基于空間統籌的上海市專項規劃編制方法探索

金忠民

基于空間統籌的上海市專項規劃編制方法探索

金忠民

隨著城市與規劃的轉型以及新一輪上海市城市總體規劃的編制，應重新審視專項規劃與總體規劃的關系，將專項規劃作為規劃轉型的重要載體，確立以城市總體規劃為空間統籌平臺，圍繞城市發展目標明確各專項系統發展的戰略導向、系統布局和實施機制。針對上海進入存量規劃期、適應城市治理新要求、多規銜接成為空間統籌重點等特點，指出專項規劃轉型的必要性，探索面向2040年的專項規劃編制工作的思路與方法，分類施策，加強技術引導，為上海未來城市各專項系統發展提供參考。

專項規劃 | 編制方法 | 空間統籌 | 上海2040

專項規劃是以城市發展的特定領域為對象編制的、由政府審批或授權有關部門批準的規劃。在實際工作過程中，專項規劃既是城市總體規劃的重要組成部分，也是“總體規劃在專項領域的細化，并且作為指導該領域發展以及審批、核準重大項目，安排政府投資和財政支出預算，制定特定領域相關政策的依據”[1]。隨著城市發展模式變化和規劃轉型的加快，專項規劃的定位、分類、深度和作用等發生很大變化。如何審視專項規劃與總體規劃的關系，圍繞城市發展目標，明確各專項系統發展的戰略導向、系統布局和實施機制，就成為上海市新一輪專項規劃編制的關鍵問題。

1 規劃背景

1.1 城市發展進入存量優化階段

2014年，上海市第六次規劃土地工作會議提出規劃建設用地總規模負增長的要求，這既是現實環境所逼，但更多的是主動選擇。一方面，上海城市發展驅動的傳統動力衰退，“土地批租+資金投入”的經濟增長模式難以為繼；另一方面，城市發展的規模、空間和環境等存在一系列瓶頸。從規模結構看，2016年上海常住人口約2 419萬人，建設用地約占全市土地面積45%，工業用地約占全市城鎮建設用地27%，用地結構不盡合理[2]。從空間形態看，中心城向外蔓延，連綿地區約1 250 km2；新城、新市鎮功能未充分發揮，新城吸引人口不到全市的1/10；全市行政村分散為3.6萬個自然村；集建區外低效工業地塊分布散亂。從環境品質看，生態空間接近底線，城市游憩空間匱乏，2016年櫻花時節顧村公園高峰日達到19萬人次；歷史文化風貌保護工作亟需拓展；重大文化設施的集聚度、數量和國際影響力不夠；公共空間布局、服務水平、設施配置不能滿足全市城鄉各種“人群”的需求。

上海經歷了快速城市化發展階段后，已進入存量優化的規劃“小時代”，規劃面臨的主要問題是：如何應對上海未來城市人口增長和老齡少子化；如何轉變土地利用方式，集約利用空間資源；如何保護生態環境與保障城市安全運行；如何提升城市生活品質和文化軟實力；如何推動城市有機更新體現城市創新活力；如何實現區域協同，增強城市核心功能等。這對上海市新一輪專項規劃編制工作提出了挑戰。

圖1 上海2040之專項規劃大綱分類板塊

1.2 規劃轉型適應城市治理新要求

做好城鄉規劃是提升治理能力的重要途徑。傳統規劃以經濟發展與土地拓展為主，條塊分割，地方政府往往通過各專項規劃和區縣規劃反映其意圖，導致各層次規劃之間矛盾頻出，無法適應城市治理新要求。按照中央提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”城市發展理念，城鄉規劃轉型勢在必行，需要樹立規劃新定位、創新規劃價值理念、改革編制組織方式、提高規劃科學性、保障實施維護機制。

上海市城市總體規劃（2016—2040）（以下簡稱“上海2040”）是上海探索城市發展轉型、社會治理創新的一個重要成果，從規劃思維到成果體系都體現了轉變城市發展方式的戰略引領思路。其中，“上海2040”統籌協調各專項規劃，將市政府事權管理的專項系統建設要求，以及對部門交叉事權進行管理的相關規劃內容，納入“專項規劃大綱”（圖1），明確編制深化的指導要求，成為上海城市總體規劃轉型的一個亮點。專項規劃是“上海2040”深化的重要載體，應體現“底線約束、內涵發展、彈性適應”的轉型導向，在落實總體規劃的戰略導向、系統布局和剛性管控指標的同時，應注重設施更新與功能提升，對各系統發展應預留發展彈性[3]。符合城市治理需要的專項規劃將有力支撐總體規劃真正成為全要素、全域性、全過程的空間政策。

1.3 “多規銜接”成為空間統籌重點

本市各委辦局在“上海2040”啟動編制時，同步開展專項規劃研究。由于“上海2040”已由單一空間布局方案轉向“發展目標—實施策略—保障機制”三位一體的綜合性空間發展政策①《關于印發上海市新一輪城市總體規劃編制工作方案的通知》（滬總規辦[2014] 1號）明確要求總體規劃工作轉向綜合空間發展政策，專項規劃應以總體規劃作為空間統籌平臺。，各專項系統設施就要圍繞城市空間進行整合。如：推進交通與土地利用一體化、生態空間與休閑網絡相結合、產業發展與居職平衡的研究、基礎設施與城市安全的銜接等，“多規銜接”在規劃方案階段是空間統籌的重要內容。

各專項系統將以國務院批復的“上海2040”作為空間統籌平臺，制定符合“卓越的全球城市”發展目標的分項策略和空間管制要求，在各系統的空間布局、技術標準、實施機制等方面促進“多規銜接”，合理分配各類城市發展戰略資源，增強上海城市各系統建設與管理的整體效益，提升城市品質和可持續發展能力。

2 上海市新一輪專項規劃編制的統籌

2.1 分類施策， 提高專項規劃編制效率

結合“上海2040”編制工作，由市政府22個委辦局各自牽頭，同步編制28個專項規劃共涉及45個專題②根據《上海市新一輪城市總體規劃專項規劃編制工作方案》，全市各專項規劃編制包括產業發展、城市品質與文化、綜合交通、基礎保障、生態環境等板塊，每個板塊又包括具體的專項規劃和專題研究。。“上海2040”報批后，專項規劃編制工作主要是深化總體規劃系統布局，落實城市發展目標與指標；重點明確各行業發展的總體思路和主要導向；形成可操作、可實施的專項規劃成果。

以此為基礎，上海市專項規劃以加強目標協調、空間統籌和政策銜接為重點，問題導向、務求實效，并將規劃編制視作凝聚共識、整合成果的一個過程。規劃領域并非面面俱到，而是落實“上海2040”確定的重點目標和規劃要求；編制方式繼續堅持“開門做規劃”，充分發揮全市各委辦局、市內外科研機構的作用，全程專家咨詢與公眾參與；成果內容關注專項系統的戰略目標、系統布局、標準更新和實施機制；技術手段注重統一工作平臺和數據底版，構建戰略數據庫，并建立動態維護機制。

按照規劃成果形式，新一輪專項規劃主要包括總規系統、獨立專項和深化落地3類。總規系統的專項規劃指同步與總體規劃開展，結合“上海2040”編制全過程的專項規劃，如生態空間、城市交通、產業布局等規劃，其主要內容已納入總體規劃1+3成果體系③上海市城市總體規劃（2016—2040）形成“1+3”成果體系，“1”是規劃報告與文本、圖集，作為上報成果；“3”是指專項規劃大綱、分區指引和行動規劃大綱，作為成果附件。，在總體規劃批復后根據規劃行政主管部門要求進行完善；獨立專項是按照國家相關部委要求推進的重點專項，如歷史文化名城保護、綜合交通體系、軌道交通網絡布局等規劃，需要根據國家規范與技術標準進行編制，形成上報國家相關部委的專項規劃成果；深化落地的專項規劃是根據地方政府職責，需要進一步深化，直接指導城市專項系統建設實施的規劃，如住房、文教體衛等民生保障類規劃，現代服務業、先進制造業、旅游發展等產業規劃，供電、燃氣、水務等市政基礎設施規劃，地下空間、消防等防災規劃，有的作為專業規劃編制基礎，有的在總體規劃批復后作進一步指標分解、設施落地、專業銜接、機制設計等深化細化工作，視規劃建設需要形成專項規劃成果。

2.2 技術統籌， 抓住協調各類專項規劃的重點

政府各部門是專項規劃實施的責任主體。以往專項規劃由各委辦局主持或參與組織編制，主要反映部門規劃意圖、項目計劃。但是，在城市轉型背景和“上海2040”的總體目標下，上海應審視傳統專項規劃編制思路，加強技術統籌，探索適合高密度超大型城市轉型發展的專項規劃新方法，把握好目標思路、規劃依據和技術基準等重點。

（1）目標思路是專項規劃技術統籌的關鍵。新一輪專項規劃應以總體規劃目標為引領，編制過程中自上而下加強戰略引導與規劃價值觀的更新，強化“多規銜接”思維。宏觀層次注重城市綜合效益，要求各系統有合理的發展規模和功能定位，以及與之相協調的設施結構等；中觀層次強調專項設施用地功能和系統結構的合理性；微觀層次強化各專項設施功能空間的協調，提升專項系統的綜合效益。技術統籌的目的就是避免專項規劃“編制時各自為政，拼合后矛盾百出”的現象，真正發揮對專項系統建設的引導作用。

（2）規劃依據是專項規劃技術統籌的前提。“上海2040”“1+3”成果體系形成了開放的多部門合作、具有指導性與實施性的空間政策。其中，“1”即“規劃報告”與“文本、圖集”，是上報審批的主要法定成果；“3”分別是專項規劃大綱、分區指引和行動規劃大綱。其中，“專項規劃大綱”對專項規劃提出趨勢研判、總體要求、規劃策略與機制保障等，將總體規劃目標策略有效分解落實到各專項規劃的制定中；“分區指引”涉及各專項系統目標、指標與底線管控在各行政區的落實；“行動規劃大綱”涉及專項規劃的特別行動計劃、近期實施和動態維護要求。因此，上海市新一輪專項規劃編制不僅要以“專項規劃大綱”為任務書，而且要全面解讀“上海2040”，將“1+3”成果體系作為各專項規劃編制技術統籌的整體依據，缺一不可。

（3）技術基準是專項規劃技術統籌的重心。專項規劃技術基準主要涉及技術底版、空間要素與規劃標準。各專項規劃的技術底版應在空間范圍、圖數格式、統計口徑等方面相對統一。建立涵蓋專項設施容量與服務能力提升的空間要素體系，統籌行業規范與用地功能，強化各部門、各系統規劃要素在空間上的協同。研究城市重點領域和主要系統的相關用地指南和額度標準，修訂各專項規劃技術規范，體現緊湊發展、智慧城市、節約集約的理念，推動各行業技術規范在理念、策略、標準等方面互相銜接，提高專項系統的設施容量、覆蓋范圍、運行效率和服務水平。

2.3 搭建平臺，夯實“多規合一”的城市發展戰略數據庫

建立“多規合一”的城市發展戰略數據庫是做好專項規劃的基礎。專項規劃編制階段，城市發展戰略數據庫應聚焦建設框架、指標體系與數據資源等重點，既要考察“量”的充足性，又要重視“質”的系統性。

（1）建設框架應基于“互聯網+”和大數據為主導的信息化技術發展，為推動政府職能轉變、共享各系統數據資源、動態維護各專項規劃提供重要平臺。在明確規劃剛性管控要素的前提下，建設全覆蓋、全過程、全系統的規劃信息綜合應用平臺，理順管理機制和業務流程，明確建設目標和標準，實現各專項規劃在空間布局、數據底版、技術標準、信息平臺和管理機制等的統一[3]。

（2）指標體系是構建專項規劃監測、評估、維護的重要載體。指標體系要與規劃目標的分解相銜接；應加強城市各系統存量設施與用地指標的分析；與國內外同類城市指標開展比較研究；明確指標體系的構成、關系、數據和適用范圍；進行指標體系的運用與評價分析等。未來對城市指標類別、統計方法、管理模式和數據需求都會發生變化。因此，專項規劃指標篩選按照有利于定位、定性、定量的要求，遵循“有導向、易獲取、可比較、動態性、能監測”的原則，深化完善各專項規劃的監測指標體系。

（3）數據資源是專項規劃從現狀分析、綜合評估、目標指標，到制定標準、方案比選和監測維護等工作的核心資源。一方面，各類專項規劃編制可采集多維度、全方位的現狀數據，對系統發展趨勢進行量化預測，并對專項設施布局方案比選進行論證。另一方面，專項規劃應建立從編制、實施、監測到評估和維護的全過程管理系統，需要開展多方數據資源合作開發，突破行政部門壁壘，實現跨部門、跨行業、跨地區的數據資源共享和業務協同，形成完善的大數據運用、公眾參與、網絡互動的技術基礎保障。

3 上海市新一輪專項規劃的技術引導

“上海2040”成果體系中的“分區指引、專項規劃大綱”既承接城市總體發展戰略的要求，又在規劃技術和內容表達上兼顧“條塊管理”的思路。加強空間統籌實現“多規合一”是未來專項規劃轉型的必由之路。上海市新一輪專項規劃編制應加強綜合性技術引導，落實總規要求、體現系統創新、聚焦上海特點、銜接相關規劃，應對未來城市發展的不確定性，適應城市發展與規劃建設的轉型。

3.1 總體思路

按照“上海2040”的戰略目標，具體落實各專業系統和專項設施布局要求，體現戰略引領、突出結構控制、加強空間統籌、推進技術創新、明確標準制定和強化實施保障[3]。

（1）體現戰略引領。應在自身專業領域具備超前的宏觀視野，圍繞上海“建設卓越的全球城市”目標，明確支撐2040年乃至更長遠期各專業系統發展的戰略目標和規劃導向。

（2）突出結構控制。應明確對影響上海發展全局的基礎性、結構性規劃要素的控制要求，并進一步銜接指導下位規劃和技術方案。

（3）加強空間統籌。應注重空間資源統籌，強化與“網絡化、多中心、組團式、集約型”空間結構的融合，促進產業、交通、生態、公共服務等設施布局融合，突出專項系統空間布局的重點、特色和創新。

（3）推進技術創新。規劃內涵上突破部門界線和行業壁壘，分類指導、分區布局、分級管控，加強各專項規劃之間、專項規劃與各區規劃之間的銜接；技術手段上突出大數據運用、彈性應對和“多規銜接”。

（4）明確標準制定。應結合上海高密度超大城市土地利用的實際，按照節約集約用地與空間管控要求，明確專項規劃標準，合理引導專項用地緊湊布局與設施集約設置。

（5）強化實施保障。應支撐“上海2040”成為社會各方行動的共同綱領、政府各項政策的空間整合平臺，形成以實施機制、戰略數據平臺、動態跟蹤與評估機制為核心的規劃支撐體系，體現專項規劃實施的全過程管理。

3.2 重點專項

重點聚焦產業發展、品質文化、綜合交通、基礎設施、生態環境等板塊。

產業發展板塊聚焦農業、工業與生產性服務業、服務業等專項規劃；品質文化板塊圍繞住房、文化、教育、體育、衛生、養老、公共開放空間、旅游、歷史文化名城保護、城市更新等專項規劃；綜合交通板塊針對綜合交通、對外交通、城市交通等專項規劃；基礎設施板塊包括水務、電力、燃氣、固廢、郵政、綜合防災、智慧城市、河網水系和地下空間等專項規劃；生態環境板塊涉及環境保護和生態空間等專項規劃。

3.3 核心內容指引

專項規劃核心內容涉及現狀評估、規劃目標、戰略導向、空間布局、配置標準、實施保障和數據支撐等。

3.3.1 現狀評估

摸清上海市域范圍內各專業系統和專項設施現狀發展情況，總結發展規律，分析核心問題及原因，預判未來發展趨勢和需求。

（1）基本內容

客觀評估專項設施總體規模、系統結構、空間布局的合理性，以及專項系統與城市其他系統之間的協調性，綜合分析專項設施規劃建設與管理的核心問題及原因；評估專項設施配置標準，重點分析其在節約集約用地、規劃合理性等方面的問題；梳理專項設施規劃、建設、管理全過程的實施機制和保障政策，提出存在的主要問題；結合各專業系統在全國、長三角、本市中的功能定位，對標國內外先進城市專項設施發展水平，預判發展訴求。

（2）引導要求

研究在城市發展方式轉型、規劃建設用地總規模負增長、資源環境緊約束等多重挑戰下，各專項設施在空間優化、功能完善、綜合利用等方面的新要求；針對未來技術革命、城市變革的發展趨勢對專業系統在發展導向、空間布局等方面的影響，研判各行業發展的新趨勢；結合城鄉統籌和區域一體化發展的要求，研究各專項設施涉及生態環境、綜合交通、基礎設施發展的新特征。

3.3.2 規劃目標

深化“上海2040”確定的“創新之城、人文之城、生態之城”的目標，明確各專項領域的目標要求，在落實總規核心指標的基礎上，充實專項規劃編制與實施的操作性指標，突出專項規劃的法定支撐性和拓展創新性。

（1）基本內容

借鑒國際經驗，結合上海城市發展特點，明確專項系統至2040年發展目標，創新專項規劃理念；分解落實“上海2040”核心指標與策略，明確規劃期內專項規劃分階段目標。

如：生態空間與環境規劃的目標是：積極應對全球氣候變化，促進生產生活方式向綠色、低碳、宜居轉變；保障城市生態安全，錨固國土生態基本格局；加強環境保護和整治，改善城市環境品質，滿足居民多元休閑需求[4]。

（2）引導要求

產業發展板塊，構筑以科技創新與戰略性新興產業引領、現代服務業為主體、先進制造業為支撐的新型產業體系，注重高端服務業發展和產業能級提升。

品質文化板塊，突出以人民為中心的理念，體現城市生活品質的需求和愿景，保護歷史文化遺產，提升宜居環境質量，構建15分鐘社區生活圈，建設國際文化大都市。

綜合交通板塊，突出區域一體化對內外交通的銜接要求，完善城鄉綜合交通體系，強調公共交通導向，引導城鎮圈發展和空間優化，明確上海城鄉不同區域的交通規劃目標。

基礎設施板塊，從資源供給、環境保障及綜合防災等目標出發，優化給水、供電、燃氣、環境保護、污水、固廢處理處置、消防、防汛、民防、通信等規劃目標與指標體系。

生態環境板塊，對大氣、水、土壤等環境污染治理和風險控制等領域，提出環境保護、生態建設戰略目標和分級控制體系。

如：對生態空間建設引導要求，強調應保障城市生態安全，錨固國土生態基本格局，構建多層次、成網絡、功能復合的生態空間體系；注重上海海洋、大氣、水、土壤環境的改善，力爭消除霧霾、水體黑臭等現象，提升城市的環境品質。生態空間規劃指標建議[4]見表1。

3.3.3 戰略導向

落實“上海2040”要求，重點明確專業系統發展的總體思路，突出專項規劃頂層設計和發展導向。

3.3.3.1 規劃思路

（1）基本內容

基于專項規劃的功能定位、主要職能和專業特色，明確在城市發展及城市空間中的具體定位；重點針對專項領域發展的瓶頸問題，研究各專項設施發展的總體框架和實現目標的路徑。

（2）引導要求

產業發展板塊，從長三角、國家乃至全球層面進行戰略思考，聚焦科技創新中心的基地建設，充分考慮戰略性新興產業發展和不同類型產業融合發展的趨勢，探索產業用地“預留儲備”和“混合發展”的戰略導向。

品質文化板塊，從區域視角研究服務長三角乃至全國的公共服務中心體系的構建，提升公共設施服務均等化水平；從民生視角研究提高市民生活品質，加強城市宜居性與吸引高端人才的戰略對策，提升市民生活幸福指數。

綜合交通板塊，探索城鎮圈交通與空間協同布局的方式、方法，研究TOD引導城市空間發展的框架。明確各種交通運輸方式在綜合交通體系中的定位、分工及相互銜接，注重總體出行效率的提升。按照獨立新城和節點城鎮的定位，強化構建新城、新市鎮的綜合交通體系。

基礎設施板塊，提出城市可持續發展的水資源、能源利用和保護戰略；明確建設“安全城市”的規劃理念，形成城市綜合防災規劃的總體要求、戰略重點和規劃策略。

如：“安全城市”是建設卓越的全球城市的必要條件，上海城市總體防護要求方面，要實施底線約束、內涵發展、彈性適應的發展模式；加強對重大危險源的規劃管理；增強城市抗災應變能力；完善衛生防疫和醫療急救網絡；結合公共空間布局建設避難疏散場所；完善立體防災交通網絡；確保城市重要目標設施的安全；加強生態安全和區域環境監管等[5]。

生態環境板塊，突出區域一體化、生態文明戰略，夯實基本生態網絡，提出全市生態網絡空間的功能導向，以及生態培育、生態建設與生態保護的要求。

3.3.3.2 發展導向

（1）基本內容

明確各專業系統的發展模式，以及規劃期內專項設施的總量規模，統籌研究專項規劃系統性布局、用地規模控制和標準制定的依據；明確對接長三角城市群產業、生態環境、公共服務設施、重大交通廊道、區域市政基礎設施的空間發展導向；提出上海與近滬地區各專項設施優化原則和發展導向；明確各專項設施不同空間分區的發展思路。

（2）引導要求

強調綠色低碳發展，根據土地、水資源和能源等承載能力，探索專項設施的低沖擊開發和有機更新的可持續發展模式；合理確定專項設施建設的規模和開發強度，研究多情景預測模式，考慮城市未來發展的不確定性，提升規劃彈性，留有發展余地；探索專項融合發展和系統聯動管理的途徑，提升各專項設施在總量、規模上的統籌協調與有效銜接水平。

如：在專項融合發展和系統聯動方面，上海城市交通、市政等系統規劃應當與產業發展、住房、歷史文化保護等專項規劃相銜接，道路網絡、軌道交通站場、防汛、市政設施的設置應兼顧公共空間、防災功能、風貌保護等要求。

3.3.4 空間布局

按照“專項融合、空間統籌”的要求，明確專項設施的結構體系和空間布局。

（1）基本內容

區域層面注重長三角區域一體化發展中專項設施的銜接和協調，明確各專項系統與產業布局、生態網絡、重大基礎設施和交通走廊等的空間關系。

市域層面研究適應城市開發邊界、生態保護紅線、永久基本農田保護紅線的約束條件，專項設施與公共中心在上海市域的結構體系；提出專業系統的空間布局方案；落實生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、文化保護控制線、市政交通基礎設施控制線、先進制造業基地控制線等。

針對城市特定發展區域，明確重大設施在區位、環境、交通、用地等方面的選址要求，提出近滬跨界區域專項設施共享的布局原則。

（2）引導要求

產業發展板塊，重點研究工業用地減量化和轉型，調整城市開發邊界外低效工業用地；綜合考慮創新功能、產業能級、環境影響和交通條件，優化創新功能集聚區與產業空間布局；控制城市發展儲備用地，預留先進制造業發展空間。

品質文化板塊，注重城鎮圈公共服務設施布局，強化15分鐘社區生活圈、新市鎮和村莊的公共服務設施；加強文化設施與環境建設，提升城市軟實力；結合城市更新，優化歷史文化名城基本格局，保護歷史風貌街區，拓展保護范圍；優化宜居環境、公共空間、產城融合和住房結構。

綜合交通板塊，完善綜合交通空間結構體系，深化城鎮圈綜合交通規劃；預留預控重要交通廊道，強化鐵路和軌道交通對城鎮空間結構的支撐和引導；提高交通樞紐與人口分布、就業崗位的空間匹配性。

基礎設施板塊，加強城市基礎設施體系的功能性、網絡化，預留重要基礎設施廊道和場站；明確市政設施區域共享、共建的范圍與布局；研究體現“安全城市”、“智慧城市”目標的基礎設施布局設想。

生態環境板塊，完善基本生態網絡空間結構，劃定生態保護紅線和其他生態空間；強化對重點生態功能區和生態環境敏感區域、生態脆弱區域的有效保護；優化長三角區域環境治理和生態功能布局。

如：上海明確構筑“雙環、九廊、十區”多層次、成網絡、功能復合的生態空間體系[6]（圖2），中心城建設外環綠帶和10條楔形綠地，主城區形成近郊綠環，以及顧村楊行、嘉寶、滬寧鐵路、吳淞江等16條生態間隔帶，防止中心城進一步蔓延，寬度按照100 m以上控制。郊區圍繞寶山、嘉定、青浦、黃浦江上游等10片生態保育區，形成嘉寶、嘉青、青松、黃浦江、大治河等9條市級生態走廊，寬度按1 000 m以上控制。

3.3.5 配置標準

以節約用地、集約建設為基本原則，綜合平衡和協調各類專項設施，分類、分級制定設施配置標準。

圖2 上海市域生態網絡結構圖

（1）基本內容

確定各類各級設施配置標準，包括設施規模、服務范圍、建設強度、服務水平等，并結合技術革新和行業發展，提出專項設施用地減量化要求；提出專項設施功能混合、兼容設置，以及在地上、地下空間復合利用的規劃控制要求，包括用地類別、環境要求、交通條件等，確定各專項設施獨立占地和非獨立占地的設施類型和指標要求；明確專項設施存量用地更新的控制標準。

（2）引導要求

倡導集約節約利用，重點開展設施用地節約集約配置、空間復合化利用等規劃標準研究；注重功能混合配置，鼓勵有關聯性的專項設施空間功能兼容，探索兼具控制與引導的用地標準；結合不同設施服務范圍、服務人群需求，合理引導各類專項用地緊湊布局與設施高效集約設置；專項設施規劃與建設倡導“空間留白”，防止重復配置和盲目建設。

3.3.6 實施保障

明確專項規劃實施行動計劃，制訂實施政策，提出相應的保障機制。

3.3.6.1 行動計劃

明確行動規劃大綱，統籌安排至2040年專項設施分階段發展區域、發展規模和重點項目；提出5年近期建設規劃，明確規劃實施任務、步驟和時序；制定1—3年行動計劃，確定控制和引導近期建設項目的原則和措施。

3.3.6.2 實施政策

（1）基本內容

制定空間管控政策，加強分區調控與分類指導，明確各類專項設施在市域不同空間實施政策和路徑，提出差異化空間管控政策；從實施性、操作性層面，形成規劃建設與管理配套措施，研究通過政策、法規落實專項規劃的策略；確定專項規劃實施的動態監測、反饋機制和規劃滾動調整機制。

（2）引導要求

按照統籌空間、優化布局、有利管控的要求，制定實施政策保障措施、空間管控機制等；從區域、市域等不同管理層級，針對涉及產業、生態、交通等重大公共政策，探索聯動協調機制和實施保障措施，涵蓋管理機構設置、管理職責分工、管理流程設計、資金保障等；探索地上和地下空間各類專項設施的復合利用和聯動開發，推動空間復合利用統一規劃、同步建設和協同管理，提高專項規劃在不同情境下的執行力和適應性。

3.3.7 數據支撐

3.3.7.1 指標體系

提出戰略性、布局類、績效型等專項規劃指標體系，充分發揮其對規劃建設全過程的控制和引導作用，提高指標的可執行、可評價性。

3.3.7.2 專項數據

梳理專項規劃相關的現狀、規劃數據等核心數據，構建各專項系統數據框架，提煉相關要素納入上海市城鄉發展戰略數據平臺，統一維護與管理。

明確入庫數據清單。結合專業系統和專項設施的特點和需求，明確數據入庫的現狀與規劃數據的類別、格式等，提出能集中反映專項發展導向、契合城市發展策略的監測指標。

明確動態維護機制。明確監測指標的定期動態維護程序、機制等，為各階段的行動計劃、建設管理提供支撐。

表2 專項規劃成果中規劃圖分類表

3.4 成果要求

專項規劃編制一般可分前期研究、規劃綱要和規劃成果3個階段。

前期研究重點是現狀評估和提出規劃主要思路，突出問題導向，要求現狀資料詳實、基礎數據扎實、評估分析透徹、找準核心問題；研究提出專項設施發展的總體思路。專項規劃綱要重點是專項規劃的戰略目標、布局意向和實施策略。專項規劃成果重點是明確至2040年發展導向和系統規劃方案，如專項規劃的設施布局、規劃標準、實施政策和保障機制等。專項規劃成果包括規劃文本、圖件、規劃說明書、基礎資料匯編和數據庫。其中規劃圖可分類表達（表2）。

4 結語

上海市專項規劃轉型勢在必行。專項規劃應突破單一系統或工程性思維，綜合考慮各系統的交互性以及與城市空間的銜接，承載落實超大城市轉型發展的系統化任務。

應重構總體規劃與專項規劃的關系，圍繞城市目標進行專項規劃的編制，總體規劃需要專項規劃支撐，更需要專項規劃來深化落實；專項規劃是實施總體規劃和促進城市轉型的關鍵，并需根據“上海2040”和各區總體規劃目標編制區級專項規劃；總體規劃應加強對專項規劃的有效指導，分清事權和層次。

應預判城市重要系統和專項領域的發展趨勢，注重專項規劃編制思路、方法、技術與成果方面的創新。針對超大城市的特點做好頂層設計，在建立測繪基準、規劃底圖、技術方法、標準規范、工作機制等方面勇于嘗試，通過專項規劃編制方法創新，積極探索“多規合一”的實施途徑。

References

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The Exploration of Shanghai Special Planning Method Based on Spatial Integration

JIN Zhongmin

With the transformation of both city development and planning in Shanghai, during the preparation process of this new round of Shanghai Master Plan, planners should re-examine the relationship between special plan and master plan to take special planning as an important carrier of planning transition. For the establishment of urban master plan as a space integration platform, planners should focus on the city’s goals to define the strategic guidance for various urban systems’ development, facilities’ layout and implementation mechanisms. This paper points out the necessity of special planning transformation according to the characteristics of existing space planning and underlines multi-planning integration as the focus of spatial planning. It explores the ideas and methods of special planning for 2040, classifies special planning policies and strengthens the technical guidance, to provide new ideas for future development of various urban systems in Shanghai.

Special planning | Planning methods | Spatial integration | Shanghai 2040

1673-8985（2017）04-0026-07

TU981

A

金忠民

上海市城市規劃設計研究院副院長，教授級高級工程師