社會力量依法參與教育治理的現狀及建議

周鳳艷

【摘 要】 適當的社會力量參與教育治理是社會發展的必然趨勢，也是教育體制改革的重要內容。政府—社會—學校三者是緊密聯系的，教育是離不開社會力量參與的。但由于受觀念、制度和經濟條件的制約和限制，社會力量參與教育治理的程度不高。為了更好地搞好教育，需要強化社會參與意識，需要政府簡政放權，才能提高教育治理能力，實現教育治理的科學化和現代化。

【關 鍵 詞】 教育治理；現狀；困境；創新

作為一種正在發展中的理論體系，治理理論在內容和范疇方面尚存分歧，但基本內核是通過公共事務領域中政府、市場與社會組織的共同參與實現對公共事務的有效治理。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出要“創新社會治理體制”。在社會治理過程中要“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。這一表述為社會力量參與社會治理指明了方向。為社會力量參與和監督教育治理提供了合法依據。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中提出推進政校分開管評辦分離，適應中國國情和時代要求。建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系，適當的社會力量參與教育治理是社會發展的必然要求，也是改革教育弊端和創新教育體制的理論基礎。只有真正良好運行“政黨領導、政府管理、學校辦學、社會監督”的“四位一體”協同的治理體系，才能提高教育治理理念、治理體系、治理制度和治理能力的現代化，實現教育治理的科學化，達到協同治理和善治的目標。

一、社會力量依法參與和監督教育治理的現狀

（一）社會參與教育治理的意識不強

教育與社會中的每個人息息相關，社會力量在一定程度上參與了教育的治理，并且也取得了一定成效。但大多是資金資助，如香港愛聯助學基金，勵志陽光助學基金等助學基金，最著名的是邵逸夫基金，全國無數的逸夫樓、逸夫學校，成為慈善基金改善了辦學條件的典范。但一直以來，我國的教育發展都是在政府的主導下運行，不僅學校對政府的依賴性很強，而且社會也潛意識地認為教育治理在很大程度上是政府和學校的責任。受傳統觀念的影響，社會普遍缺乏民主思想、參與意識、主體意識、責任意識，因而自覺性低。另一方面，由于社會力量參與教育治理長期缺乏實踐，社會參與的能力在很大程度上也受到束縛，沒有給教育治理帶來實質性的價值，導致政府和學校引入社會力量參與教育治理的積極性不強。反過來又制約了社會參與的積極性。

（二）社會力量依法參與和監督教育治理的權利被弱化

“政府—社會—學校”三方關系的協調上沒有突破性的進展，三者在教育治理的過程中未能實現效能最大化，政府是教育治理權的實際擁有者，政府“包攬一切”，和學校擁有一點管理權相比，介于政府和學校之間的社會力量參與教育治理的權利幾乎完全被漠視。原因在于宏觀的法律制度和微觀的管理制度的缺失。社會參與教育治理必須通過具體的方式和途徑來實現，為了保障社會參與的權利和效能，具體的途徑和方式必須在法律保護和制度保障的前提下進行。規范社會力量參與教育治理的制度，明確各方的責權利，通過學習、借鑒、改革和創新，逐漸形成歐美發達國家中社會力量參與教育治理的評估、監督。協商以及決策咨詢的中介機構。達到社會力量參與和監督教育治理的有序和良性循環的效果。這個過程就是政府簡政放權的過程，政府把該管和能管的事管好，把不該管又管不好的微觀事務向學校和社會分權，政府不再既當運動員又當裁判，例如我們各級教育督導機構絕大部分附屬于教育行政部門，處于用行政力量起監督和評價的作用，處于管得過多和管不過來的境地。急需把部分監督和評價的權利還給社會力量。改革到深處，核心是制度，真正從制度上賦予社會力量參與和監督教育治理的權利。

（三）社會參與教育治理的體系不完備和力度不夠

社會參與教育治理需要有效的途徑和參與方式、合理的參與內容以及相關的需求表達機制、保障機制等一套完備的參與體系，是實現和諧共治、善治的必要條件。體系的建立需要充分考慮多元利益主體的需求，建立起能協調各多元主體利益、平衡多元主體權力和保障治理效能的現代化制度體系。制度體系的建立、實施、反饋和效果評估是一個動態過程和長期過程，社會參與和教育治理的參與機制、監督機制、評估機制和反饋機制未能有效建立。由于社會參與教育治理的“硬件”不健全，沒有一個科學和比較完善的協商共治的社會參與機制，所以社會參與的力度肯定是不夠的。

二、社會參與和監督教育治理的體制改革和創新

社會的變革和進步是時代的必然要求，科技和信息給社會參與教育治理提供了良好的機遇，社會大眾的民主參與意識也在日益增強，政府大包大攬的管理方式的弊端日益凸顯。急需建立有制度保障、有健全體系的社會組織和中介機構來參與教育治理，形成政府、學校、社會三者有效溝通和交流、理解和配合的平臺，消除社會隔閡，達成齊抓共管、通力合作的共識，煥發教育的活力，激發社會各界人士的熱情，辦人民滿意的教育。

（一）政府簡政放權，履行主導責任

政府作為教育的投資主體，理應關注學校投資情況，關注學校的教育實施情況，關注教育投入產生的社會效益。減輕學生負擔到了，基礎教育質量逐年下降，現又回到統一考試的老路上去了。政府需要做什么？

1. 政府需要轉變觀念，加快職能轉變，推動簡政放權。通過“確權”“分權”“放權”和“讓權”等重大舉措，科學配置教育行政權力，建立完整的公共教育權力制衡機制，構建權力邊界清晰、權責匹配、相互制約、執行有力、接受監督的運行機制。從管理向治理轉變，變微觀管理為宏觀管理，由直接管理走向間接管理，政府財政來購買服務。這就是一項重大的改革，需要政府轉變觀念，出臺相關配套措施。

2. 政府需要搞好頂層設計、法規制定、制度建設，資金分配，探索建立新的管理體制和工作方式，制定科學合理的標準，加強省市級資金統籌，強化縣級教育自治管理，賦予學校辦學自主權。加強信息公開，建立溝通協商機制。首先，利用好民調中心，收集大眾對教育的意見和建議，這是教育治理現實基礎，教育治理才能有的放矢。其次，聘請專業的中介機構，對全縣各個學校的校園建設、師資力量、師德教風、教學質量等進行評估。然后，縣級政府組建一個由人大代表、政協代表、財政代表、教育機構代表、退居二線的知名校長、教育領域的專家、熱心教育的知名人士構成的常設議事委員會，為縣內的教育發展決策、咨詢、評估、巡視監督、考核等，這些人的工作單位、工資、福利等保留原單位，常年開展工作，巡視檢查不打招呼，深入學校找問題，出謀劃策，征求校長、老師、學生和家長的意見，推廣好的做法，解決重大問題等。endprint

（二）學校自主辦學，履行主體責任

落實學校自主辦學是教育治理體系和治理能力現代化的基本立足點，培育和提高學校的自主辦學能力是建設中國特色教育治理體系的重點。首先政府需要從頂層設計、法規和制度層面賦予學校辦學自主權。其次，學校要轉變觀念，從“等、靠、要”向自主辦學轉變，積極落實和爭取自主辦學權。建立起完善的內部治理結構，依法治校，根據自身的條件、資源、環境、師資等科學合理定位，確定科學的教育培養目標。學校才能直接提供教育，學校領導集體要形成強大、凝聚、團結、以身作則的班子，帶領全校師生共同成長，需要形成定位、自我管理、自我發展、自我約束的辦學機制。并積極吸納社會資源，主動適應社會發展，自覺接受社會監督的辦學體系。

（三）社會有效參與和監督教育治理，助推教育發展

教育利益主體的多元化，社會大眾的民主意識日益增強，要構建政府—社會—學校三者之間的和諧關系，要求社會力量積極參與和監督教育治理。解決政府既當運動員又當裁判員，不能管又管不好的問題，解決學校難管和管了社會又不相信的問題。改變政府自己既是辦學的主體，又完全履行評價和監督職責的局面。大多數評價活動都是政府自己進行或者委托直屬事業單位開展，各級教育督導機構絕大部分附屬于教育行政部門，這種現狀的必然結果是自話自說。推進管評辦分離是現代教育制度的必然選擇。

1. 社會積極參與和監督教育治理是在政府簡政放權和政府賦予學校自主辦學的前提下才能成為現實的。政府要購買服務，鼓勵專門機構和社會中介機構對教育進行監督和評估，大膽放權給中介機構，發揮教育協會的作用，成立教育決策和咨詢委員會或者是教育促進會這樣的社會組織，建立一個以促進學校發展為導向的工作機制，黨政界、知識界、教育界和媒體界，家長和社會各方面參與的多元教育質量監督和評價體系。挖掘社會力量和社會資源，讓社會真正參與教育，幫扶教育，用社會視覺幫助學校解決問題。在不干預學校自主辦學的前提下，對學校辦學、科研、考評方案、教風、學風、信息公開、經費使用等重要事務進行咨詢、評議、審議和建議。廣東省順德市在這方面做出了有效探索。

2. 在學校層面成立一個共治委員會，由學校領導、教代會、學代會、家委會、社會人士組成共治委員會，其中學校領導、教代會、學代會代表人數不超過共治委員會的50%，家委會代表人數不超過20%，社會人士代表不超過30%。從老師、家長、學生到社會人士都涉及，能最大程度保證學校的正確發展方向，能加強社會和學校的相互聯系。在某些領域，發揮非政府組織和個人的更大優勢。共治委員會不僅能聽取和審議學校的工作報告、學校的工作計劃、學校的重要基礎建設，還能向上級主管部門提出意見和建議、處理重大問題等，從多方面促進教育。

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