關于保障房項目開發模式的研究

張志忠 張文智/武漢魯能置業有限公司

關于保障房項目開發模式的研究

張志忠 張文智/武漢魯能置業有限公司

為緩解城市居民、外來務工人員等住房難的問題，國家高度重視保障房建設，一方面加大保障房用地的供應，另一方面鼓勵企業參與保障房項目開發建設，豐富保障房建設融資渠道，有效緩解政府財政壓力，提升保障房建設品質標準。本文梳理了保障房建設的土地出讓方式、主要融資方式和開發模式，并從企業開發角度，提出了參與保障房建設的工作思路。

保障房；土地出讓；融資；開發模式

1.保障房發展現狀

保障房一般包括經濟適用房、公共租賃房、廉租房、限價房和動遷安置房等，有些城市也將棚戶區改造、城中村改造及舊城鎮、舊村莊、舊廠房改造列入。保障房房源籌集主要采取“新建、改建、收購、配建、轉化和吸納”方式。

目前各大城市主要采用“配建”模式，即在商品房項目中設定保障房建設比例，由商品房開發企業建設并約定回購價格，由政府回購。其建設用地與商品房建設用地一并招拍掛出讓，通過這種方式控制“地王”，給房地產市場降溫。以“黃石模式”[2]為例，其中的“配建”是雙向配建，即公租房、棚改項目中配建商品房，商品房項目中配建公租房。

“吸納”是政府鼓勵并積極推廣的一種方式，即將社會和個人閑置、愿意納入公共租賃住房管理的出租房和空置房交由政府職能部門統一調劑、統一定租、統一管理，實行許可經營，產權不變、所有權不變、租賃權不變，政府減免房屋租賃相關稅費。

表1 主要城市“十三五”保障房建設計劃

2.土地出讓方式

根據《國務院辦公廳關于保障房建設和管理的指導意見》（國辦發〔2011〕號）規定：要加大政府投資建設力度，綜合運用土地供應、資本金注入、投資補助、財政貼息、稅費優惠等政策措施，吸引企業和其他機構參與公共租賃住房建設和運營，多渠道增加公共租賃住房供應。政府投資的公共租賃住房項目可以委托企業代建，市縣人民政府逐年回購。公共租賃住房項目采取劃撥、出讓等方式供應土地，事先要規定建設要求、套型結構等，作為土地供應的前置條件。

以武漢市為例，保障房用地主要有招拍掛、劃撥、租賃、作價入股、協議出讓等方式，根據《市人民政府關于進一步加強和完善保障性住房建設和管理的意見》（武政規〔2013〕9號）和《市人民政府關于進一步加強土地供應管理促進節約集約用地的意見》(武政規〔2016〕1號 ) 文件規定，保障房重點在交通便捷、方便就業以及工業園區周邊區域選址建設保障性住房，且用地實行計劃單列，采取凈地供應方式，按年度優先供地。其中，明確規定：

（1）廉租房采取劃撥方式供地；

（2）公共租賃房主要采取劃撥方式供地，也可以采取公開出讓、租賃或者作價入股等方式供地；

（3）限價商品房采取招拍掛方式供地；

（4）“城中村”改造還建房、持有有效批文且納入地方計劃管理的部隊保障性住房用地，可以劃撥方式供地；

（5）“三舊”改造、市級以上重點工程項目留置給村集體經濟組織用于村集體經濟發展的產業用地，可以劃撥方式供地；

（6）企事業單位利用自有存量土地投資建設“三舊”改造和棚戶區改造還建房、市級以上重點工程還建房、土地儲備項目還建房，以及“三舊”改造范圍內企事業單位利用自有存量土地進行非商品住宅建設的，經批準可以協議方式供地，但法律、法規、規章、《國有土地使用權出讓合同》明確規定應當收回土地使用權重新公開出讓除外。

3.融資方式

中央政府從2008年年底開始，每年給予資金支持保障房建設，地方政府也配套專項資金，例如目前我國規定土地出讓金的10%用于保障房建設，可以利用公積金的增值部分。但從保障房實際建設狀況來看，地方的資金缺口仍很大，需要通過社會融資的方式進行彌補[3]。

以武漢市為例，在目前出臺的政策與規定中，保障房建設資金來源主要來自以下七個方面：一是財政預算安排的專項資金；二是住房公積金增值收益扣除計提貸款風險準備金和管理費用后的全部余額；三是土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排的資金；四是上級財政安排的專項補助資金；五是保障性住房租售收入；六是社會捐贈的資金；七是其他渠道依法籌集的資金[4]。

為破解保障性住房建設資金難題，可充分利用國家開發性金融，其有承擔長期大額融資任務，具有貸款期限長、融資成本相對較低、政府信用擔保等特點，有利于發揮政府組織協調優勢和金融機構的融資優勢。

4.開發模式

保障房的建設模式以政府投資自建、政府貼息企業貸款建和企業自建政府回收（代建）等三種方式為主。

4.1 代建模式

由開發商參與的保障房開發模式，目前主要是代建。即采取政府立項，通過招標方式選取具有相應資質的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其他企業，并委托其代理政府對項目招投標、勘察、設計、施工等建設全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的建設管理模式。

4.2 PPP模式

PPP模式[5]是政府通過競爭性磋商或招標確定參與企業，并與其聯合成立項目公司進行開發，約定特許經營年限，企業承擔項目建設、運營，政府承擔監督職能并提供融資擔保和政策支持，對于新建項目則可采用BOT方式由企業開發，對于存量房項目可采用TOT或TBT方式，綜合使用者付費、政府付費和可行性缺口補助作為回報機制。大大降低政府投入，減輕政府財政壓力，在一定程度上有效解決政府建設保障房資金不足問題，實現政企民三方共贏。

PPP模式建設內容：征地拆遷、保障房及配套建設工程、景觀綠化工程、供配電、給排水、燃氣、消防等。

PPP模式運營內容：保障房租賃、銷售、物業管理，景觀綠化工程的運營維護服務、配套商業和停車位運營。

5.結論

本文梳理并分析了當前保障房建設在土地、融資、開發模式等方面的問題，并結合武漢市政策，作了相關闡述，得到以下主要結論：

（1）參與保障房建設需要構建良好的政府關系，協調居民拆遷問題，同時政府有專門的平臺公司建設和運營保障房項目，企業可嘗試與政府平臺公司以合作方式開展保障房建設；

（2）針對目前地價高漲態勢，企業應發揮自身優勢資源，構建保障房建設標準化，積極參與符合劃撥方式或租賃方式開展保障房建設；

（3）保障房項目資金占用周期長，開發貸款難度大，企業可以PPP模式為切入點，創新開發方式，探索土地作價出資或入股，減輕融資壓力。

[1]繆濤，魏鴻毅，陳鎮.武漢市“互聯網+ 住房保障”信息系統的建設及應用[J].地理空間信息,2017,15(5):10-15.

[2]焦陽陽.“共有產權”住房保障模式的研究[D]:[碩士學位論文].大連:東北財經大學,2015.

[3]李允.中國大都市保障性住房政策實施的困境與出路分析[D]:[博士學位論文].長春:吉林大學,2012.

[4]方潔.關于武漢市保障性住房建設的問題研究[J].經濟視角,2011,(8):173-188.

[5]欒世紅.中國保障性住房融資模式研究[D]:[博士學位論文].沈陽:遼寧大學,2015.

張志忠（1988 - ），男，湖北鄂州人，工學碩士。

張文智（1975 - ），男，山東煙臺人，項目管理碩士。