論總規改革、“多規合一”及全域管控
——以甘肅省永靖縣城鄉總規為例

張 捷

論總規改革、“多規合一”及全域管控
——以甘肅省永靖縣城鄉總規為例

張 捷

我國空間規劃普遍存在的多規差異嚴重削弱了國土空間的管控能力。從“多規合一”試點工作、生態文明體制改革總體方案到省級空間規劃試點方案，我國空間規劃的實踐和理論探索不斷深入。在新一輪總體規劃改革呼之欲出之際，以甘肅省“多規合一”試點縣之一的永靖縣為例，提出總體規劃改革的核心任務為建立基于“多規合一”的全域空間管控體系；進而結合當地實際條件，因地制宜地提出了“三區、五線”的空間管控方案，包括管控要素的劃定原則與劃定方案，以及管控體系的實施措施，期待新一輪的總體規劃能有效發揮空間規劃和空間管控的統領能力，進一步提升國土空間治理能力和效率。

總體規劃改革 | 多規合一 | 全域空間管控體系 | 甘肅永靖縣

1 緣起與趨勢

1.1 政策導向

2014年8月26日，國家發改委、國土資源部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（發改規劃[2014]1971號），提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點。要求試點探索“多規合一”的具體思路，研究提出可復制、可推廣的“多規合一”試點方案，形成一個市縣一本規劃、一張藍圖，同時探索完善市縣空間規劃體系，建立相關規劃銜接協調機制。

2015年9月21日，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》（中發[2015]25號），其中特別提到要構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，著力解決因無序開發、過度開發、分散開發導致的優質耕地和生態空間占用過多、生態破壞、環境污染等問題。

2016年12月27日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級空間規劃試點方案》（廳字[2016]51號）。該試點方案要求，開展省級空間規劃試點，要以主體功能區規劃為基礎，科學劃定城鎮、農業、生態空間及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，注重開發強度管控和主要控制線落地，統籌各類空間性規劃，編制統一的省級空間規劃，為實現“多規合一”、建立健全國土空間開發保護制度積累經驗、提供示范。

中央的政策文件為我國的空間規劃體系改革指明了宏觀方向，然而總體規劃的具體改革設計，尤其是如何處理好部門關系和實現“多規合一”，則還有賴于各級政府及規劃工作者的積極實踐。

1.2 永靖總規案例

2014年5月1日，甘肅省政府下發了《甘肅省人民政府關于做好新型城鎮化試點工作的指導意見》（甘政發[2014]51號），要求在全省15個縣（市）和30個建制鎮開展新型城鎮化試點工作；并在15個試點縣（市）開展經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等“多規合一”試點工作。作者主持了永靖縣的“多規合一”及相應的“城鄉總體規劃”編制工作（以下簡稱“永靖總規”）。

永靖縣隸屬于甘肅省臨夏回族自治州，位于甘肅省中部西南，在蘭州市、西寧市及周邊形成的交通區域中占有重要地位。2014年末，全縣戶籍人口約20.8萬人，常住人口約18萬人；近5年來，永靖縣常住人口穩定增加。永靖縣全縣面積1 902.3 km2，全縣城鄉建設用地約42.78 km2。永靖縣雖然規模不大，且位于西北貧困地區，但正是由于規模小和經濟不發達，規劃工作者更容易發現“政出多門”和在“溝通協調”方面的弊端。在對問題進行全面梳理的基礎上，提出清晰的規劃思路及制定更為有效的全域空間管控體系對策。

永靖縣具有獨特的生態和旅游資源，這是區域周邊地區所不具備和難以復制的。依托黃河三峽大景區、炳靈丹霞國家地質公園、劉家峽恐龍國家地質公園等優質資源，聚焦甘肅、西寧兩省短途游，與周邊地區錯位發展，處理好保護生態優勢和發展旅游經濟等是永靖未來經濟社會發展的關鍵問題，也是“永靖總規”編制的根本宗旨。

1.3 總規改革趨勢

2016年9月24日，住建部領導在中國城市規劃年會上的講話指出，目前我國總體規劃制度的短板很多，主要包括：缺乏城市全域的空間規劃內容，事權劃分不清，規劃實施缺乏監督的路徑和手段，審批效率低下、城市“碎片化”等。因此現行總規制度亟待改革，涉及編制、審批、實施監督等各個環節。

從發展趨勢看，“多規合一”工作的主要內容是圍繞生態文明建設的總要求，建立包括國民經濟社會發展、區域戰略布局、城鄉建設、交通發展、生態保護等規劃在內的統一融合的空間規劃體系，實現從國家到市（縣）域的各級各類規劃的銜接和協調。

目前我國涉及空間資源配置和空間管控的規劃編制繁冗復雜，門類多達數十種，矛盾沖突五花八門，嚴重削弱了國家對國土空間的有效管控。長期以來，各部門都已習慣于各自行政的思維和路徑，一旦涉及部門利益，相互之間基本沒有妥協的可能性。“多規合一”導向的空間規劃體系以誰為基礎開展編制，無疑是最為關鍵的問題。作者認為：一方面，國家法律已經賦予了總體規劃在空間發展中的引領和統籌地位，總規需要發揮自己的法定作用；另一方面，總規的嚴肅性和權威性離不開合理的規劃編制程序及科學的規劃決策，因而包括“多規合一”在內的總規改革和創新勢在必行。

2 多規差異的根源剖析

2.1 多規梳理的統計

“多規合一”不是簡單地疊加各類規劃，而是要借助制作“一張圖”、“一個平臺”的整合機制，梳理各類不同的規劃成果，檢查與上位規劃、相關專項規劃和下位規劃等各類規劃要素的銜接情況。

永靖課題梳理了近10年來各部門編制的各類較大規劃34項，涉及發改、國土、規劃、工信、旅游、工業園區、劉家峽恐龍國家地質公園管理局、炳靈丹霞地貌省級地質公園管理局等各部門及各鄉鎮部門，分為宏觀規劃、專項規劃、管控實施3大類。經梳理發現：（1）規劃編制年限差別較大，時間軸錯位，編制不同步，目標難統一，部分規劃更新滯后；（2）缺失生態環境保護規劃等重要規劃；（3）縣城尚未實現控規全覆蓋，規劃管控手段薄弱，庫區項目、綠色產業園等重要建設區域的建設項目缺乏規劃依據；（4）鎮—鄉—村的空間規劃編制質量較低，且與“土規”的銜接形同虛設（表1）。

2.2 空間管制的差異

由于規劃主體、技術標準、實施手段、監督機制不同，以及各部門規劃期限、規劃目標的差異，導致各規劃中涉及空間資源利用和空間管制的內容存在著較大程度的不一致，甚至“對立”。

其中，指導城鄉建設行為的“城規”建設用地布局與“土規”可建設用地分布的差異是最為普遍的矛盾。究其原因，是因為“城規”和“土規”在空間管制類型的劃分原則上存在顯著差異。“城規”一般將空間管制類型劃分為已建區、適建區、限建區和禁建區；“土規”將空間管制類型劃分為允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區。同時，兩者對同一空間管制對象的劃分定義存在明顯分歧。以基本農田為例，“城規”將其納入禁建區，“土規”則將其納入限建區。

2.3 用地圖斑的差異

永靖課題重點梳理了涉及用地圖斑的3大規劃，即“城規”、“土規”、“林規”，通過兩兩組合，重點分析了以下3種差異。

圖1 永靖縣“城規”與“土規”的差異分析圖

圖2 永靖縣“土規”和“林規”的差異分析圖

圖3 永靖縣“城規”和“林規”的差異分析圖

表1 永靖縣主要部門較大的規劃編制一覽表

2.3.1 “城規”與“土規”

以永靖為例，“城規”與“土規”同為建設用地的圖斑數量共計3 858個，圖斑面積1 741.28 hm2；“城規”與“土規”同為非建設用地圖斑數量共計14 113個，圖斑面積184 643.57 hm2。而“土規”為建設用地、“城規”為非建設用地的差異圖斑則有2 247個，圖斑面積達2 952.37 hm2；“城規”為建設用地、“土規”為非建設用地的差異圖斑亦有1 956個，圖斑面積890.63 hm2。除去一致的非建設用地，全縣有差異建設用地是無差異建設用地的2.2倍（圖1）。

2.3.2 “土規”和“林規”

永靖縣“林規”與“土規”中的林地一致的圖斑數量共計2 900個，圖斑面積7 601.18 hm2，主要分布于吧咪山林場、鷹鴿咀林場、劉家峽村、新寺林場。而“林規”為林地，“土規”為非林地的圖斑數量共有13 988個，圖斑面積達72 668.85 hm2，亦即“林規”占用“土規”其他用地的圖斑面積占比高達85%。進一步核對該“85%”的沖突，發現造成差異的原因是兩者對林地的劃定標準不同，導致兩者劃入林地的土地有顯著差別，尤其是“林規”將“土規”中的大量自然保留地劃入了林地保護范圍（圖2）。

2.3.3 “城規”和“林規”

梳理永靖縣城總規和各鄉鎮總規的建設用地，分析“城規”建設用地占用“林規”林地的情況。圖斑差異主要有以下幾種情況：（1）“城規”占用一般商品林地，差異圖斑數量共計93個，圖斑面積24.57 hm2，主要分布于鹽鍋峽鎮生活區、峴塬鎮劉家村南；（2）“城規”占用國家級公益林地，差異圖斑數量共計687個，圖斑面積299.36 hm2，主要分布于城北新村、三條峴工業園、祁家渡口；（3）“城規”占用地方公益林地，差異圖斑數量共計231個，圖斑面積94.52 hm2，主要分布于三塬鎮塬中村、新建村。可見，林地被建設用地占用的情況在縣城及較大鎮鎮區的城鄉結合部非常普遍（圖3）。

除以上所述的3大差異外，還存在不少“城規”建設用地占用“土規”、“林規”、“草規”的情況。還有，“十三五”確定的重大項目選址也有一些游離在“城規”建設用地布局以及“土規”可建設用地供給之外。

2.4 差異導致的管控失效

林林總總的多規差異必定嚴重削弱規劃的嚴肅性與權威性，給城市管理帶來諸多問題。主要包括：

（1）規劃形不成合力，造成土地資源浪費

“城規”建設用地布局與“土規”可建設用地之間的錯位突出，造成了遠郊城鎮建設用地指標閑置與中心城鎮建設用地指標緊張的悖論。重大項目的空降選址，往往直接突破“土規”可建設用地的范圍，并沖擊“城規”建設用地的整體形態和既定空間結構。

（2）空間管控不足，發展與保護缺乏統籌

多規差異使得政府在城市發展和生態保護上很難兼顧公平。一方面，多規部門的行政壁壘導致在基礎設施、公共服務、民生工程等剛性內容上缺乏協同考慮，使得一些與城市長遠發展息息相關的建設項目和民生設施無法統籌安排；另一方面，對破壞生態的建設行為很難有效運用法律武器做針對性處置。

（3）影響審批效率，導致項目落地困難

項目落地涉及發改、規劃、國土等多部門的協調。然而，目前各部門審批依據不一致，導致各審批流程互為前置、來回調整，這種串聯審批使得項目審批效率偏低，落地困難，并進一步導致政務服務碎片化的問題，同時亦不利于行政監察與社會監督。

3 總規改革的核心任務

避免規劃“打架”，無疑是開展“多規合一”的直接動機，其核心依然是空間規劃和管控。目前，各部門規劃在編制期限上已能基本達成關于周期的協調，但技術標準不能以一概全。

其實，各部門規劃之間一定程度上的相互制衡是正常的，也是必要的，可以避免規劃的隨意性。所以，“多規合一”并非是誰取代誰，而是要取長補短，和諧共生。那么作為多規的龍頭，城鄉總體規劃改革的核心任務就是要發揮總規的引領作用，并建構起基于“多規合一”的全域空間管控體系。

3.1 基本原則

在建立全域空間體系的過程中，應秉持以下原則。

（1）底線控制，總量約束

以生態安全和資源保護的底線控制為根本，管控與發展兩手抓，原則上不再增加城鄉建設用地總量，主要通過置換低效的農村居民點和農村工業用地來增加城鎮建設用地；并加強對城鎮空間結構績效優化的引導，提升城鎮治理能力。

（2）信息比對，盤活存量

圖4 永靖縣縣城的“城規”與“土規”的差異分析圖

表2 永靖縣縣城“城規”與“土規”差異處理建議一覽表

對發改、國土、規劃、環保、農牧、林業、旅游、工信、工業園區、自然保護區、國家地質公園等部門的海量數據和信息進行交叉比對。重點甄別建設用地差異，以處理已規劃未建設用地等方式盤活存量用地，杜絕建設用地“睡大覺”，提高土地節約集約利用水平。

（3）平臺作業，協同實施

構建以全域空間管控體系為主體的縱向聯動、橫向協同的空間信息平臺；該平臺以強化轉變政府職能和行政管理方式為目的，進一步理順各部門的角色與相互關系，促進各部門高效協作各自的空間管控職能。

3.2 技術步驟

建立“多規合一”為基礎的全域空間管控體系，包括了戰略共識、差異處理與空間管控3大步驟。

3.2.1 戰略共識

全域空間管控體系應以“五年規劃”為國民經濟社會發展的戰略指引，以“土規”的耕地保護和建設用地總量約束為根本底線，以其他相關專項規劃涉及生態安全和資源保護的強制性內容為補充底線，以“城規”的建設用地布局為空間開發依據，指導各項城鄉建設行為。

3.2.2 差異處理

梳理各類差異之后，在建立空間管控體系之前，還應根據差異的類型和各地城鄉建設與生態保護的實際情況，提出差異處理的原則性措施。以永靖縣縣城的差異處理為例，絕大部分差異集中在城鎮近郊區的“城規為建、土規為非建”，或者“城規為非建、土規為建”的兩大類差異（圖4，表2）。

3.2.3 空間管控

首先，構建多部門共識的全域發展“一張圖”。在全域劃定“三區、五線”的空間管控體系。“三區”即禁止建設區、限制建設區、適宜建設區；“五線”即建設規模控制線、開發邊界控制線、基本農田控制線、生態文化與安全控制線、自然基底控制線；該空間體系由多個職能部門實施和協調，但不交叉管理，以提高效率；各類建設活動不僅要符合建設用地布局，更關鍵的是必須服從該體系的空間管控要求。

圖5 永靖縣“三區”管控規劃圖

圖6 永靖縣“五線”管控規劃圖

其次，要建立全域空間信息平臺基本框架。主要是依托各部門信息資源的有機整合和共建共享，建立各部門空間管理的協作平臺，以促進城鄉規劃建設、土地資源管理和生態環境保護等行政管理的現代化，實現信息平臺數據共享和統一的項目審批信息管理，從而提升行政審批效率。

4 建立全域空間管控體系

下文以“永靖總規”為例來說明全域空間管控體系的具體構成內容。

4.1 構筑“三區”管制區

區別于傳統總規要求的在規劃區內劃定空間管制“四區”，新體系以“土規”和“城規”的空間管制分區為基本依據，綜合自然保護區、國家地質公園、飲用水水源地保護區等涉及生態安全地區的保護管理相關法律法規，首先劃定以下“三區”（圖5）。

4.1.1 禁止建設區

（1）定義

禁止建設區是依法確定，必須禁止各類建設開發的區域。主要包括各級自然保護區、河流水系及水庫等關鍵性的生態限制要素。永靖縣將劉家峽恐龍國家地質公園、炳靈丹霞國家地質公園、水域以及水源地一級保護區陸域部分等劃定為禁止建設區，禁止建設區面積11 031.0 hm2，占全域總面積5.8%。

（2）管控要求

對禁建區實施最嚴格的空間管控要求，嚴格控制各類與保護無關的建設行為，禁止任何可能會對生態安全格局產生影響的建設行為；已有的不符合規劃的開發建設活動應予禁止，積極恢復生態功能或實施復墾。基于禁建區，考慮到少量科學考察、教學實習等活動需求，由國土部門、自然保護區共同劃定緩沖區，防止人為活動對核心區的影響。

4.1.2 限制建設區

（1）定義

限制建設區主要是指資源承載能力及生態環境脆弱的區域，其主導用途為農業生產。主要包括維護生態系統完整性的生態廊道和隔離綠地、集中成片的農林用地、除禁建區以外的山體、城鎮遠景發展預留的空間以及其他需要限制開發的生態控制區域。永靖縣限制建設區總面積170 922.5 hm2，占全域總面積89.9%。

（2）管控要求

限制建設區內保護優先，嚴格控制集中連片的城鄉建設；建設項目須符合生態保護要求，嚴格控制開發建設項目的性質和強度，執行環境影響評價制度；保留的現狀建設用地嚴禁擅自進行新建、改建和擴建。

4.1.3 適宜建設區

（1）定義

適宜建設區是指綜合條件下適宜城市（鎮）發展建設的用地，是城鎮發展的優先選擇地區，主要包括縣城、各鄉鎮鎮區、村莊居民點建設用地及獨立工礦用地等。永靖縣適宜建設區總面積8 274.3 hm2，占全域總面積4.3%。

（2）管控要求

適宜建設區是規劃期內安排建設用地的主要區域，區內應加強城鄉規劃編制與實施，在規劃指導下有序開展城鄉建設；優化城鄉空間布局，提高土地利用效率，高效推進項目落地；加強對已批未建土地的管理，對長期閑置土地按照相關法律法規進行處理。

4.2 劃定“五線”控制線

依據國家《城鄉規劃法》和《土地管理法》，土地利用總體規劃與城鄉規劃的契合點是建設用地的安排布局。此外，依據相關法律法規規定，國民經濟和社會發展規劃確定的重點項目若要實施建設，必須符合城鄉規劃和土地利用總體規劃，亦即要布局在兩個規劃共同確定的建設用地規模范圍內。

就永靖而言，在多年的發展過程中，打造“蘭州后花園”和建設“西北地區著名休閑旅游基地”等已經成為戰略共識；所以必須要堅持“生態優先、底線控制”的原則，并以劃定生態保護控制線來予以落實。永靖縣“一張圖”中的控制線包括了建設用地規模控制線、開發邊界控制線、基本農田控制線、生態文化與安全控制線、自然基底控制線（圖6）。

4.2.1 建設規模控制線

（1）定義

依據城鄉規劃和土地利用總體規劃的建設用地布局，落實國民經濟和社會發展規劃確定的重點發展區域和重點建設項目，劃定建設規模控制線。在該控制線范圍內，落實市（縣）的城鎮建設用地（不含農村居民點用地）。

（2）劃定依據

在適建區內劃定建設規模控制線，該線范圍的規模應綜合“兩規”協調以確定建設用地指標。

（3）劃定方案

劃定永靖縣城鎮建設規模控制線面積為3 087.0 hm2，占全域總面積的1.6%。其中，縣城的建設規模控制線面積為2 556.0 hm2（主城區2 127.0 hm2、庫區429.0 hm2）；鹽鍋峽鎮、西河鎮、三塬鎮等8個建制鎮共劃定建設規模控制線面積為531.0 hm2。

城鎮建設應安排在建設規模控制線之內，建設內容應符合土地利用總體規劃、城鎮總體規劃、控制性詳細規劃的用地布局控制要求。

4.2.2 開發邊界控制線

（1）定義

因未來的不可預見性，為了增強規劃建設的彈性，更好地引導建設用地增長，在建設規模控制線的基礎上向外拓展劃定開發邊界控制線，以預留滿足特定條件后可開展城鎮建設的空間。

（2）劃定依據

依據市（縣）總體規劃等相關規劃，分析建設用地在空間上的發展方向，考慮到實際管控需求，一般以自然要素或行政邊界為界。

（3）劃定方案

劃定永靖縣開發邊界控制線面積為5 020.5 hm2，約為建設規模控制線的1.6倍，占全域總面積的2.6%。其中，縣城開發邊界控制線面積為4 196.6 hm2（主城區3 319.6 hm2、庫區877.0 hm2）；鹽鍋峽鎮、西河鎮、三塬鎮等8個建制鎮共劃定開發邊界控制線面積為823.9 hm2。

建設規模控制線以外、開發邊界控制線以內為開發潛力區。在不突破規劃建設用地規模總量的前提下，開發潛力區內的用地可以用于規劃建設用地的布局調整，依法辦理建設用地審批手續；若突破了建設用地規模總量，應同時相應核減建設規模控制線內的建設用地規模。

4.2.3 基本農田控制線

（1）定義

基本農田控制線范圍包括但不僅限于基本農田保護區范圍。若基本農田分布較散，并且與其他農用地穿插，根據實際情況，劃定的基本農田控制線范圍包括但不僅限于基本農田保護區，可合并一些基本農田保護區周圍的零星農用地。

（2）劃定依據

依據《基本農田保護條例》和“土規”確定的基本農田保護范圍，經差異協調之后劃定。

（3）劃定方案

共劃定永靖縣基本農田控制線面積為34 999.4 hm2，占全域總面積的18.4%。

涉及基本農田控制線內的基本農田調整，按照“總量底線，占補平衡”的原則，有序推進基本農田調入調出，確保耕地總量的動態平衡。

4.2.4 生態文化與安全控制線

（1）定義

生態文化與安全控制線分兩類控制，即生態文化控制線、生態安全控制線。生態文化控制線劃定范圍為涉及生態文化保護的重要區域，包括但不限于各類地質公園、文化遺產保護范圍、國家級自然保護區；生態安全控制線劃定范圍為涉及區域生態安全的核心區域。

（2）劃定依據

生態文化控制線范圍，應由市（縣）相關部門，嚴格按照《中華人民共和國文物保護法》、《國家地質遺跡保護項目管理辦法》等相關法律法規實施管理。

生態安全控制線范圍，應由市（縣）相關部門，嚴格按照《中華人民共和國自然保護區管理條例》、《中華人民共和國水污染防治法》、《飲用水水源保護區污染防治管理規定》等相關法律法規實施管理。

（3）劃定方案

永靖縣生態文化控制線主要包括劉家峽恐龍國家地質公園、炳靈丹霞國家地質公園。劃定永靖縣生態文化控制線面積為3 802.2 hm2，占全域總面積的2.0%。

永靖縣生態安全控制線主要包括黃河水域、湟水河水域、劉家峽水源地一級保護區、鹽鍋峽水源地一級保護區、三塬水源地（水庫型）一級保護區、東山水源地一級保護區、西部王臺水源地一級保護區。劃定永靖縣生態安全控制線面積為7 228.8 hm2，占全域總面積的3.8%。

生態文化與安全控制線范圍等于禁建區，執行最嚴格的禁建要求。

4.2.5 自然基底控制線

（1）定義

自然基底控制線分兩級控制，即重要基底控制線和一般基底控制線。

重要基底控制線劃定范圍包括但不限于河湖濕地保護核心區、森林公園、地質災害危險區、工程不適宜區以及涉及生態安全的重要林業用地。永靖縣的重要基底控制線主要包括新寺林場、吧咪山林場、鷹鴿咀林場、太極島濕地公園、百年棗林、紅崖赤壁保護區、關山森林公園、南山森林公園等。

一般基底控制線劃定范圍包括但不限于其他各條控制線范圍之外的限制性建設區域，包括草原、荒灘、裸地等。

（2）劃定依據

自然基底控制線納入限建區范圍內，應由市（縣）相關部門嚴格按照《中華人民共和國自然保護區管理條例》、《國家級公益林管理辦法》、《中華人民共和國草原法》、《甘肅省林業生態環境保護條例》等相關法律法規實施管理。

（3）劃定方案

劃定永靖縣重要基底控制線面積為13 397.6 hm2，占全域總面積的7.0%；劃定永靖縣一般基底控制線面積為125 779.2 hm2，占全域總面積的66.1%。

4.3 落實未知的X項目管控原則

總規編制及管控制度設計必須考慮規劃實施的實際條件，客觀上需要應對一定的不確定性，即如何“落實未知的X項目”。在現實中，發改、城規和國土等部門各自結合自身的行政管理需要，分別制訂建設項目年度實施計劃；涉及重大建設項目的，則需要多部門實行聯動操作，以達成年度層面的規劃實施協調。

此外，由發改部門牽頭，按照工業項目、服務業項目、城市建設項目、社會事業項目、基礎設施項目等類別，梳理并制定全市（縣）5年規劃建設的重大項目庫，并負責入庫項目的審核、管理和更新。以5年規劃建設項目庫為基礎，規劃部門應負責進行空間選址管理，更新用地紅線、規劃控制指標等信息；國土部門負責制定項目建設用地指標計劃，保障年度項目的用地安排。年度項目的具體建設安排，原則上按照社會事業項目〉基礎設施項目〉城市建設項目〉服務業項目〉工業項目的順序進行優選落實。

未納入總規建設用地的新增項目的用地安排應位于開發邊界控制線以內，并納入城鄉建設用地計算。若突破了城鎮建設用地指標，應落實建設用地增減掛鉤；若占用了基本農田，應落實基本農田的占補平衡。

4.4 空間管控體系的實施措施

4.4.1 空間管控體系的落實

新一輪總規編制初始，就應同步于公共服務設施和基礎設施的相關專項規劃工作；總規批復后，應加快其他法定規劃或下位規劃（土地利用總體規劃、控制性規劃等）的編制與修改工作，關鍵是將總規確定的空間管控體系有針對性地納入相關規劃，并進一步深化落實多規的協調。

即使有了全域的統一空間發展框架，發改、國土、城規、環保、建設、交通、林業、農牧、水務、旅游、地震、市政、各景區辦、各鎮（鄉）政府以及其他相關部門仍需編制專項規劃；對于不符合新一輪總規空間管控體系要求的，必須及時加以糾正。

4.4.2 空間管控體系的修改

因市縣發展戰略調整、重大項目設施建設或相關部門專項規劃等需要對總規及其空間管控體系造成較大影響，應按照總規修編或修改的法定程序，開展總規及其空間管控體系的修改。

因具體建設項目選址與總規劃定的“三區、五線”管控要求有局部沖突的，但符合管控原則且不突破總規強制性內容的，由市縣規劃主管部門按照法定程序組織局部修改項目所在地段的空間管控方案與控規。如認定該建設項目選址不符合管控原則或總規強制性內容的，規劃主管部門應告知項目業主單位另行選址。

5 結語

在我國經濟社會發展的新常態下，總規改革已經呼之欲出，而各地也已經開展了諸多實踐，取得了一定成效。作者認為，新一輪總規改革的核心任務，是發揮總規的引領作用，建構起基于“多規合一”的全域空間管控體系。本文所討論的永靖總規工作最初是為了落實甘肅省新型城鎮化試點工作的相關要求；在編制過程中，作者所在的工作團隊結合永靖實際情況，依托ArcGIS——既作為工作平臺，也作為成果輸出載體，逐步構建了區別于傳統總規的全域空間管控新體系。該新體系不僅重新界定了空間管制區，即基于多規疊加、比對后綜合性劃定“三區”，更重要的是增加了“五線”控制線和未知的X項目管控原則；此外還明確提出了管控要素的劃定原則與劃定方案，并提出了該體系方案的實施措施，從而利于進一步細分各職能部門的空間管控事權和責任。

永靖的規劃編制實踐體現了改革和創新精神，取得了良好的效果。但總規改革及新的空間管控體制的成功與否，還需要由實踐來檢驗，并在實踐中不斷修正和深化。

（致謝：對永靖總規課題組各位同事及研究生的辛勤工作，對地方政府有關領導和參與部門的支持和配合，對同濟大學趙民教授的指導，一并致以誠摯謝意！）

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Research on the Comprehensive Planning Reform, Multi-plans Coordination and Planning Control System Development: A Case Study of Yongjing County,Gansu Province

ZHANG Jie

China’s spatial planning has many common differences, which seriously weaken the control capability of the national land. From the'Multi-plans Coordination' pilot work, the overall program of ecological civilization system reform, to the provincial spatial planning pilot program, the practice and theoretical exploration of spatial planning in our country are deepening. While the new round of comprehensive planning reform is inevitable, this paper suggests that the core task of comprehensive planning reform is to establish a whole-area planning control system based on Multi-plans coordination, which is supported by the case study of Yongjing County in Gansu Province. In the Yongjing case, a spatial control system of 'three districts and five lines' is set up according to local conditions. This paper then explains the drafting principles, control elements and measures in the new comprehensive planning scheme, looking forward to further improving the capacity and efficiency of land space governance.

Comprehensive planning reform | Multi-plans coordination | Planning control system of whole-area | Yongjing County in Gansu

1673-8985（2017）04-0094-07

TU981

A

張 捷

上海同濟城市規劃設計研究院教師規劃設計中心副主任，高級工程師