促進城市基礎設施規劃投資的管制政策

段芳

摘要：為促進城市基礎設施投資，我國政府允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，而且大力推進城市基礎設施領域政府與社會資本合作。但是當前這種投資模式存在一定的弊端，導致社會資本的投入非常有限，達不到預期效果。這需要進一步從政策層面加以改革，完善促進城市基礎設施規劃投資的管制政策，從而理清政府與社會資本之間的關系，促進合作的順利達成，從而為城市基礎設施建設投入更充足的資金。

關鍵詞：城市基礎設施；投資；管制政策

當前隨著城鎮化的發展，城市基礎設施投資需求與政府財政資金短缺的矛盾不斷激化，政府逐步對一些基礎設施行業實施市場化改革，引入社會資本。然而政府對基礎設施投資體制的改革卻明顯滯后了，與行業的發展不匹配，還存在一些問題需要改革，比如配套的法律法規建設落后，缺少詳細的相應的基礎設施投資管理辦法和法律法規方面的支持：城市基礎設施管理體制不完善：再有，中央政府與地方政府事權劃分與支出責任不匹配等。文章主要從問題出發，提出有針對性的管理政策。

1完善城市基礎設施投資相關的法律法規

當前我國已經出臺了一批關于城市基礎設施建設、基礎設施民營化、基礎設施投資社會資本參與等法律法規，尤其是2013年-2015年之間出臺的比價多，也填補了一些社會資本進入城市基礎設施的法律法規空白，但是整體上來說內容過于簡單、籠統，缺乏實施細則。這就需要地方政府著手制定配套的政策以及有針對性的、符合當地實際經濟發展水平、符合城市基礎設施發展現狀的實施細則。這些城市基礎設施投資的相關法律法規要形成一個完整的體系，從中央到地方，從地方到縣市區，一定要完整、詳細，包括基礎設施投資規劃的目標、實施程序、社會資本準入制度、投標程序、定價機制等等，目的就是為城市基礎設施的規劃投資提供可執行的、可操作的法律法規規范。同時，基于城市基礎設施的壟斷性特點，每個城市制定法規與政策時要注意地域性，要具體情況具體對待，因此來配合中央法律法規的深入觀察實施。在政策上，也要向社會注資人傾斜，包括降低準入門檻、優惠土地政策等。

2完善城市基礎設施投資的管理體制

管理體制可以從橫向和縱向兩個方面看，橫向上存在建設管理權力分化、分裂嚴重的問題，本來這個基礎設施建設工作就非常復雜，所涉部門頗多，如果沒有統一的協調，必然會亂入散沙，各自為政；從縱向上看，許多管理城市基礎設施的工作被分級、被下放，工作被割斷，極大破壞了基礎設施的完整性與系統性，增加了管制的難度。因此需要從橫向、縱向管理體制兩個方面，完善城市基礎設施投資管理體制。

（1）理順橫向管理體制

各市政府一定要理順橫向的管理體制，每個政府部門要各司其職，做好自己的崗位職責，比如城市發改部門要對城市基礎設施項目的規劃投資進行宏觀的審核、備案，但是不要干預項目的資金來源以及債務等問題：城建部門以及交通部門主要負責具體的建設事項，同時要負責考核建設績效，也不對城市基礎建設項目的資金來源以及債務進行干預：國資部門重點負責城市基礎設施的投資事項，并負責資金的管理，但是不具體參與非經營性的投資活動：財政部門主要負責非經營性基礎設施建設的資金籌集、投資及其債務預算等問題。

（2）協調縱向管理體制

縱向是指從中央部門到地方部門的垂直管理體制，這就需要協調好二者之間的關系，做好指導與實施的角色。中央政府對地方城市基礎設施的投資是一種指導與監督的作用，但真實情況是中央

地方，這兩者在財權與事權方面存在著不匹配的問題，需要重新考量和協調好我國的財稅機制，即重置二者之間的財權和事權關系，使其相互匹配。

當今我國的城市基礎設計建設的投資事權明確規定了在這方面問題上的統一政策，地方政府支出責任大，中央政府支出責任小，在這種情況下，應當遵照以下幾個原則：第一，中央在一定程度上要放權，適當減少稅種，增加政府的自由裁量權；第二，增強地方稅源建設，特別是房產稅的推進與實施，在更大程度上增強地方財政收入的范圍，從而緩解對土地的過度依賴，保障基礎設施建設實施的資金來源。

3強化合同管理，規范社會資本投資與運營

作為一種政府與社會資本在城市建設領域建立起來的財政關系，PPP（Public-Private-Parnership）模式起到了極大的作用。因此我國必須在工作中不斷提升對PPP模式的實施，特別是全過程的管理與監控，提升社會資本合同管理的規范性與有效性。通過有效的合同分配與風險管理，同時妥善履行其權限與業務，保證政府與社會資本的合作與管理，同時保證PPP項目的順利進行。其一，在實行中嚴格遵守雙方法律地位色平等，因為政府和社會資本都是合同的平等法律主體，兩者在法律地位及權利義務上對等，防止政府因強制參與，將一些社會資本強制移交給政府，而將責任推給社會資本；其二，注重政府與社會資本的協調與建設，積極組織與加強政府與社會資本的參與合法性，強化這方面的培訓與學習，從而保證兩者法律責任與義務的順利實施，逐步提升各方對PPP的了解，降低談判損耗。

4加強中央政府的責任，增強其引導作用

當今的政府投資建設中，中央政府只能占到其中的極少部分，大部分地區不足1%，這和其他發達國家的經驗是不符合的，因此中央政府應當積極強化建設責任，努力將比例提升到1.5-4.5%，同時設置專項城市投資建設轉移支付策略，從而增強地方政府的財政能力。另外，中央政府還應當適當的收回一些地方政府基礎設施建設管理的權利，從而加強對地方政府的引導與基礎設施建設的調控，避免因地方政府的盲目投資導致資源的浪費，地方經濟發展不均衡等等。