民間組織制度化：演進邏輯、影響與調適

高鏡

[摘 要]民間組織制度化是指民間組織在制度環境中規范化和合法化的過程。本文基于對武漢市Q藝術團成長過程的調查研究，發現民間組織在資源交換、合法化需求與精英（即領導者）主導三種邏輯相互作用下逐步實現了制度化。民間組織制度化使其在資源爭取、長期穩定發展上具有明顯的促進作用，但隨著制度化的不斷推進，民間組織也面臨著依附性增強、自主性退化、體制化嚴重，自治性受限的危險，因此需要政府明確自身職責范圍，采取一定的方式落實服務。民間組織應正視自身社會性身份，以及與政府的行政關系，積極探索與社會其他組織的合作，以防止陷入體制附屬品（行政化）和僵死的困境中。

[關鍵詞]民間組織 制度化 資源依賴 新制度主義

一、 問題提出

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的快速發展，我國日漸呈現出國家與社會適度分離的格局，國家對社會與個體的“賦權增能”，使社會力量被更大程度地扶持與挖掘，并逐步參與到國家治理和社會服務中。正是在這樣的社會背景下，民間組織得以蓬勃發展，突出表現在其數量增長和種類的增多兩個方面。據民政部統計，截至2014年年底，全國共有社會團體31萬個，民辦非企業單位29.2萬個，相較于2007年，分別增長46.2%和67.8%[1]。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，民間組織成長發展，關乎經濟社會發展全局，已然成為國家治理體系的重要主體和多元協同參與社會服務的重要一方[2]。提供公共服務是各級政府的重要職能，但是在公共服務提供過程中，政府存在一定的“失靈”現象，而代表廣大基層群眾利益和需求的民間組織在滿足群眾精神文化需求、關愛社會弱勢群體以及維護社會治安穩定上能夠起到一定的補充作用。由此，這種出自民間、代表群眾且獨立于政府之外的民間組織也就成為了政府治理社會的得力助手。

民間組織規范化、合法化就是其制度化過程。早期制度主義代表人物塞爾茲尼克認為，組織的“制度化”是“超過了組織的具體任務或者技術需要的價值判斷滲透和滲入進組織內部的過程”[3]，其重要意義在于“向組織灌輸當下任務技術要求之外的價值觀”[4]。依據新制度主義理論，周雪光將組織制度化定義為“組織和個人不斷地接受和采納外界公認和贊許的形式、做法或‘社會事實的過程”，其中“法律制度、文化期待、社會規范、觀念制度等為人們‘廣為接受的社會事實”就是制度化組織所處的制度環境[3]。基于政治學視角，亨廷頓將組織的制度化解釋為組織獲取價值觀和穩定性的一種進程[5]。綜上所述，組織的制度化，就是組織在制度環境中實現規范化、合法化，獲取持續性、穩定性和價值觀的過程，其主要表現為組織內部關系的規約化和組織外部關系的體制化。

整體來看，當下民間組織制度化已成為常態，不少民間組織主動被納入政府的管轄范圍，尋求制度化庇護，最直接的體現方式就是官方注冊。清華大學NGO研究所調查發現，在被調查的1508個民間組織中，有68.2%的民間組織都已在民政部門登記注冊[6]。本文在梳理民間組織制度化過程的基礎上對此進行合理解釋，并分析其造成的影響，進而警惕民間組織制度化過程中出現脫離基層、自主性退化、逐漸成為政府附屬物的危險。

二、 文獻綜述

學界有關民間組織的研究主要集中在對組織本身的概念界定、功能定位、運轉邏輯及發展困境方面，但關于民間組織制度化的研究卻為數不多，而這為數不多的研究又主要集中在民間組織的合法性研究以及與政府的關系方面。

在組織的合法性研究中，高丙中將我國社會團體的合法性分為政治合法性、行政合法性、社會合法性和法律合法性，并探討了以法律合法性為核心，整合其他三方面合法性，以求得社會團體具有充分合法性的問題[7]。謝海定從法律角度分析，認為因立法不當、執法不能而導致民間組織的合法律性困境，并提出制定《民間組織法》來解決該問題[8]。梁昆、夏學鑾則從不均衡的權力結構和現行的管理體制兩個層面解釋登記注冊的民間組織表現出來的強烈政治合法性訴求[9]。張珣、楊善華立足于對同鄉會的個案調查，提出民間組織的合法性即“存在合理性”，并將其分為公眾合理性、組織合理性和政治合理性，通過闡釋這些合理性，探尋到民間組織在中國語境下的生存之道[10]。

關于民間組織與政府的關系。王建軍從中國社會治理模式轉變出發，認為為了順應經濟、政治與社會管理體制等制度環境的變遷，必須建立政府與民間組織關系的基本模式——互動合作模式，以實現兩者的良性互動和功能互補[11]。章曉懿立足上海實踐，援引Gidron、Kramer和Salamon提出的“政府提供資金—民間組織提供服務”合作模式，分析了養老領域政府與民間組織形成合作關系的條件和標準[12]?；谡畬γ耖g組織實行“雙重管理”體制，孫志祥分析了三個民間環保組織是如何通過強調政治立場、嚴守民間身份，與管理機關積極溝通，發揮自身中介和良性監督作用的方式來爭取與政府的和諧與合作關系的[13]。何艷玲等學者通過建構 “依賴-信任-決策者”分析框架，解釋G市一草根組織不愿與本地同類組織合作、不敢與政府部門合作、默許與媒體及研究機構合作的現象，從而發現“合作”并非總是草根組織與其他組織優先選擇的行動策略。為了避免不必要的風險，（與政府相關部門）“不合作”可能是邊緣草根組織經常選擇的策略[14]。

整體來看，學者對民間組織合法性及其與政府關系的研究，更多的是在關注并探求民間組織，尤其是邊緣草根組織的生長出路，而對于民間組織逐步制度化的現象仍然缺乏專門且系統的研究和解釋。

本文以武漢市洪山區Q藝術團為研究個案，采用實證主義研究方法，通過與藝術團相關成員的非結構性訪談，梳理并分析其成長過程，進而從資源交換、合法化需求和精英主導三個維度來解釋民間組織緣何制度化及組織制度化后造成的影響。

三、Q藝術團制度化的成長過程endprint

Q藝術團是武漢市洪山區成立時間較長、發展相對成熟、影響較大的民間組織。起初，Q藝術團由十幾個群眾自發聚集而成，如今該藝術團已有8年歷史，有30余人，且走向了正規化。該團的發起人——李團長給我們講述了藝術團逐漸成長壯大的過程。主要可以分為三個階段：

（一）自發階段

Q藝術團是2008年之前群眾自發組成的，以鍛煉身體為目的的晨晚練隊伍，屬自娛自樂型非正式化組織。人員較少，僅由十幾個社區居民組成，且比較松散，唯一可以凝聚大家的就是早晚一起跳舞健身，沒有系統的訓練和比賽，成員之間的關系還處于簡單的熟人認識階段。由于李團長出色的領導才能、高尚的人品魅力和出色的蹈舞技能，逐漸形成了以她為核心的小團體。在外部聯系上，由于隊伍歸屬居委會管理，故而其主要的外部聯系局限在管理與服從管理方面，與街道和區政府幾乎無接觸。

（二）半制度化階段

半制度化階段，亦即隊伍成型階段。以北京奧運會為契機，該藝術團得以正式成立。2008年，為迎北京奧運，洪山區老年體協與李團長聯系，請她出面組織一支正式的隊伍排練節目。由此，一支由區政府支持、老年體協發起，時年66歲的李團長牽頭組織的舞蹈藝術團成立了。藝術團成立之初，僅有16人，基本上都是原來跟著李團長跳舞的隊員。而后，在街道、區老體協及區政府的幫助下，隊伍逐漸向正規化發展，成員壯大到30余人，并開始有了一些演出活動，藝術團成員對這個共同體的認同感也日漸增強，他們開始有集體意識，彼此的關系從簡單的熟人變成一個組織的隊友。隊員都默契地服從領頭人的指揮，遇到事情彼此自動協調，有約定俗成的行為規范，大家自覺地遵循著這樣的習慣，但是還未形成明確的規章制度，團員也沒有這種明確規范化的覺悟和意識。

該階段，藝術團與外部組織的關系也逐漸變得復雜。由于成立的初衷就是響應國家號召，所以該藝術團成型伊始就與政府行政扯上了關系，形成了一種政府支持藝術團，藝術團被動迎合政府的局面。政府對藝術團的支持除了態度上表明之外，主要是通過為其提供表演和參賽機會達到宣傳效果，使其得以走出去；而藝術團則主要是被動等待政府通知，為其提供所需服務，姿態上對其謙卑謹慎、迎合服從，所以該時期藝術團與政府的關系還是有限的。鑒于藝術團產生于街道，街道辦對其轄域內民間組織有管理職責，故此壯大了的Q藝術團與街道辦也有了聯系，時不時地幫藝術團承接一些演出活動或比賽的報名，偶爾為藝術團的一些設備和道具買單，儼然扮起了“經紀人”的角色。然而，隨著藝術團與外部其他組織的關系日漸密切，其與本社區間的互動關系卻被弱化，雖然團長偶爾會因為成員與社區的關系而考慮參與其舉辦的文化服務活動，但是不管是從組織內部成員之間的關系，還是從組織外部與政府部門的關系來看，這一階段的藝術團已逐漸邁入制度化軌道。

（三）制度化階段

制度化階段始于2011年，依據洪山區L街辦事處【2011】1號文件的通知，Q藝術團正式成立并被街道收編。2015年11月，該藝術團在武漢市洪山區民政局注冊登記，取得合法身份，并辦理了工商銀行開戶許可證及稅務登記證，至此，團隊進入規模化、正規化發展階段。

注冊后，為響應正規化組織建設方式，藝術團成立了自己的組織架構，在其內部設組織管理機構——議事委員會。議事會設正團長1名、副團長3名、財務理事2名、組長3名，剩余的均為藝術團成員。一方面，議事會成員各司其職，各負其責；另一方面，團隊集體負責，通力合作。藝術團現有成員32人，遍布武漢市各地區，主要以洪山區退休老職工為主，其中有些成員是由于藝術團名氣漸長慕名前來的。例如接受訪談的朱女士和王女士就是在藝術團進社區表演或培訓的過程中趕來加入的。隨著藝術團制度化，對成員的選拔也規范起來，并有了明確的標準和要求，即身高160cm以上，年齡方面女性55歲以下，男性60歲以下，身體靈活，四肢協調，有一定的跳舞基礎，素質高、人品好。對訓練的具體要求則以規章形式進行明確，例如明確排練時間，排練當天的早上8點必須全員到齊，如有事情要提前請假。此外，還有嚴明的勞動紀律，人性化的管理方式，但沒有相應的懲罰制度。李團長解釋說：“偶爾會給隊員們開玩笑說如有遲到要罰款多少，但也只是玩笑，沒有施行，訓練全靠成員的自覺?！北M管如此，成員還是自覺地按規矩行事，并遂漸形成了行為標準和約束機制。

在組織外部，藝術團主要與區政府、街道聯系，與所在社區的聯系很少，與社會上的聯系幾乎沒有，而與區政府尤其是區文體局形成的互惠互利關系在這一階段更加緊密。一方面，發展大眾文化、為群眾提供公共文化服務是區文體局的職能，而Q藝術團剛好給他們履行這一職能提供了幫助，如給藝術團提供場地、演出機會以及部分經費支持，偶爾還會為其邀請專業人士進行培訓授課。另一方面，藝術團應政府的需要參加活動，為政府組織服務，在與政府建立良好關系的同時，從政府那里獲取更多的資源，借政府之力擴大自身的影響力和知名度，在與街道辦的關系上更是如此。L街道屬藝術團管理部門，每年給藝術團下撥2萬元的專項資助經費，藝術團則用活動予以回報。這種互惠互利的關系，使得藝術團更加主動地與政府和街道接觸，主動融進行政化的框架中，從原來的被動等通知，慢慢變為主動建立關系、提供服務、索求資源或表達意見。隨著藝術團規模的壯大與規范以及各種演出的增多，藝術團的要求標準提升，對軟硬設施的需求力度增大，單個社區已滿足不了它的這種高層次、高標準的需求，何況成員還來自各個社區，所以藝術團逐漸脫離所在社區，但卻沒有走出體制的框架，也沒有走向社會，而是進入到制度化中。

四、Q藝術團制度化的邏輯解釋

從上述發展階段可以看出，Q藝術團成長史，也就是從自發性走向制度化的過程。那么，一個自發形成的民間組織逐漸制度化的動因是什么？為何其會與洪山區政府建立關系并且聯系越來越密切？原因就在于，區政府全程參與了Q藝術團制度化進程，而且在其中發揮著舉足輕重的作用。借助學術界的資源依賴、新制度主義等相關理論，本文從資源依賴、環境促使、決策者信任三方面對其進行解釋。endprint

（一）利益互惠下的資源交換

資源依賴理論認為，在社會系統和社會相互交流中，只要參與者不能夠完全地控制實現某一行動和從行動中獲得渴望的成果的所有必要條件，就存在著相互依賴和為了獲得“維持生存的必要資源”，組織就必須與環境中的其他因素，也就是那些控制資源的外部組織進行交易，所以資源交換就成了組織間關系的核心要素[15]。而資源交換的對象是組織基于利益考慮下的理性選擇。Q藝術團與洪山區政府最初之所以能建立聯系，就是雙方在相互需求的利益考慮下做出的理性選擇。因為北京承辦奧運會，政府需要文藝隊伍來舉辦活動迎奧運；而最初只是個由幾個退休老人組成的鍛煉身體的隊伍，它需要某種外界力量給予其資金、場地等資源上的幫助。于是雙方在利益互惠的原則下建立了聯系，進行資源的交換。

但是“對資源決定權控制的集中”和“資源對組織的重要性”使得資源的依賴又是不平等的，而一個組織對某個外部組織的依賴程度又會導致外部組織對該組織的限制和控制成為可能[15]。藝術團制度化的最明顯表現就是逐漸的體制化，其中最重要的原因就是藝術團對政府資源較深程度的依賴。首先，政府掌握的資源對藝術團的生存至關重要。例如區文化館每年組織藝術團舉辦惠民演出，每次專場惠演會提供6000元資助，區里還會幫藝術團接洽其他比賽活動，藝術團可以通過比賽得到相對高額的獎款和政府更大的支持，正如李團長所言：“只要局里安排我們演出，我們就有錢賺?！贝送?，經區文化館劉館長提議，區文體局還為藝術團免費提供了相對固定的室內訓練場所。雖然場地有限，但方便很多，團隊的舞蹈老師也是劉館長托關系請來的武漢市有名的電信藝術團的專業老師，并且文化館還偶爾組織老師進行專門的培訓。其次，政府對資源決定權控制的集中也是藝術團沒辦法改變的。比如洪山區的惠民演出政策只能來自區政府，這是社會其他組織沒辦法替代的。相對而言，政府對Q藝術團的依賴完全是可有可無。這就導致了Q藝術團對政府的依賴，并主動規范自己以納入政府管轄的框架內。可以說，資源依賴是Q藝術團得以制度化的必要條件。

（二）制度環境使然下的合法化需求

新制度主義理論強調用制度環境和合法性來解釋組織的結構同形問題。此處的“合法性”不單指組織的合規性，更指廣義上的“社會適當性”，即“承認某個主體或行動是‘可欲的、正當的、或恰當的”[16]，它是組織獲得人們認可和接受的基礎。組織是否具有合法性，取決于其對所處的復雜制度環境的適應程度。面對制度環境的壓力，組織會采取從被動默許（或稱遵從）、妥協、規避到蔑視抗議、操縱等不同層次的響應策略[16]。Q藝術團正是在這種復雜的制度環境的促使下，為尋求自身生存的合法性而選擇了依賴政府和進入體制內。

首先，2008年北京奧運會是全國人民期待而自豪的盛事，各地政府紛紛舉辦活動來迎奧運，這種來自國家層面的文化期待作為一件為人們廣為接受的社會事實，給了這支隊伍取得正式身份的契機，當初的晨晚練隊伍也就在政府的授意和支持下成為了一支初具組織性的隊伍。這種創始動機就是為了幫助政府解決某種社會性問題的民間組織，自成立就具有了一定的“體制內生”血統。

其次，就是2000年民政部發布的《取締非法民間組織暫行辦法》的法律環境。該《暫行辦法》第二條規定：“具有下列情形之一的屬于非法民間組織：①未經批準，擅自開展社會團體籌備活動的；②未經登記，擅自以社會團體或者民辦非企業單位名義進行活動的；③被撤銷登記后繼續以社會團體或者民辦非企業單位名義進行活動的?！逼渲兴f的“登記”就是指按照《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定的申請成立程序到各級民政部門登記注冊。因此，未經民政部門登記注冊的民間組織（除法規中明確規定可以免登記的部分社會團體外）就成為了非法民間組織，面臨著被取締的命運。生存的危機促使Q藝術團去尋求街道和政府的認可，以獲取掛靠單位，遵循法律的制約而去登記注冊。注冊后，又是為了符合正規組織的要求，Q藝術團在組織內部建構起“科層化”的行政框架。最后，我國長期以政府為主導的行政化作風和科層化管理模式，也是民間組織向政府尋求體制內依賴的重要因素。因此，由上述可見，制度環境促使下的合法性需求是Q藝術團制度化的充分條件。

（三）個人意愿與能力

作為組織的核心人物，組織的領導者很大程度上決定著組織的發展方向，這在自發形成的民間組織中尤為明顯，這種組織的領導者就是事務組織的決策者。領導者可能會根據事實而做出判斷，但很多時候其做出的決策難以避開個人主觀意愿和價值觀念。對組織行為選擇進行考察和解釋時，領導者的主觀意愿是不可忽視的要素。因此，在解釋組織制度化過程中，還應充分考慮到人的主觀性。

作為Q藝術團的發起人和領導者，李團長憑借出色的領導溝通能力、積極樂觀的人格魅力以及認真負責的職業態度贏得了團隊成員的認同和敬重，所以她做出的決定基本上會得到大家的支持。作為從單位退休下來的老職工，李團長身為單位人，使她對行政體制形成了強烈的依賴。如今已73歲高齡的李團長經歷過我國計劃經濟時代，對于政府有著屬于她們那一輩人的深厚依賴和信任感。2014年李團長因積極抗癌十余載而被洪山區政府評為“洪山好人”，這種榮譽又增進了她對政府的情感，使李團長發自內心地依賴政府、信任政府，并愿意與之建立良好的關系。這種根深蒂固的個人偏好，不可避免地影響到了她的行為抉擇，使她在藝術團面臨選擇時自然地偏向政府。由此可見，領導者的主觀意愿則是民間組織制度化的關鍵要素。

五、民間組織制度化的影響及調適

（一）民間組織制度化的影響

民間組織正是在資源交換、合法化需求和精英（即領導者）主導三種邏輯的交互作用下逐步實現制度化的。然而，民間組織的制度化不僅對組織自身，也對政府產生了一定的影響。

第一，作為一支有著一定影響力的群眾文化組織，Q藝術團制度化后處于政府的管轄范圍內，方便政府管理，更重要的是這意味著政府又掌握了一種有利的文化組織資源，便于其使用以開展文化工作、宣傳黨政政策和承接相關任務。但民間組織的制度化對政府也會有不利影響，最大的不利就是會增大政府部門的管理權限和管理欲望。民間組織依賴政府并走進體制內，歸屬在政府管理下，會使得原本在簡政放權的行政部門又恢復其某項管理權，這在一定程度上又會使政府的權力欲望復蘇或膨脹，不利于政府轉變職能和行政體制改革，更不利于國家實現治理體系和治理能力的現代化。endprint

第二，制度化帶來的是組織的合法化和規范化，這對民間組織更高層次的發展是必要的。而且制度化最有利的影響莫過于一支有政府作依靠的民間組織，在資源獲取方面會享有很大的優勢，憑借這個平臺也可以提升自己的水平和層次。但是對于民間組織來說，制度化帶來的不全是優勢，也有很多不利之處，最突出的一點，便是隨著制度化的深入，民間組織的行政依賴性一直在增強，相對應的其自主性就自然地退化了，這在組織與政府的關系和組織與社會的聯系兩者的對比中顯而易見。李團長說過，“我們團的活動都是政府行為，接任務都依靠組織，沒有找社會上的支持”，“沒有領導、政府行為，我們個人也不會搞的”。由此來看，藝術團對政府的依賴程度和藝術團自身自主發展能力的喪失。此外，制度化還使得藝術團民間組織身份“淡化”，大有逐漸脫離基層的趨勢。Q藝術團成立時的名字是L街道Q藝術團，現在登記注冊時的名字已經變成了洪山區Q藝術團，從街道上升到區級，對于藝術團的確是榮譽，但是卻反映出了其民間性的淡化和民間組織代表性的削弱，而且隨著它與社區聯系的減少，民間組織的基層群眾性也在弱化。

（二）民間組織制度化的調適

民間組織因資源交換、合法化需求和精英主導三種邏輯相互作用而形成的制度化在我國已成常態，在這種常態化的形勢下，“政府主導”、“官民二重”是目前中國民間組織的顯著特征[17]，而且短期內很難改變，因為資源依賴的不平等，因為“政治與行政因素仍然是一種輻射力和穿透力極強的資源”[18]，因為社會力量仍沒有得到有效的發揮。雖然，當前國家與社會的關系正在適度均衡化，治理理論也非常贊同民間組織的成長，而民間組織與政府的互動使得社會與國家的界限越來越模糊，但是制度化進程中我國仍然是“融于政府的民間組織”，卻不是“融于民間組織的政府”，民間組織的自主與自治功能面臨著退化的危險。如果民間組織的民間性被消磨殆盡，自身的組織身份不能保持，那么它與政府的相互關系就會變成政府單向的吞并，與政府的互動就成了政府權力的外延。所以，民間組織的發展要在“接近政府與加強自治這兩個對立的取向之間”尋求平衡[17]，而這個平衡的關鍵點就在于社會力量的介入與使用。

首先，政府可以向社會組織購買服務，尤其是基層的文化服務和社區養老服務，但目前這一行為的重難點在于其規范化操作和有效化利用方面。政府要在多方實際考察后確定需要，并且確定適合購買的服務內容，購買流程必須透明公平，程序規范，一定要嚴打暗箱操作和利益輸送行為。購買后，政府就應適度退出干涉，擔起協助者和監督者的職責即可，禁止變相的壓制社會力量和社會組織之間的互動。

其次，民間組織可以發揮自主性和自身優勢，主動與其他社會組織或企業建立聯系，并爭取與它們形成合作關系，借助多方力量充分汲取社會有效資源，以替代政府提供的某些資源，從而減少對政府的依賴，增強自治能力。要做到這一點，最關鍵的就是民間組織應正視自己的社會性身份，戒掉自身對政府的依賴心理和傳統的“等、靠、要”觀念，建立服務民眾、自主運轉的理念。除了借助其他社會力量之外，民間組織和政府還可以借助高新技術的力量，構建聯動合作的網絡平臺，搭建民主化治理的現代電子信息通道，并納入政府與非政府組織、營利與非營利組織以及志愿公益等各方社會組織，以實現合作化共治。

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Institutionalization of Civil Organization： Evolving Logic， Influence and

Adjustment： an Empirical Analysis Based on Wuhan Q Art Troupe

Gao Jing

（Research Center of Chinese Rural Comprehensive Reform and Collaborative Innovation，

Central China Normal University， Hubei 430079，Wuhan，China）

[Abstract]Institutionalization of civil organizations refers to the process of standardization and legalization of civil organizations in the institutional environment. Based on the investigation of the growth process of Q Art Troupe in Wuhan， it is found that civil society organizations （CSOs） have institutionalized gradually under the interaction of resource exchange， legalized demand and elitism. Institutionalization obviously contributes CSOs to obtain resources and long-term stable development. However， with its deepening， CSOs have faced the danger of dependency enhancement， autonomous degradation and over-institutionalization. Therefore， it is necessary for the government to clarify and adopt measures to implement its responsibilities of service instead of control. CSOs should acknowledge their social identities， face up to the relationship with the government， and actively seek cooperation with other social organizations to prevent themselves from becoming institutional appendages and falling into deadlocked dilemmas.

[Key words]civil organization； institutionalization； resource dependency； new institutionalismendprint