約束傳導：“上海2040”分區指引編制技術方法探索

鄭德高 孫 娟 葛春暉 張振廣 張曉芾 張一凡 馬 璇

約束傳導：“上海2040”分區指引編制技術方法探索

鄭德高 孫 娟 葛春暉 張振廣 張曉芾 張一凡 馬 璇

現階段大城市總體規劃面臨規劃與實施脫節的困境“，上海2040”率先探索“分區指引”編制改革，從分區維度構建總規管控體系，傳導全市總規核心內容，以保障總規的可操作性和可實施性。傳統分區指引往往形式認同大于實施效用。新時期，分區指引應成為面向實施的政策性文件、面向規劃的技術性指引、面向體系的協商性平臺。以“任務書”為形式體現法定地位；以“行政區”為邊界對應行政事權；以“剛性管控”為核心保障傳導效率；以“一文一表一圖”為體例精簡指引表達；以“事權邊界”為準繩明確指引深度；以“動態協商”為機制銜接總體規劃和分區規劃。

上海2040 | 分區指引 | 約束傳導

0 引言

總體規劃是我國法定規劃編制體系中的核心組成部分，然而傳統的總體規劃編制和成果形式越來越難以適應大城市的發展需求。看似全面、科學、可實施的法定規劃，在實際規劃實施和管理過程中往往不能實現其初衷[1]，加快總規改革的呼聲日益高漲，對其作用、內容、形式等多方面的探索與建議層出不窮。改革和創新的方向大致分為兩類，一是強調總規的“減負”與“瘦身”，二是強化總規的全域管控和結構引導。向上關注戰略性、結構性、政策性，解決核心問題；向下關注落實性、銜接性、操作性，指引下位規劃。總體規劃如何實施，如何有效推動管控的約束傳導，成為改革與探索的重要著力點。2016年10月31日國務院法制辦公布的《城市總體規劃編制審批管理辦法（征求意見稿）》明確提出，特大城市、超大城市的城市空間布局可采用空間結構、分區指引和底線控制的形式表達，支持分區指引作為總規減負和落實管控的重要抓手。

1 傳統總體規劃分區指引的類型與困境

顧名思義，“分區指引”是以分區為單元的規劃指引，是政府主管部門制定的關于城市發展和城市規劃的政策要求和建議，是具有直接指導意義的規劃策略及技術性指引[3]。在既有的實踐探索中，分區指引的作用體現在強化總體規劃與下位規劃之間的銜接。

圖1 上海市城市總體規劃（1999—2020）分區結構示意圖

圖2 2008年大倫敦規劃5大次區域分區圖

圖3 北京城市總體規劃（2004—2020）次區域結構示意圖

我國分區指引的“前身”可以理解為傳統的分區規劃。2008年《城鄉規劃法》明確取消對分區規劃的法定性要求。然而對于特大城市而言，總體規劃和詳細規劃兩級的編制體系，不太適應特大城市的規劃與管理體系，因此各特大城市在編制總體規劃的同時，紛紛增加分區指引的部分與內容。但由于分區指引（分區規劃）并不是法定要求的編制內容，因此，大多數的分區指引都成為了總體規劃中“一個不被重視的部分”，“一個筆墨較少的部分”。

表1 北京城市總體規劃（2004—2020）中對于東部次區域的規劃引導

1.1 傳統分區指引的形式分類

總結國內外諸如倫敦、巴黎、北京、上海、深圳等特大城市的總規分區指引，根據指引對象的差異大致可以分為兩種類型，即以中心城分區為對象的分區指引和以次區域為對象的分區指引。

（1）中心城分區指引

中心城分區指引主要以深圳、上海等國內眾多大城市上一輪城市總體規劃編制探索為代表，指引對象主要為建設用地集中連綿的中心城，指引內容主要集中在范圍、規模、功能和設施布局等方面。如《深圳市城市總體規劃（1995—2010）》將中心城劃分南山組團、中心組團及東部組團3大片區編寫分區指引內容，針對每個分區圍繞范圍、規模和功能進行詳細指引；《上海市城市總體規劃（1999—2020）》將中心城劃分為中央分區、南分區、西分區、北分區、東南分區、東北分區6個分區，圍繞范圍、功能、規模、基礎設施、地下空間等多項內容編制中心城分區規劃，指引下位規劃編制及中心城建設行為（圖1）。

（2）次區域分區指引

次區域分區指引主要以倫敦、巴黎等國際城市為代表，將全域空間劃分為若干個多個行政區聯合的次區域，進行全域指引。倫敦分區指引將32個行政區劃分成5個次區域（圖2），明確次區域戰略任務、發展原則、發展目標、功能導向等政策要求，以及建設品質、交通系統、重點地區等建設要求。巴黎分區指引將整個大巴黎地區劃分為14個功能分區，從總體目標、總體戰略兩大政策要求，經濟、交通、住房、環境4大系統支撐進行指引①資料來源：http://fr.wikipedia.org/wiki/Paris。。

國內部分特大城市也進行了以次區域為對象的分區指引探索。《北京城市總體規劃（2004—2020）》根據區域的現狀發展特征、資源稟賦及生態環境承載能力，劃定打破行政區劃的4大功能性分區，分別為中心城次區域、東部次區域、西部次區域和山區次區域，圍繞目標定位、發展任務、主導產業、發展策略進行指引（圖3，表1）。

1.2 共同的編制困境: 形式認同大于實施效用

我國的分區指引目前都面臨形式認同大于實施效用的窘境，傳統大城市總規分區指引無法有效地進行約束傳導，指導實施。主要原因集中在缺少法律地位，指引形式不定；指引主體模糊，缺少責權對應；指引框架大而全，缺少對剛性管控的關注；指引深度機械，缺少明確的實施導向等4個方面。

（1）指引地位：缺少明確法律地位，形式不定

作為借鑒國外規劃體系的“舶來品”，分區指引并不在現行的《城鄉規劃法》規定的城鄉規劃體系中，也不具備明確的法定地位。

由于沒有統一的國家要求和標準，在“按需編制”的原則下，分區指引的結構和內容均有較大的靈活性，往往作為總體規劃文本中的一章或一節，出現在不同的位置。例如，北京總體規劃（2004—2020）將分區指引納入第四章第二節“次區域的劃分與發展策略”中；而深圳總體規劃（2010—2020）則將分區指引納入“規劃實施政策支撐體系”的部分單獨形成第二十七章“分區發展指引”來進行闡述（表2）。

表2 分區指引在北京總體規劃（2004—2020）和深圳總體規劃（2010—2020）中所處章節位置

表3 北京城市總體規劃（2004—2020）和深圳市城市總體規劃（2010—2020）次區域與行政區對應關系位置

（2）指引范圍：功能主導的次區域，主體模糊

從指引范圍來看，早期分區指引主要是針對中心城而言的，難以應對大城市建設用地主要是在郊區快速拓展的特征，導致外圍地區始終缺乏自上而下的指引和管控。如《上海市城市總體規劃（1999—2020）》分區指引更關注中心城，但1997年至2010年間建設用地增長，78.5%集中在中心城以外的各區縣。因此，上海此輪總體規劃對絕大部分用地增長缺少全市層面的整體管控和引導。

之后一些城市編制的分區指引是為銜接城市總規和分區規劃而存在的，其指引范圍與分區規劃的范圍相一致，往往按照地理特征或功能特征進行劃分，繼而針對各自不同的特點進行指引。如北京城市總體規劃（2004—2020）中劃分的中心城、東部、西部、山區4個次區域；深圳市城市總體規劃（2010—2020）中劃分的5個次區域，均不能與行政實施主體形成明確的空間對應關系（表3）。

傳統的分區劃分方法與行政區不銜接，指引對象和實施主體之間的錯位，不利于指引內容的無縫傳導。如北京東部次區域涉及6個行政區，西部次區域涉及6個行政區，山區次區域涉及7個行政區，次區域分區指引中沒有和各區總體規劃一一對應的指引要求（圖4）。從行政體系來看，實施主體不明確，下位沒有明確的規劃實施主體與之相對應。因此，部分剛性指引內容在以行政區作為實施主體的背景下約束力大打折扣。落實到實施主體各行政區時需跨區統籌，在具體實施過程中往往會出現對分區指引進行再解讀、再分解、再提取甚至再博弈，導致分區指引的彈性大于剛性、引導大于約束。

（3）指引框架：照搬總規內容框架，剛彈失當

傳統分區指引通常采用總規的內容框架，通過闡述定位與策略、功能與產業、發展規模、系統規劃等內容形成相互平行的邏輯框架，可以理解為一種“分拆版”的總體規劃或“綱要版”的分區規劃。分區指引僅是將總規中核心的部分進行了提取，加以分解與闡述。此外，分區指引的成果主要表現為文本表述，而對于以空間作為核心抓手的城鄉規劃而言，顯然缺乏必要的圖紙來進行空間指引（表4）。

圖4 北京城市總體規劃（2004—2020）中行政區與次區域的邊界及規劃體系對應關系圖

指引框架缺乏對剛性與彈性內容的清晰界定，加之指引范圍與實施主體之間的不對應，導致對下位規劃的落實情況也很難加以約束。除原則性的功能、產業、策略之外，發展規模、生態安全、重大設施等方面亟需明確的約束性指引。例如，深圳市城市總體規劃（2010—2020）中對西部濱海分區規模的指引為“常住人口300萬，城市建設用地279平方公里”，但在對應的下位規劃中，合計規劃常住人口400萬，城市建設用地397 km2，顯然由于對剛性管控和彈性指引的規定不明確，導致未能達到理想的約束傳導效果。

（4）指引深度：總規內容機械分解，導向不明

在具體的指引深度和技術方法上，傳統的分區指引顯得思考不足，在技術方法上僅僅依靠機械分解，在規劃導向上也缺乏對市、區不同立場和要求的整體把握。一方面，單純拆解性的“分而治之”能否真正達到指引所需要的深度令人質疑；另一方面，無導向性的“平鋪直敘”能否真正地達成各方共識也有待商榷。

2 新一輪總體規劃分區指引的再認識

2.1 編制意義再認識

表4 總體規劃框架概略和分區指引框架概略的對比

（1）內容減負：支撐總規改革

“上海2040”順應總規減負的要求，探索形成“1+3”的成果體系。“1”為《上海市城市總體規劃（2016—2040）報告》，內容涵蓋規劃文本、說明、圖集、表格、專欄等，是強化戰略性層面指導城市空間發展的綱領性文件，更多面向中央事權和市級事權；“3”分別為分區指引、專項規劃大綱和行動規劃大綱，是在實施性層面從分區、系統、時序維度構建管控體系，是“上海2040”向下落實的重要抓手，更多的是面向區級事權和部門事權。“1+3”的成果體系在為總體規劃減負的同時，保障總體規劃的可操作性和可實施性。

（2）約束傳導：面向編制體系

“上海2040”分區指引關注總體規劃與下位規劃之間的約束傳導，發揮規劃體系中“傳力杠桿”的作用，引導和落實全市總規的剛性管控，明確提出各分區對全市總規約束傳導的落實方針，確保全市總規與下位規劃間的無縫銜接。協助構建“總體層次+單元層次+詳規層次”的規劃體系，完善分層管理、分類指導的規劃編制體系。

（3）實施導向：面向規劃建設

依托分區指引強化總規的實施導向，通過實施導向的政策性文件，將全市總規的核心理念、剛性管控要求向下無縫傳導；增加對各區規劃的市級層面的政策指引，通過政策指引銜接區級決策管理與具體的城市建設，保障“上海2040”的可實施性。

2.2 指引內涵再認識

（1）面向實施的政策性文件

在當前總規改革背景下，大城市總體規劃的分區指引重點探索戰略引領主導下的總體規劃如何實施，強化對下位規劃編制與建設的剛性管控，是具有直接指導意義的政策性文件。既要具備國外規劃指引所具有的政策性約束特征，也要具備國內規劃指引面向規劃實施的操作性約束特征[3]。

（2）面向規劃的技術性要求

分區指引還具備技術性屬性，重在指引下位規劃的編制。因此，分區指引需要明確下位規劃編制的技術性要點，從技術層面統籌總體規劃剛性管控的落實，明確下位規劃編制的技術要求及需要進一步深化或補充的內容，并對特定類型或特定地區的規劃提出要求和建議[3]。

（3）面向體系的協商性平臺

大城市總體規劃的分區指引應更加強化管控內容在城鄉規劃體系間的傳導[4]，更應發揮面向規劃體系的協商性平臺作用，為各分區規劃搭建銜接全市層面總體規劃的對接平臺。強化自上而下的約束傳導，形成自下而上的反饋機制，保障“上海2040”的指導性與實施性。

3 “上海2040”分區指引編制技術方法創新初探

3.1 約束模式: 以“任務書”的形式提高法定地位

（1）強化模式：分區規劃“任務書”

作為向上承接全市總規、向下指引分區規劃的技術性文件，承上啟下的特性賦予分區指引作為分區規劃“任務書”的職責。因此，約束模式上力求精簡、明了，便于規劃編制人員和管理部門使用，作為指導編制分區規劃的“操作性技術手冊”，明確各分區的戰略任務、必須落實和延續的內容、必須遵循的原則，以“任務書”的形式強化對總體規劃核心內容的約束傳導。

圖5 分區指引在規劃體系中的地位

圖6 上海分區類型劃分圖

（2）優化體系：獨立的法定技術文件

本次探索將分區指引作為獨立的規劃成果，凸顯其地位和作用。從區級行政事權的角度出發，將分區指引作為銜接城市總體規劃和分區規劃的獨立法定技術文件，從分區維度構建總體規劃的管控體系，作為落實全市總規要求、指引分區規劃的法定依據，完善規劃編制體系的同時，強化“上海2040”對于分區發展的引導和管控（圖5）。

3.2 約束主體: 以“行政區”為邊界對應規劃事權

在上海“兩級政府、三級管理”的體制下，區政府擁有較大的規劃管理權與建設開發權，因此，本輪分區指引最終構建了全域按行政區進行分區指引的方式，對應行政區的規劃和管轄事權，有利于形成垂直型、一以貫之的傳導方式，便于分區指引的操作與實施（圖6）。

3.3 約束框架: 以“剛性管控”為核心保障傳導效率

傳統分區指引往往以戰略指引和系統指引為主。“上海2040”分區指引結合強管控、重落實的原則，綜合考慮上海“底線約束、內涵發展、彈性適應”的發展模式轉型，將指引框架從傳統的“戰略+系統”調整為“戰略引導、剛性管控、系統指引”3個維度12項要素的基本框架。

指引框架轉變重點體現在3個方面：其一是強化剛性管控維度，厘清全市總規中應落實的剛性管控內容，明確“剛性管控在先，戰略引領在后，系統指引為支撐”的邏輯框架，保障約束傳導的效率；其二是凸顯戰略引領的方向性，轉變“結論式”論述為“問題式、任務型”引領，保障目標傳導的有效性；其三是厘清中心城區和外圍各區的管控要素的差異性，明確內外有別的指引要素，保障約束傳導的精準性。

（1）強化剛性管控的重要性

厘清“上海2040”分區指引“剛性管控”的主要內容，包括人口規模、生態底線、用地底線、歷史文化4個方面。一方面強化對“上海2040”人口、土地、生態、安全4類底線的約束傳導，一方面落實生態保護控制線、永久基本農田、城市開發邊界、文化保護控制線4條空間管控線的剛性傳導。

從量控、線控、指標控制3個方面，強化對全市總規剛性管控的約束傳導。其中，“量控視角”明確人口規模、基本農田保護任務、耕地保有量、建設用地總規模等規模式管控內容；“線控視角”明確對一二類生態空間和文化保護控制線的嚴格管控、對三四類生態空間和城市開發邊界范圍的布局引導等范圍式管控內容；“指標控制視角”明確人口密度、人均公共綠地、用地結構調整方向等目標式管控內容。

（2）凸顯戰略引領的方向性

“戰略引導”維度，在綜合判斷各區在全市總體發展目標中的所應承擔責任后，結合各區在新發展時期和發展模式下面臨的實際問題進行梳理和提煉，將結論式的指引轉化為問題式、重點式、方向性指引。主要包括各區發展必須面對的核心問題和編制分區規劃必須解決的戰略任務，指引分區發展目標與發展戰略。

具體而言，各區核心問題和戰略任務的梳理是從市級戰略及各區統籌的角度出發，如遴選出現狀工業用地比例較高的楊浦、徐匯、普陀3區，強調對工業用地騰退、功能轉型置換的戰略關注；遴選現狀人口密度超過3萬人/km2的虹口、黃浦、靜安3區，強調對人口疏解和分布調整的戰略關注等。

（3）厘清內外有別的差異性

考慮到中心城區和外圍各區面積大小、涉及內容、典型特征、發展階段的差異性，本輪分區指引構建了針對中心城各區和外圍各區差異化、精細化的指引框架，保障落實總體規劃的約束傳導。

內外有別的指引框架主要體現在12項管控要素的差異性。戰略引導維度中空間格局的指引方面，外圍各區關注城鄉體系、中心體系、城鎮圈②城鎮圈特指上海市總體規劃提出的統籌郊區各鄉鎮發展的城鄉綜合單元，一般包含幾個鄰近的鄉鎮，主要依托城鎮圈發展戰略，實現郊區地區的城鄉統籌發展，作為空間組織和資源配置的基本單元，優化外圍地區的空間結構。等結構性要素指引，中心城區則關注空間板塊發展要求的指引。剛性管控維度中的人口方面，外圍各區關注人口規模的控制，中心城區關注人口調控；用地方面，外圍各區更加關注用地規模、開發邊界的管控與約束、戰略留白地區等增量引導的指引，中心城區更加關注開發行為的控制、用地結構的優化與調整等存量管控的指引；系統指引方面，中心城區關注公共空間網絡和城市風貌特色的指引，而外圍各區關注生態環境和城鄉風貌特色的指引（圖7）。

3.4 約束成果: 以“一文一表一圖”引領指引方式

成果體系借鑒總體規劃改革“五個一”的思路③改革城市總體規劃編制、審批和實施監督制度，圍繞“一張圖、一張表、一報告、一公開、一督察”在城市總體規劃編制、審查審批、批后監管3個環節上精準發力，形成“五個一”的規劃制度和相應的管理機制。，明確了“一文一表一圖”的指引方式。分別為分區指引文本、分區指標表和分區指引圖。在傳統分區指引以文字為主的基礎上，一方面強化約束性指標表的構建，凸顯剛性管控；另一方面增加指引內容的圖示表達，強化空間傳導。

首先強化約束傳導，建立分區指引的指標體系。一方面，重點落實“上海2040”剛性管控內容的指標要求；另一方面，作為分區規劃編制和各區規劃建設活動監督、監測、評估的重要參照。分區指引指標體系的構建強調延續性，從全市總規的120余項指標④全市總規指標涉及上海市城市總體規劃核心指標30項，以及上海市城市總體規劃實施監測指標97項（含核心指標）。中基于針對性和分解性⑤針對性即指對各區具有約束意義的指標項，且各區指標數值應有所差異；分解性即指有條件分解到各區、可以反映核心理念的控制性指標。兩大原則進行篩選⑥基于針對性和分解性進行指標篩選，首先剔除不應進行剛性管控的目標型指標項，主要指市場主導的產業型指標、行為主導的主觀型指標和重在年度監測的體征型指標，如地區生產總值、三次產業結構、公眾對城市風貌景觀滿意度等；其次剔除不具備分解意義的全市統籌型指標和各區數值一致的建設標準型指標，如PM2.5年均濃度、碳排放總量較峰值降低率等。，最終形成了18項分區指引指標體系，約束性指標13項，預期性指標5項，保障約束傳導的可實施性。考慮到中心城區和外圍各區涉及到的發展階段和管控要素的差異性，所需管控指標也不盡相同，形成中心城各區11項指標項，郊區各區17項指標項的差異化指標體系⑦永久基本農田保護任務、耕地保有量、戰略留白空間規模、森林覆蓋率、城市開發邊界內軌道交通站點600 m覆蓋用地面積的比例等5項指標為外圍各區的指引指標。10項指引指標為中心城區和外圍各區共同的指標項。其中戰略留白空間規模為郊區及中心城部分區指標項，（表5）。

表5 分區指引指標體系表

其次增加指引內容的圖示表達，強化空間管控內容的傳導，保障約束傳導的準確性。郊區因面積大，涉及指引要素多，采用3張圖對應3大維度的表達方式，分別為戰略引導、底線指引、系統指引3張指引圖紙；中心城各區力求精簡采用歸并為一張圖的表達方式，即分區指引圖（圖8）。

圖7 中心城各區和外圍各區指引框架和要素的差異性

3.5 約束深度: 以“事權邊界”為準繩明確指引深度

分區指引的深度既不可以過深，越俎代庖替代分區規劃；也不能過淺，僅是全市總規的機械分解。因此，需要以兩級規劃事權邊界為準繩，找尋平衡點，自上而下分析全市總規編制深度和技術要求，自下而上解析分區規劃編制技術要點，梳理確定分區指引的內容深度。約束深度需要考量3個方面，分別為傳導全市總規核心理念，建立約束分區規劃的技術準則，形成管控分區規劃編制的法定規章。

（1）理念維度：傳導全市總規的核心理念

為利于各區更好地理解和落實全市總規，分區指引編制應傳導全市總規的核心理念和要求。其一是全市總規的綱領性要求，如嚴格落實中央嚴格控制超大城市人口規模的要求⑧至2020年常住人口控制在2 500萬人以內，并以2 500萬人左右的規模作為2040年常住人口調控目標。，實現人口規模“零增長”，這一理念細化至不同分區為中心城區應嚴控人口總量和住宅用地，推動人口疏解和人口結構調控，郊區新城應在總量鎖定的基礎上強化人口集聚，合理調控人口增長與住宅供給的關系，提升人口密度、崗位密度的同時優化人口布局。其二是規劃和建設的標準性要求，如新城地區的建設標準是落實大城市建設標準，提高人口密度、集聚人口與就業崗位，強化樞紐和交通支撐能力等⑨新城地區的建設標準具體體現在每個新城建設一所大學、一所三甲綜合醫院和一所三級專科醫院，建成一處面積100 hm2以上的大型城市公園等方面。。

圖8 分區指引圖紙示例

（2）技術維度：建立指引分區規劃的技術準則

分區指引介于全市總規與分區規劃之間。因此，厘清指引分區規劃的技術深度，便可以清晰梳理全市總規約束傳導的深度要求。既涉及對全市總規內容的落實與分解，也涉及對全市總規內容在分區層面的深化與細化。

落實與分解是對全市總規中已有明確要求的內容進行直接傳導，深化與細化則是對全市總規中未明確的內容，通過分區層面初步的研究而進行的必要的規劃指引。如空間格局指引，僅僅落實全市總規的管控要求，無法達到指引分區規劃編制的要求。通過對兩級規劃事權和技術要點進行梳理，確定對于空間格局的指引需要強化兩方面內容：其一是在全市總規對城鄉體系、中心體系等管控要求的基礎上，對空間格局的指引要素和內容做下沉一級的深化與細化；其二是增加對特定政策地區的規劃指引，圍繞主城區、新城城區、郊區重點功能區的4類重點地區⑩4類特定政策地區：中央活動區、公共中心地區、其他重點發展地區和戰略預留區。進行針對性的空間發展策略指引，引導和約束各分區重點地區的規劃建設行為，深化和細化發展導向，切實保障“上海2040”內容的落實與傳導（表6）。

（3）管理維度：形成管控分區規劃編制的法定規章

分區指引不僅是分區規劃編制的任務書，也是編制分區規劃的“操作性技術手冊”。操作性技術手冊，顧名思義就是一本用于解釋分區規劃如何編制的使用說明書。因此，應形成管控分區規劃如何編制的法定規章。

本輪分區指引嘗試構建“落實”、“深化”、“優化”、“明確”、“研究”5級的指引強度體系，統籌和貫穿分區指引的全部條文，用于規范如何使用分區指引指導分區規劃編制。其中，“落實”表示分區規劃必須嚴格遵守的指引內容，“深化”表示應遵守并進一步深化與完善的指引內容，“優化”表示應原則上遵守，可適當優化與調整的指引內容，“明確”表示應在本指引的基礎上進一步增加與補充的規劃內容；“研究”表示應在本指引的引導下重點研究的內容。其中“落實”和“深化”更加強調剛性管控，“優化”、“明確”和“研究”更加側重彈性指引，既保證全市總規核心內容的約束傳導，也為下位分區規劃編制留有調整和深化的空間。

3.6 約束方式: 以“動態協商”為機制銜接“上與下”

分區指引搭建了銜接全市總規與分區規劃“上與下”間的“動態協商”機制和平臺，保障總體規劃約束傳導的有效性和長期性。

首先，在“上海2040”編制中前期，預先從分區視角進行研究，將自下而上的訴求和自上而下的要求相結合，保障指引內容結合各區實際發展訴求。其次，在“上海2040”編制后期，分區指引發揮全市總規與各區規劃動態銜接與相互反饋的平臺作用。最后，目前上海市總體規劃2040已進入最終的報批階段，分區指引因其分區規劃“任務書”的職責，在未來總體規劃的實施過程中，將長期作為市區兩級規劃事權之間的“動態協商”平臺。以分區指引作為評估分區規劃編制與實施的標尺，有助于對市級總體規劃的實施進行跟蹤與監測（圖9）。

圖9 分區指引搭建的“動態協商”工作平臺

表6 上海分區指引空間格局指引的技術要點

4 結語

本輪“上海2040”分區指引編制，著重針對傳統分區指引缺地位、缺主體、框架不明、深度不清等4大問題，探索了6個方面的編制創新。

（1）改變傳統分區指引章節式的編制模式，轉變為“獨立任務書”的編制模式，明確和體現法定地位。（2）約束主體以“行政區”為邊界，對應和體現分區規劃編制和管理事權，保障剛性管控的有效傳導。（3）構建“戰略引領、剛性管控、系統指引”3大維度的指引框架，體現“剛性管控在先，戰略引領在后，系統指引為支撐”的邏輯框架，強化剛性管控的重要性，凸顯戰略引領的方向性。（4）構建“一文一表一圖”的成果體系，在以文字為主的傳統分區指引基礎上，強化分區指引指標體系，增加指引內容的圖示表達，凸顯指標剛性約束、強化空間要素傳導。（5）以“事權邊界”為準繩，從3個維度厘清分區指引的約束深度。理念維度，作為傳導“上海2040”核心理念的政策綱領；技術維度，作為深化全市總規指引分區規劃的技術準則；管理維度，作為有效管控分區規劃編制的法定規章。（6）以分區指引為核心，構建全市總規與分區規劃“上與下”間的“動態協商”平臺與機制，將自下而上的訴求和自上而下的要求相結合，提高約束傳導的有效性；將分區指引作為評估分區規劃實施的標尺，建立動態評估機制，保障約束傳導的長期性。

（致謝：“上海2040”分區指引編制過程中，感謝中國城市規劃設計研究院上海分院分區指引專班成員王婷婷、李新陽、張佶、盧弘旻、羅瀛、孫燁、夏瑾瑤、陳勝等的無私奉獻，感謝上海市城市規劃設計研究院、上海同濟城市規劃設計研究院、上海市地質調查研究院等上海總規聯合編制團隊成員的鼎力協助。）

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Constrained Conduction: Exploration of Technical Method for District Guidelines of 'Shanghai 2040'

ZHENG Degao, SUN Juan, GE Chunhui, ZHANG Zhenguang, ZHANG Xiaofei, ZHANG Yifan, MA Xuan

Comprehensive planning of mega-cities is now facing the plight of planning and implementation. 'Shanghai 2040' is the first to explore the reform of 'district guidelines', framing control system from district dimension and conducting core regulation to ensure the operability and enforceability of comprehensive plan. Traditional district guidelines are often lack of practical effects. In new era, it should be the policy document for the implementation, the technical guidelines for planning and the negotiation platform of planning system, which includes strategies such as 'task book', 'administrative area', 'rigid control', 'one sentence, one table, one diagram'and 'dynamic negotiation'.

Shanghai 2040 | District guidelines | Constrained conduction

1673-8985（2017）04-0038-08

TU981

A

鄭德高

中國城市規劃設計研究院副總規劃師，上海分院院長，教授級高級規劃師，博士研究生

孫 娟

中國城市規劃設計研究院上海分院副院長，高級城市規劃師，碩士

葛春暉

中國城市規劃設計研究院上海分院一所所長，城市規劃師，碩士

張振廣

中國城市規劃設計研究院上海分院城市規劃師，碩士

張曉芾

中國城市規劃設計研究院上海分院城市規劃師，碩士

張一凡

中國城市規劃設計研究院上海分院城市規劃師，碩士

馬 璇

中國城市規劃設計研究院上海分院研究室主任，城市規劃師，碩士