城市總體規劃轉型與變革

李素雅　宋菊芳

摘要：指出了我國城市化目前已取得重大進展，進入到新的發展時期，城市總體規劃也需進一步轉型與變革，中央城市工作會議的召開等為此提供了契機。以北京和上海新一輪城市總體規劃為例，對比分析了其在規劃體系、價值取向、思維方式、規劃視野、組織方式、實施機制等方面的轉型與變革。

關鍵詞：城市；總體規劃；轉型；北京；上海

中圖分類號：TU984

文獻標識碼：A文章編號：16749944（2017）18020603

1城市規劃回顧與展望

改革開放以來，國家經濟發展是主線，改革開放是脈絡，經濟高度發展，城市化水平超過50%，取得極大進展。城市規劃從計劃經濟時代具體化延續國民經濟發展到改革開放初期成為城市各項建設的綜合部署再到市場經濟時代成為宏觀調控的有效工具，如今進入到新的發展時期，城市規劃在城市發展中將起到戰略引領和剛性控制的重要作用，城市規劃的地位不斷提升＼[1＼]。在城市化過程的發展過程中，城市規劃也產生了一些問題，單一關注速度與效率的“增長主義”的急功近利式規劃給城市帶來諸多后遺癥，如環境惡化、空間掠奪式開發、發展失衡、社會矛盾加劇等＼[2＼]。如今我國已步入城鎮化快速發展的中后期。這個階段發展速度從高速轉為中速，城際分化更加明顯，發展方式從數量增長為主轉向質量提升和結構優化為主，發展動力從單純依靠工業化轉向更加多元和特色化＼[1＼]。城市規劃的綜合性、科學性、前瞻性、戰略性、可適性進一步加強，總體規劃改革與創新也就變得更加重要＼[3＼]。

2中央城市工作會議與新一輪總規

2015年12月20～21日，中央城市工作會議在北京舉行，分析城市發展面臨的形勢，明確做好城市工作的指導思想、總體思路、重點任務。論述了當前城市工作的重點，提出了做好城市工作的具體部署。時隔37年，中國再次召開中央城市工作會議，在“建設”與“管理”兩端著力，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決城市病等突出問題，提出“一個規律 五個統籌”：尊重城市發展規律；統籌空間、規模、產業三大結構，提高城市工作全局性；統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性；統籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發展持續性；統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展的宜居性；統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性＼[4＼]。

新一輪總規的歷史使命要求堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。堅持集約發展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量，尊重自然、順應自然、保護自然，改善城市生態環境，在統籌上下功夫，在重點上求突破，著力提高城市發展持續性、宜居性＼[5＼]。新一輪城市規劃應當回歸本源強調改革，以人為本、優化發展、多元推動、區域協同、空間統籌、住房改革、公眾參與等。

3城市總體規劃轉型與變革

傳統城市規劃在價值理念方面以經濟建設為導向，忽視對社會發展以及人的發展，以城市為核心，缺乏對農村建設的必要關注；事權法理方面強制性內容難以落實和監督，與相關政策法規銜接不足；規劃體制方面信息公開與公共參與普遍缺乏，總體規劃編審周期過長導致規劃內容時效性不足，動態評估和維護機制缺失，監督機制不健全＼[6＼]。傳統城市規劃以投資為主要推動＼[7＼]，新形勢下的城市規劃更強調創新推動。城市規劃體系的改革正由圍繞土地開發控制的微觀層面向城市總體發展的宏觀戰略層面推進＼[8＼]。

在國家相關政策會議精神指導下和城市規劃改革轉型的大背景下，上海和北京分別進行了新一輪城市規劃編制，目前《北京城市總體規劃（2016-2030）》草案已經編制完成并提交審核同時為充分征詢和吸納公眾意見，在北京市規劃展覽館一層展廳對草案進行公告，市民可以申請參觀。《上海市城市總體規劃（2016-2040）報告》草案已經形成并開展公示，并在此基礎上精簡形成《上海市城市總體規劃（2016-2040）文本圖集（草案公示版）》，兩個規劃編制分別針對北京和上海兩大超大城市的問題和發展定位進行了總體規劃。

3.1北京城市總體規劃（2016～2030）戰略

《北京城市總體規劃（2016～2020）》＼[9＼]采用傳統的規劃編制體系，內容包括總則；城市性質、發展目標與策略；城市規模；城市空間布局與城鄉協調發展；新城發展；中心城調整優化；產業發展與布局引導；社會事業發展及公共服務設施；生態環境建設與保護；資源節約、保護與利用以及各類專項規劃如市政基礎設施；綜合交通體系；城市綜合防災減災等內容和近期發展與建設與規劃實施。2014年初，在北京轉型發展關鍵期，北京市從規劃入手，迅速開展了《北京城市總體規劃（2004～2020年）》修改工作，形成《北京城市總體規劃（2016～2030）》草案。

此次修編重點在于解決北京城市發展過程中產生的重大問題，將北京在2030年建設成國際一流的和諧宜居之都。北規委主任黃艷＼[10＼]解析相關問題時認為規劃思想形成了戰略轉變，從擴張思維到控制思維，從北京視野到京津冀視野，從單一規劃到“多規合一”，從單個項目到政策分區。此次修編亮點在于將以往的“靜態藍圖式”的以增長擴張為主的規劃轉變為“動態評估式”的“戰略加實施”的規劃，包括建設用地做減法，確定統一的城市發展各項目標，城市規劃向城鄉規劃轉變，京津冀“規劃一張圖”，劃分生態紅線區、集中建設區和緩沖區，破解北京突出問題，調整疏解非首都功能，進行生態保護等，重點是基于問題層面的解決策略和戰略規劃。

3.2上海市城市總體規劃（2016～2040）戰略

在中央十八屆五中全會“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念的提出和中央城市工作會議召開的政策背景下和上海國際大都市發展需求、區域一體化發展趨勢、城鄉格局深刻變化形勢下＼[11＼]《上海市城市總體規劃（2016-2040）》的編制區別于傳統的規劃編制體系采用的是目標導向型規劃體系，設置總戰略目標及分目標和子目標（圖1）。上海至2040年建成卓越的全球城市，令人向往的創新之城，人文之城，生態之城；城市性質定位為上海至2040年建成卓越的全球城市，國際經濟，金融貿易航運科技創新中心和文化大都市＼[12，13＼]。發展模式、空間支撐、實施保障共同發力促進上海市新一輪規劃的實施。規劃核心上，體現了“全球化、人文化、生態化、智能化”的世界大背景，貫徹了貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念和“尊重城市發展規律、強化五個統籌”的中央城市工作會議要求，突出了“以人民為中心”＼[14＼]。endprint

此次規劃編制重點突出上海創新發展先行者角色，加強上海發展的戰略引領地位。突出特點是堅持開門編規劃，建立專家委員會，成立公眾參與咨詢團，廣泛征求市民意愿，《草案》形成后，用一個月的時間進行公示，充分聽取社會各界意見，同時，在編制的不同階段，專門聽取市人大、市政協的意見，多次征求各委辦局、各區的意見＼[15＼]。在城市發展目標、城市規模、空間格局、綜合交通體系、城市文化品質、生態環境等方面實施了很多創新探索，包括踐行“創新、協調、綠色、開放、共享”新理念；為上海發展確立了新目標；創建“底線約束、內涵發展、彈性適應”新模式；構建區域新格局；挖掘空間新資源；引導生活新方式；拓展新體系、新方法等（圖1）。

3.3北京新一輪城市總體規劃和上海新一輪城市總體規劃對比

北京新一輪城市總體規劃和上海新一輪城市總體規劃根據城市發展狀況規劃內容上各自側重不同，北京重點在于解決城市發展中的問題，上海重點突出其戰略引領地位，但是在規劃層面都體現出了一定的轉型和變革。

（1）規劃體系的轉型與變革：傳統的規劃體系條線并列、各專項內容獨立，新一輪規劃轉變為由“目標（指標）-策略-機制”邏輯串聯組成的有機整體＼[16＼]，由目標體系統籌發展模式、空間支撐與實施保障。

（2）價值取向的轉型與變革：傳統規劃價值取向以經濟為主，一切為了提升經濟效益，新一輪規劃更強調公平公正、以人為本、生態環保、注重人文，為人創造更好的工作生活環境。

李素雅，等：城市總體規劃轉型與變革

地理與規劃

（3）思維方式的轉型與變革：傳統規劃是外延式發展型規劃思維，新一輪規劃轉變為內生增長型規劃思維＼[16＼]。嚴守土地、人口、生態、安全底線，提升存量土地資源效益，為未來城市發展預留充分空間。

（4）規劃視野的轉型與變革：傳統規劃多立足市域的內生發展，新一輪規劃強調開放式的全球互聯、區域協同發展。大到城市群，中到城鎮圈，小到社區內15 min生活圈，均強調區域內的統籌互聯發展。

（5）組織方式的轉型與變革：傳統規劃多由規劃部門主導，新一輪規劃更強調開門做規劃、全社會共同參與、共治共管、共建共享。不僅強調多個部門共同參與，做到“多規合一”，更強調社會公眾全程參與總規編制，如聯合編制團隊、專家咨詢團等組織的引入，利用網絡等平臺拓展多樣的公眾參與渠道和載體，構建常態化公眾參與社會協同平臺＼[16＼]。

（6）實施機制的轉型與變革：傳統規劃偏向于勾畫理想藍圖，新一輪規劃轉變為多元利益主體共同行動的綱領＼[16＼]。構建空間規劃體系，完善政策法規體系，加強互聯感知、大數據分析和智能決策技術應用構建定期評估、動態維護機制。

4結語

中國城市化已經進入新的發展時期，城市總體規劃在城市發展中將起到戰略引領和剛性控制的重要作用。北京新一輪城市總體規劃和上海新一輪城市總體規劃是新的發展背景下對城市發展模式的深刻思考與創新探索，也是我國城市總體規劃轉型與變革的實踐先行者，還需要不斷完善和優化，以期為未來城市發展開拓新的空間。

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