很大的決策權和自治權，在社會項目管理方面也享有較大的發言權。

四、美國城市公共服務供給中的政社合作的經驗啟示

發達國家政社合作供給公共服務的經驗表明，合作生產充分利用了機制，并且發揮了社會組織的資源優勢，有助于提升政府管理效率、提高經濟利益，具有潛在的社會效益。上述各國經濟發展水平、文化傳統和政治制度等都存在很大差異，因此社會組織參與城市治理的模式選擇也不盡相同。從這些國家和地區政府購買服務的實踐中可以看出，一個國家在不同社區治理的時期和階段所采取的形式、內容以及模式都應與當時社會所處的政治、經濟和社會文化傳統等現實環境密切相關。目前，中國政府正處于市場化進程中，學習發達國家公共服務供給的成功經驗，對于深化我國公共服務改革具有非常重要的借鑒意義。

（一）多元主體共治成為公共服務供給的主流趨勢

人類在解決各種發展問題的制度選擇中，政府、市場和非營利組織是最為常用的三種組織形式。公共部門通常被期望不能出錯，至少公眾是這樣認為的，部分原因是納稅人期望政府應對他們的錢負責。另外，公共部門也常被期望要關心公民的權利，而不應僅僅關心經濟事務?；谝陨弦约捌渌矫娴睦碛?，公共部門的行政官員和民選代表都發現承認錯誤是不會受到歡迎的，因此他們都試圖尋找將錯誤減少到最低限度或拒絕承認的方法。許多傳統的、確認責任的方法有助于發現錯誤所在，但這些傳統的方法卻不能有效地防止將來繼續出錯。但每一種組織形式都有自身的優勢和劣勢，為此，通過運用“第三方治理”實現優劣互補，是加大公共服務供給數量、提升公共服務供給質量、優化公共服務供給結構的有效選擇。作為新公共管理運動的發起國家，美國和英國等國家都是公共服務市場化程度相對較高的國家，雖然在美國的最近幾年的發展過程中出現了逆向合同承包上升的發展趨勢，但合同外包等民營化的改革路徑，仍然在其經濟發展和社會進步中發揮了不可替代的作用。相比較而言，中國政府以前在公共服務供給領域實行“大包大攬”，社會組織的發展空間受到了擠壓，而市場經濟的發展和社會建設能力的提升，使得社會組織獲得了發展的春天。社會組織的興起已成為社會發展趨勢，政社合作是解決雙方沖突的方法，它使得政府與社會組織在實現共同目標的過程中實現資源的最大效用。這種關系引入的關鍵是信任、承諾和共同愿景。信任對于信心和鼓勵思想交流至關重要；承諾允許技術和方法上的共同改善；共同愿景的實現，取決于雙方在實現共同目標達成一致。一個成功的伙伴關系的標志是公開、創新、公平、分擔風險以及通過解決問題來消除矛盾。

（二）政府要加強合同管理能力

在私人主體在治理的每一個領域都舉足輕重的時代，契約既是至關重要的行政政策工具，也是責任性的潛在源泉。政社合作不會自動管理自己，在合作供給的過程中可能會出現道德風險、逆向選擇風險、責任風險和尋租風險等問題，為此政府需要對契約合同進行管理，規避在管理中可能出現的風險。哈佛學者Steven Kelman提出了“戰略合同制”，并將合同管理者應該具備的能力總結為以下幾點： 制定戰略和設定目標；激勵合同承包商以飽滿的熱情和公共目的為宗旨開展工作；績效管理；在合同承包商和終極使用者之間進行橫向管理；與上級機構之間的縱向管理；管理同外部環境的關系，包括參加專業會議等[5]。服務供給契約與政府傳統的采購商品合同還存在很多不一樣的地方，傳統的產品采購模式中由高度專業性的契約設計組成，在這一張合同中，包括對合同執行細節的詳細說明、精細的執行程序以及正式的行政監督，因為對于有形的產品而言，這些工作執行起來難度不大，而對于無形的服務而言，這種采購模式的適用性就顯得極為有限。因為這種不同類型的合同參與者和合同參與類型，考慮政府的合同管理能力進而迎接未來的挑戰是至關重要的。事實上，沒有哪一個政府能聲稱自己已經具備了足夠的合同管理能力。以信息溝通能力為例，在美國這樣一下高度復雜和技術導向的社會中，控制信息的人最容易執掌權力?，F代信息社會中，溝通不利是導致合同制治理失敗的一個原因。當公共服務供給由傳統的單一主體轉變為合同外包之時，溝通渠道的匱乏可能會嚴重干擾信息和思想的流動，這樣既會導致服務運行體制不暢，也可能會帶來服務目標的混亂和公眾價值期望的降低。當決策者在開始進行購買服務過程之前，如果考慮到了溝通策略，對于政府是很有幫助的，特別是當購買者與生產者（或者是合同的伙伴們）關系不好的時候，溝通技能就顯得更為重要。在絕大多數情況下，合同制并非微不足道，它會對周圍的群體產生影響。為此，公共管理者需要有一個清晰無誤的溝通策略，以使得合同制的含義能被表達出來。這種溝通策略還要貫穿于合同管理過程的始終，此種健康、有效的溝通協調機制形成的關鍵在于四個行為主體明確自身的角色定位，并且重視與其他行為主體的互動關系，在合作中尋求協調。因為政府與社會組織存在著多樣性，合作要求建立某種正式的溝通和決策方式來把這兩個部門之間，以及各組成部門之間的信息流動系統化?，F在公共部門和私人部門在這些問題上的思考是分離的，這種狀況需要改變，需要更為清楚地認識到實際存在的混合經濟。而這并不是建議創造單一的、綜合性的公共-私人部門規劃和決策方式來確定所有的地方性資金有效考慮的事情和有關決策，這種發展會遭到各方的抵制，事實確實如此。但在絕大多數地方一些“不相干的事實”和混亂狀況之間，存在充足的空間來進行信息分享與合作，提高資源的使用效率，并可能有助于達成富有成效的合作。endprint

（三）加強社會組織能力建設

政社合作供給公共服務，不僅取決于政府管理理念的變遷、管理手段的更新，還在一定程度上依賴于購買對象的承接能力。如果社會組織沒有能力承接政府外包出去的服務，無疑會對購買效果產生負面效應，帶來巨大的損失。事實上，政府會選擇什么樣的社會組織作為合作對象，不僅取決于政府的政策選擇，還在很大程度上依賴于社會組織的能力。作為公共服務供給的當然行為主體，政府之所以飽受批評，原因就在于官僚主義帶來的競爭意識缺乏和服務供給的低效率，這也是政府選擇政社合作而非直接生產的原因。政府之外的市場組織和社會組織成為公共服務供給的合作伙伴，一個必要條件就是這些組織之間通過充分的競爭，實現服務供給的質量和效率的提高。如果這些組織通過內部指定的方式參與到服務供給中來，這種購買就失去了原有的價值和意義，購買行為就流于形式了。西方國家的治理變革歷程表明，政府選擇社會組織作為公共服務供給的伙伴，既是由于兩者有共同的目標追求，更是由于社會組織與企業組織、社會組織之間通過充分的競爭能夠實現效率的提升。競爭是激發組織活力和提升組織效率的有效途徑，雖然社會組織以公益為目的，不追求利潤，但這并不代表社會組織可以沒有經濟基礎的支撐。國內外社會組織發展的經驗可以說明，政府財政支持體系的缺位，大批營利性組織向公益領域的逐步滲透，非營利組織迅速的發展，使得非營利組織的資源獲取難度系數加大。在競爭過程中， 不僅存在非營利組織間的競爭，還會出現非營利組織與營利組織的競爭。競爭被非營利組織管理者視為追求組織目標和使命的主要方式和手段。庫珀曾以美國西南部的某個州的項目管理合同為例，說明美國的非營利組織在參與政府招標合同中的競爭性。該項目數額高達每年6億美元，而且是一項執行聯邦社會服務創新的立法新項目，因此是一個頗具市場競爭潛力的項目，在政府的標書發出后，既有來自企業的低標的，也有來自長期從事社會性服務的非營利組織的高標的，而且在投標者中還有兩家非營利組織，這兩家組織各具特色，居于末位之上的投標者是一個著名的非營利社會服務機構，經驗豐富，而且了解居民的需求；另一家標的第二的投標者，則是一個活躍的全國性倡導集團。這個案例說明，美國的政府給予了非營利組織競標的機會，而該國的非營利組織也注重加強自身的能力建設，并最終在政府的購買服務中脫穎而出。

參考文獻

[1]文森特·奧斯特羅姆，等.美國地方政府[M].北京：北京大學出版社，2004.

[2]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[3]查爾斯·T·葛德塞爾.為官僚制正名——一場公共行政的辯論[M].上海：復旦大學出版社，2007.

[4]朱迪·弗里曼.合作治理與新行政法[M].北京：商務印書館，2010.

[5]菲利普·庫珀.合同制治理：公共管理者面臨的挑戰與機遇[M].上海：復旦大學出版社， 2007.

[6]科尼利厄斯·M·克溫.規則制定——政府部門如何制定法規與政策[M].上海：復旦大學出版社，2007.

[7]王浦劬，萊斯特·M ·薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究——中國與全球經驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010.

[8]薩拉蒙.公共服務中的伙伴——現代福利國家中政府與非營利組織的關系[M].北京：商務印書館，2008.

American Experience and Revelation of Social Organizations

Participating in the Supply of Urban Public Service

Qi Haili

（School of Humanities， Shanghai Ocean University，Shanghai 201306，China）

[Abstract]The United States has a strong tradition of civil society. It has long been considered a best place for social organizations. Over the past 30 years， non-profit organizations in the United States have not only achieved a breakthrough in terms of quantity， but also widened the scope of participating in the supply of urban services， and it has established long-term and institutional interactive relationship with the government. The formation of this interactive relationship has both ideological foundation and historical reason and practical motivation. In practice， it has formed the characteristics of wide participation scope and wide application of public law rules. The political & social competitive partnership formed by the United States in the long-term system practice has very strong reference significance for China in the process of reform and development. The government should strengthen the contract management ability， and social organizations should strengthen their capacity.

[Key words]social organizations； public service； governing by contract； American experienceendprint