上海新一輪城市總體規劃的創新與期待*

屠啟宇

上海新一輪城市總體規劃的創新與期待*

屠啟宇

上海新一輪城市總體規劃是中央城市工作會議召開以來首個獲批啟動的超大城市總體規劃，在城市規劃的范式、理論、程序、形式上都取得了一系列重大創新。上海新一輪城市總體規劃所提出的建設“卓越的全球城市”的城市新愿景，不僅在公示期間獲得了公眾的廣泛認同，而且首次以國際社會通行的概念昭示城市新抱負。更為可貴的是，上海在全球城市的內涵認識上進行了重大創新，推動科技創新和文化創意等創新策源能力回歸全球城市核心功能，體現在城市發展方面的理論自信和實踐自信。當然，作為城市發展的中國實踐，對照《新城市議程》等世界先進的可持續發展理念，上海新一輪城市總體規劃還必然存在有待破解的問題，為此在歸納上海新一輪城市總體規劃的創新的同時，也分別從整體目標、創新、生態、人文和空間5個維度提出了10項期待。

城市總體規劃 | 創新 | 上海2040

0 引言

上海新一輪城市總體規劃（以下簡稱“上海2040”）是全球經歷金融危機進入新常態和中國時隔37年再次召開中央城市工作會議之后，國家住建部批準啟動的首個城市規劃。“上海2040”從規劃理念、規劃目標、空間視野和發展策略等方面，都樹立了新常態下中國城市發展的新標桿。“全球城市”、“存量規劃”、“底線意識、內涵發展、彈性適應”、“空間留白”、以產業空間規劃替代產業規劃、“中央活動區”、“15分鐘社區生活圈” 、90分鐘都市通勤圈等一系列

新思路、新設計都已經在后續啟動的城市規劃中得到借鑒參考。當然，正如中央城市工作會議文件明確了城市規劃、建設與管理3大環節，上海新一輪城市總體規劃是總綱，主要解決方向、愿景和策略路徑問題，規劃的完成正是新一階段城市建設與管理的起點。“上海2040”中的諸多創新以及限于各方面原因留待深化研究應對的問題，必然是期待在面向2040年的城市建設與管理環節予以落實和破解。

1 全球城市：目標創新與建設挑戰

“上海2040”提出的“卓越的全球城市”總體愿景符合上海實際、國家戰略，特別是既符合國際通行認識，又敢于進行認識創新。Global City一詞，相比較上海2020總規的“國際經濟、金融、貿易、航運中心之一和有中國特色現代化國際大都市”，更易于為國際社會所理解。同時，使用了“卓越”的表述體現了上海本輪規劃對于全球城市理論的新創建。即從單純關注流量控制的碼頭功能拓展到強調創新能力的源頭功能。在全球范圍而言，上海是第一個明確將科技創新和文化創意納入全球城市核心功能的城市。這實現了對傳統全球城市理論[1-8]的超越。

在分目標和具體功能性質的設定上，“上海2040”實現了整體性愿景與個體感受的兼顧，也較傳統規劃有很大的進步。在分目標上，特別注意了公眾個體的可感受性，提出：創新之城、人文之城、生態之城，且以分目標貫穿組織整個規劃的框架。同時，將具體功能在城市性質中予以表達：4個中心+科技創新中心、文化大都市，兼顧了專業工作部署需要。當然，從規劃階段進入建設與管理階段，還有諸多功能主次關系和功能內涵需要厘清。

1.1 期待厘清全球城市功能的主、副關系

本次“上海2040”的正式表述中，還是根據承接在先、創新在后的順序，在卓越的全球城市性質表述中，首先確認了上版規劃設定的國際經濟、金融、貿易、航運中心4項功能，接續以國際科技創新中心和國際文化大都市2項功能。在“卓越的全球城市”的決策咨詢和規劃研究中，對上述各種功能整體上達成高度共識。但是，至于如何擺放原來的“碼頭”功能和新興的“源頭”功能優先位置，的確是一大問題。這直接涉及規劃期內工作推動的緩與急，以及特定時期工作事項的輕與重。這是后續的上海全球城市的建設與管理工作需要進一步思考的問題。

從功能的基礎性作用上看，“流動”功能始終是全球城市的主功能，未來全球城市的發展仍將圍繞其自身的流量樞紐地位展開。即便在全球化動力發生變化、創新創意成為時代新趨勢的階段，全球城市的核心競爭力仍是其對要素發揮的樞紐作用。

在創新功能的層次中，創新樞紐功能的重要性也反證了全球城市的核心功能仍是流量樞紐與控制節點（流動功能）的趨勢，而創新功能從整體上看，仍是全球城市的副功能。

從全球城市發展的歷史上不難看出，只有少數全球城市最終成為創新的策源城市，但這些城市的流量樞紐功能仍然得以保持，因此不存在創新策源替代要素樞紐功能的情況。對頂級全球城市而言，樞紐功能能級的篩選仍是十分嚴酷的。從GaWC項目組對2000—2016年這16年間全球城市等級的測度可以看出，處于α++層級的城市，始終只有紐約和倫敦兩個。這是由于這兩個城市在策源與樞紐作用方面始終保持同步與均衡。

反觀全球城市網絡中大量的知名創新城市，如波士頓、巴黎、海德堡、舊金山等城市，其創新的要素不可謂不富集。但城市的傳播能力和樞紐功能受到約束，從而使這些城市只能保持創新發起城市的定位（如創新城市、創意城市、文化名城、大學城等），無法成長為具有支配力的頂級全球城市。

從性質上看，未來30年，創新能力將成為決定全球城市地位的關鍵因素之一。創新功能是全球城市變“流量”為“存量”的核心功能。但創新的“策源”功能仍將依托于流動的“樞紐”功能才能達成效用最大化。危機后，對全球城市的新認識，也主要在于“策源”與“樞紐”的均衡發展，以及兩者的均衡發展對城市歷史地位形成的終極作用。因此，未來全球城市功能的主—副結構上，樞紐功能應居于首位，策源功能起到先導和支撐作用。在這一點上，上海不應游移。尤其是“四個中心”仍須在未來25年間完成從“基本建成”（2020目標）到“全面建成”的最后一躍。

1.2 期待客觀把握全球城市創新功能的核心內涵

創新是活力之源。傳統全球城市的理論與實踐缺乏對創新的深刻認識，進而在全球城市的策源功能上沒有給予專門設計。千年之交，恰恰是一批不在傳統全球城市視野中的新興城市得以主要基于創新策源功能而崛起成為新一代的先鋒城市、標桿城市。人類城市文明史已經反映，是否創新既是各時代的中心城市之所以崛起的關鍵原因，也是一大批名城衰敗的核心誘因。面向未來，卓越的全球城市的內涵設計必然涉及對創新的響應，即策源功能。但是在策源功能的內涵方面，不同于一些創新發起城市（諸如海德堡、牛津、劍橋、坎布里奇、硅谷小城市群、特拉維夫、新竹、班加羅爾、巴塞爾、威尼斯等知識、科技、研發、文化創意名城），全球城市更具核心競爭力的是作為創新中心城市的匯聚、篩選和釋放3項子功能。

世界科技史、世界文明史一再證明（表1），真正推動人類文明進步的是得到規模化應用的創新（無論是知識還是技術、管理、藝術）。因此，具備推動創新規模化應用能力的創新中心城市才是真正的策源地，這樣的城市才是為創新做出最大貢獻的城市，同時也是從創新中獲得最大收益的城市。以流量樞紐和控制節點為核心性質的全球城市，恰恰在創新的規模化應用上具有難以復制的核心競爭力。因此，卓越的全球城市相應擔當的策源功能，既包含自主創新，更包含開放創新，而創新的匯聚、篩選和釋放3項子功能是其他城市難以復制的核心競爭力所在。

就上海建設卓越的全球城市而言，“創新策源功能”是需要優先提升的關鍵功能。在二級功能層次上，則主要應堅持開放創新，發揮“創新匯聚平臺”、“創新篩選平臺”、“創新釋放平臺”的功能，通過對于創新的規模化應用，形成上海的創新核心競爭力。

2 創新之城：求解活力持續之道

創新之城是“上海2040”第1分目標。在2016年9月的規劃草案向社會公示期間，得到了公眾的高度評價。公示期間，社會輿情也深化到了創新之城的活力問題。

表1 西方商業文明1 000年以來中心城市的崛起與關鍵創新

2.1 期待老齡少子化問題的有效解法

當下的上海已是一個老齡化、少子化的城市。根據2015年普查，上海65歲以上老齡人口占常住人口的12.8%，占戶籍人口的19.2%，已逼近乃至可能已跨過20%的超高老齡化門檻。少子化格局（2010年14歲以下兒童占比8.6%）也并未因二孩政策而出現實質性改觀。無論是維持上海的既有功能（“四個中心”）還是致力于科技創新中心和文化大都市新功能，都需要在上海進一步釋放年長人士的創新潛力、提高市民人力資源素質的同時，持續吸引外部高素質人才。然而高昂的安居成本，的確已成為一股推力。事實上，即使在當前，即使是環顧中國的特大城市，上海的人才集聚優勢也不在頂尖。上海大專以上學歷的人口占比持續小于北京、南京和武漢。應該說，多重挑戰情況下的上海整體解決策略還需要摸索。

2.2 期待從創新空間規劃升級到創新場所營造

對于城市創新的空間部署是“上海2040”的一個重大亮點。在嚴肅研究了全球科技創新發展和產業變革態勢后，“上海2040”判斷在現有的科學認知水平上，不具備條件準確預見超長期的產業發展，最終放棄產業規劃。但這不代表上海在推動科技創新和產業發展方面無所作為。“上海2040”充分吸取了科學研究對科技創新活動、工業活動與具體城市空間互動的最新規律性認識，分別規劃了市域科技創新空間和市域先進制造業發展空間，并分別識別了創新功能集聚區、復合型科技商務社區、嵌入式創新空間、集中集聚的產業基地，以及呈現產城融合的特色的產業社區。這是在將包括規劃在內的公共政策資源主要投入營造科技創新和產業發展的環境基礎上，讓市場來決定最終是哪些創新項目、哪些產業會脫穎而出，成為城市發展新動能。

放棄產業規劃，專注產業、創新空間規劃，在中國城市規劃實踐中可謂開了先河。但同時，對于創新活動規律認識的不足也導致創新場所的營造還需要持續探索。目前，在張江科學城和作為核心地塊的“國家實驗室單元”的規劃中，不僅是規劃設計方的認識需要提高，而且作為科技創新主體的使用者（高校科研院所以及園區）的認識也要提高。比如，科學城是不是需要對周邊社區在非科創的商業、文化功能上也形成輻射和吸引力？又比如，科學城在設計、功能配置上是否僅僅服務于科技人員，還是也要具備一個位于中心城區的城市副中心應該具備的對周邊的正常服務功能？再比如，在科學城向所在高校一再“示好”（擴地、放容積率、增配交通等基礎設施等）的同時，高校是否也要轉變思維，從封閉的校園轉型為開放的校園？

3 生態之城：宏大雄心的實現之道

“生態之城”是“上海2040”3個分目標之一，也是公眾調查階段共識最高的社會期望。“上海2040”以立體式（大氣、水、土壤）、全域化（不僅是陸域還有上海轄區內的海域）的方式，對生態保護予以了部署，并且與總規同步，啟動了標志性項目——崇明國際生態島規劃。但是，上海還缺乏引領潮頭的舉措。對于崇明島，主要還是采取了控制乃至減少過多人類干預的消極保護性策略。上海的生態之城建設需要升級到積極保護層面，要推動大量先進的生態友好型、可持續技術的運用，由此實現國際示范。

3.1 期待棕地處置方式全面升級

“上海2040”提出了宏大的工業用地減量化方案，終極目標是將現有的超過700 km2的工業用地削減至150 km2。而且明確減量下來的低效工業用地主要用于戰略性新興產業、生活、生態以及重大基礎設施建設。但是略有遺憾的是，本規劃對于工業轉型用地的環保處置只提出污染地塊實現百分之百安全利用率目標，還沒有形成基本指引。鑒于上海城市工業發展的長期歷史，相當比例的現狀工業用地存在大氣污染、水污染，尤其是土壤污染。環保處置應當是棕地轉型使用的前置步驟，要讓后續的生活、生態類功能運用安心、舒心，不能簡單地“鋪草種樹”，更不能直接推平建樓。實際上，上海在國際旅游度假區核心區開發的前期，就積累了土壤處理方面的經驗和技術手段。應引導有關經驗形成溢出，推動有關科技創新的應用。

3.2 期待發揮應對氣候變化的全球領導力

當前，美國正式退出《巴黎協定》，對全球應對氣候變化的努力造成重大傷害。最終能否將全球氣候變暖控制在不超過工業化前水平2攝氏度的前景堪憂。這意味著應對氣候變化，不僅要堅決“減”，而且要著力“防”，防極端氣候事件，防海平面上升。“上海2040”所提出的“碳排放總量與人均碳排放量2025年前達到峰值”，比中國的國家承諾提前了5年。但作為定位于“卓越的全球城市”這樣一個標桿目標的上海，還應當在應對氣候變化方面發揮更多的領袖性作用。目前全球范圍內，C40組織事實上承擔了城市層面應對氣候變化的國際網絡平臺功能，涵蓋了占到全球GDP 25%的91個超大城市（Megacity）。先后有倫敦、多倫多、紐約、里約和巴黎的市長（現任）擔任C40的主席。中國城市中，南京、武漢、成都、廣州和香港已是成員城市，北京和上海尚為觀察員城市。定位卓越全球城市的上海應考慮盡快正式加入C40，并通過創新性的應對氣候變化規劃與舉措發揮領導作用。

4 人文之城：堅守自信與包容

“上海2040”提出人文之城，并明確建設國際文化大都市，規劃除了對歷史文化風貌區、歷史文化街區、風貌保護道路、風貌保護街坊和歷史城鎮與村落進行整體保護外，還創新性地運用城市設計理念，對市域風貌進行設計，形成了都市風貌區、水鄉風貌區、濱海風貌區和三島風貌區的分區設計。甚至還非常領先地提出研究地方立法設立“公共藝術百分比”（Percentage for Art）制度等的可行性。可以說，“上海2040”對于物化的（包括由物質空間承載的）文化引導是游刃有余的。但在實體與形態之外，上海建設“人文之城”如何確立海派文化的新自信，如何將新的時代精神人格化，這些問題還有待破解。

4.1 期待重塑海派文化新自信

著名城市學者科特金在《全球城市史》一書中，把對于城市的終極愿景歸納為“安全、繁榮、神圣”，這3個詞顯然是遞進的。在今天的語境之下，“神圣”的含義實際上就是文明。21世紀是一個多元化、多極化發展的世紀，多元文明的交流、交融將替代單一文明主導的格局。未來具有全球性影響力的城市將更有可能在文明交匯點上崛起。不同于文明淵源型城市強調的文明傳承性和正統性，文明交匯點上的城市更強調多元文明的傳播、交流與交融（Hybrid），關注本土文明的世界貢獻，因而更可能獲得世界性的認可與接受。這也是“上海2040”將國際文化大都市納入為“卓越的全球城市”的6項城市性質之一的根本性考慮。然而，當前上海文化的吐故納新、交融蛻變能力恰恰在退化。

在本人于2013—2014年間開展的一項針對上海市政協委員的問卷調查（受訪委員超過時任委員總數的30%）中反映，即使是政協委員對于當代上海城市文化的標志性形象（物、人、作品）認識，也主要集中在物化的地標（如世博場館、大劇院）和風貌（如浦江兩岸、石庫門里弄）。而識別出的代表人物主要集中在現代作家和名人（如魯迅），而當代文化人物很少（僅提及余秋雨、姚明、陳逸飛、周立波等）。同時，幾乎沒有任何當代文化作品被提及。因此，在未來的規劃實施中，需要更多著眼于用城市設計為精神塑造和文化創意營造更好的土壤，支撐海派文化在新的時代重塑自信。

4.2 期待包容性問題得到更全面的關注

“上海2040”對于規劃的包容性問題予以了重視，明確提出引入社區規劃師制度，在社區層面更全面地踐行參與式規劃，推動社區自治，實現眾創眾規。“包容性（Inclusive）”也是全球范圍內城市可持續發展的關注焦點。2016年聯合國“人居三”大會正式通過的《新城市議程》36次提到“包容性”。所謂包容性城市，包括包容性的經濟增長及經濟轉型、包容性的工業化、包容性的社會建設、包容性的城市空間建設、包容性的城市政策和法律規定、包容性的人居環境等。對照《新城市議程》的“包容性”要求，“上海2040”還明確劃分了“我”和“他”，明確了“住房、養老、基礎教育、體育、綠地等基本公共服務設施以滿足常住人口需求為主”①參見《上海市城市總體規劃（2016—2040）》第三章第二節之三。。對于人口規模的控制疊加高安居成本，的確會對相當一些向往到大都市生活與工作的潛在人群形成一股推力。可以預見，上海新增就業崗位可能有相當比例將會以跨域通勤人口方式填補。為此，如何確保圍繞“大上海”生活、工作的人士不再為那些有形和無形的“界限”感到困擾，這將是上海城市規劃、建設與管理需要持續回答的考題。

5 城市空間：視野開放引導空間開放

“上海2040”的一個重大突破就是將空間考慮放大到了廣域尺度，在市域以外，分別以“先導”、“引領”和“一體化”為策略，部署了上海與國家戰略、上海與長三角區域發展、上海與90分鐘通勤都市圈的3層發展關系，可謂真正踐行了功能性城市—區域（Functional Urban-Region）的認識。這具體表現在：（1）部署長三角城市群戰略協同方案，識別了5個戰略協同區，“東部沿海戰略協同區”形成沿海開放國際門戶；“杭州灣北岸戰略協同區”推進海洋環境修復；“長江口戰略協同區”強化長江流域生態保護；“環淀山湖戰略協同區”突出江南水鄉歷史文化和自然風貌；（2）開展了以上海為中心的90分鐘通勤大都市圈研究，并特別針對跨界近滬地域，以同城化為目標，開展了規劃銜接和設施銜接；（3）“上海2040”提出“彈性適應”的策略，結合城市功能輻射力，按不同輻射范圍的人口口徑（常住人口、實際服務人口、更大區域范圍）分類配置各項城市基礎設施能力，從基于常住人口的基本公共服務能力配置到釋放20%以上彈性的全球性功能設施配置。然而，上海對于周邊城市的發展訴求與現實實力，依然不夠重視。

5.1 期待充分考慮廣域空間的戰略機遇與挑戰

在長三角范圍內，根據2017年4月GaWC公布的世界城市報告（2016年數據），南京、杭州、蘇州已屬于γ級世界城市，寧波也位列準世界城市。這些兄弟城市在21世紀以來，不僅取得了顯著發展，而且在不同程度上形成了各自的功能特色。事實上，長三角是由一個具備沖擊頂級全球城市的上海和一批專精特色功能的世界級城市所共同構成的。

在90 min通勤可達的都市圈內，蘇州、無錫、寧波、南通和嘉興在城市勢能上都超越上海市域之內的5個新城。根據“上海2040”，“卓越的全球城市”的功能不僅需要由上海主城區來承擔，而且各個新城也定位于對長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節點城市，要全面承接全球城市核心功能。但顯然在上海都市圈尺度上，二級城市并非上海的新城。

為此，全球城市核心功能的培育、形成與承載不應單純在上海市域范圍內討論，而應放到廣域尺度上來共同規劃。即使對于上海的5個新城而言，廣域尺度上合理的功能分工，也有利于找到各新城更為現實的發展愿景與策略。

5.2 期待全球城市新愿景在各層空間中的落實與踐行

“上海2040”在市域范圍建立了主城區、新城、鎮、村4級體系。特別是針對2001年版總規頒布以來中心城的局部蔓延和新城參差發展的現實情況，以實事求是的態度，規劃了由外環以內中心城和跨越外環蔓延的寶山、虹橋、閔行、川沙4個片區組成的1 161 km2主城區。同時根據新城的客觀情況與發展需要，有并（并入主城片區）、有降（金山、城橋），優化聚焦到嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯5個新城，以及21個核心鎮、重點鎮，還有一批村。

“上海2040”對于主城區，無論是在認識理解的深度上，還是在規劃未來的高度上，都是相當到位的。但是由主城到新城再到鎮、村，客觀上規劃的指引越來越概要化，作為一個城市總體規劃，的確不能苛求對全域范圍事無巨細地予以部署。然而的確仍存有這樣一個疑慮，即上海的新城、鎮、村能夠配合主城區支撐起上海的全球城市抱負嗎？在作者接觸的若干新城2040規劃和一批鎮域2040規劃中，應該說仍然乏善可陳，多數規劃是基于現狀的，重點考慮了實現15分鐘社區生活圈等公共服務均等化的要求，但少有發展導向性規劃，少有真正體現作為全球城市的新城、鎮、村所應有的功能與水準。事實上，不做好新城、鎮、村的規劃、建設與管理，上海光靠中心城、主城區去沖擊位于金字塔尖的全球城市目標，是不現實的。

6 結語

中央城市工作會議，將城市工作整體上劃分為規劃、建設、管理3大環節。制訂“上海2040”，只是面向2個百年上海發展部署的第一環節，真正實施、實現規劃，還需要在建設與管理環節做大量工作。今天，上海面向21世紀中葉的藍圖已然繪就，但實現新的光榮與夢想的征程還剛剛起步。尤其是圍繞規劃目標，如何進一步增進上海全球城市的吸引力、創造力和競爭力，相關的探索實踐挑戰是艱巨的。

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Shanghai 2040 Master Plan: Innovation and Expectation

TU Qiyu

As the firstly launched planning project after China’s Central Urban Work Conference in 2015, Shanghai’ new Master Plan makes many achievements regarding the paradigm, theory as well as the procedure of urban planning. Excellent Global City, as the newest vision of Shanghai, has been well-echoed by mass. It is even more noticeable that Shanghai enriches the theory of Global City by disclosing the innovation face of Global City. Certainly in line with the most advanced understandings of urban development,Shanghai’s new Master Plan still leaves unsolved issues, to which this paper points out 10 concerns from the perspectives of city function, innovation, ecology, humanity and space.

Master plan | Innovation | Shanghai 2040

1673-8985（2017）04-0013-05

TU981

A

屠啟宇

上海社會科學院 城市與人口發展研究所副所長，研究員

國家社科基金重大課題“一帶一路”沿線城市網絡與中國戰略支點布局研究（16ZDA016）中期成果。