我國環境公益訴訟的現狀、限制因素和建議

黃 純

上海交通大學國際與公共事務管理學院

我國環境公益訴訟的現狀、限制因素和建議

黃 純

上海交通大學國際與公共事務管理學院

自2016年1月1日起施行的新《大氣中華人民共和國大氣污染防治法》中首次在法律中提出了信息公開和大氣污染領域的環境公益訴訟，賦予了環保非政府組織進行環境公益訴訟主體地位，本文分析了2015年1-7月環境非營利組織(eNGO)提起環境公益訴訟的案例，在資源依賴理論的視角下闡述了環境公益訴訟的現狀，分析了有益經驗和內外部限制因素，并提出了推動環境公益訴訟發展的建議，對促進環境領域公民社會的健康發展、政府與非營利組織深入合作具有一定現實意義。

eNGO；環境公益訴訟

在新《環保法》實施前，我國現行的訴訟法體系中公民有的僅僅是檢舉和控告權而非起訴權。環保非政府組織只能以社會團體的身份支持公民的訴訟，但不能以自己的獨立身份出庭，不利于eNGO對環境問題的社會監督。2015年新《環保法》和新的《大氣中華人民共和國大氣污染防治法》首次在法律中提出了信息公開和大氣污染領域的環境公益訴訟。雖然環保非政府組織進行環境公益訴訟主體地位被認可，環境公益訴訟個案數量較新《環保法》實施前大幅提升，但實際進行環境公益訴訟的環保NGO數量少之又少。

在過去很長時間里，中國公民性的eNGO組織相對于西方國家的非盈利組織，較少開展公共政策呼吁和參與大規模社會運動。總體上，他們在組織能力和政策呼吁上鮮有興趣(Lu 2007)。哪些因素影響了環境公益組織提起環境公益訴訟呢？行政部門和司法機構的支持態度對環境公益訴訟案件的增加呈現怎樣關系？外部環境的影響相較于環保非營利組織自身發展情況，哪一個因素對公益訴訟有更大作用？

一、環境公益訴訟現狀

在最高人民法院面向社會征求《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(征求意見稿)》的意見時，100多個機構和個人提交書面意見，對環境民事公益訴訟起到有力推動作用。在部分eNGO的推動下，全國余額700家環保非營利組織獲得了環境污染訴訟的主體資格，然而現實中，eNGO起訴、立案到訴訟的過程卻依然曲折。2015年1月1日-7月31日，全國共有38起環境公益訴訟進入司法程序，因篇幅原因，本文只列舉一部分(如表1)。據最高人民法院統計2015年全年僅14個省份人民法院受理環境公益訴訟，截至2016年6月，受理社會組織提起的環境民事公益訴訟一審案件93件，受理人民檢察院提起的環境民事、行政公益訴訟案件21件。

二、環境公益訴訟的限制因素

本文從2015年38起公益訴訟案件分析政府對環保組織提起訴訟的內部和外部限制因素。本文主要獲取中國裁判文書網公開的裁判文書、國家環保總局數據庫官網信息、中國社會組織官網、NGO年報、公開信和媒體報道等信息。

1. NGO資源依賴

資源依賴理論(McCarthy and Zald 1977; Pfeffer and Salancik 1978)認為組織需要外在資源才得以生存發展，包括人力、資金、信息和褒獎。在我國，專業人才、資金、與當地政府關系不但影響著NGO的生存發展，也影響環保組織進行環境公益訴訟的能力和意愿。

1)環保組織與政府關系。從資金來源上，可將我國的NGO分官辦和民辦。在2015年的38起個案中，27起個案原告總部在北京，6個環保組織為2015年以前曾提起過訴訟的組織。起訴次數較多的組織中以“官辦”組織居多；而“草根”組織中起訴案件數量最多的自然之友，其創始人有一定的政治影響力。

表1：2015年1-7月部分環境公益訴訟案件列表

2)專業人才。環保組織的法律專業人員較少，除志愿者外，主要是從事環境公益服務的專職人員。據中華環保聯合會《環保民間組織在環境公益訴訟中的角色和作用》調研報告，全國48%的民間環保組織無法律業務，81.5%的組織全年籌資不足5萬元，60%的組織無力負擔辦公場所費用。

3)資金。環境公益民事訴訟中環境污染損害評估鑒定費用較高，一般的草根環保組織若缺乏足夠的專業人才和資金，往往缺乏提起公益訴訟的能力。2014年12月，阿里巴巴公益基金會與環保公益組織自然之友合作，成立環境公益訴訟支持基金，該基金用于資助、支持民間環保組織提起環境公益訴訟，提高環保組織的訴訟能力，從而推動環境公益訴訟制度的真正落實。

2.環境公益訴訟中司法機構影響因素

一個區域是否有設立專門的環境資源審判庭、以及當地政府及司法系統對社會組織提起公益訴訟所持態度，同樣影響環境公益訴訟制度在當地能否有效實施。

2015 年，共14個省份受理環境公益訴訟。在已立案案件中，就存在一些地方人民法院對公益訴訟不予受理的情況。例如：2015年8月12日，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會(以下簡稱“綠發會”)就寧夏華御化工有限公司等8家企業污染騰格里沙漠的行為先后向寧夏回族自治區中級人民法院、高級人民法院提起環境公益訴訟，法院駁回的理由都是“主體資格不適格”。2015年12月3日最高人民法院明確受理了綠發會的再審申請，予以立案。此外，江蘇泰州廢酸傾倒案和大連“7·16溢油事件”中，兩起案件原告自然之友、大連市環保志愿者也經歷了曲折的起訴過程。分析此類案件過程可以看出，雖然最高人民法院已經發布《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，但地方法院對主體資格審查仍有一定的自由裁量權，各地法院審查標準不一。其背后的原因主要是，由于GDP、就業等因素，地方政府往往不愿意破壞和稅收較高企業的利益關系，地方法院受地方政府管轄，司法程序有可能受到了行政干預。

近年來，全國各地人民法院和環保部門以不同方式結合起來，形成不同形式環境法庭。設立環境審判庭的優勢是便于案件集中管轄，通過“類似的案件類似處理”方式，實現司法專業化，保證法律適用統一性、在一定程度上節約司法資源，提高審判效率。且環境糾紛案件極其復雜，需要專業的鑒定，而建立一個由專家組成的環境法庭能解決審判中的法律技術難題。據筆者的不完全統計，截止2016年6月，全國各省份已設立環境資源審判庭、環保法庭143個。從統計數據中可以發現，環境法庭較多的省份(如：江蘇、福建等)環境公益訴訟數量也較多。而是否設立專門的環保法院、審判庭同樣也是地方政府是否重視環境保護的一個信號。

檢察院作為支持單位、提供起訴意見，對環保公益組織進行環境公益訴訟有推動作用。最典型的案例是2014年江蘇省泰州市檢察院支持支持泰州市環保聯合會起訴的泰興“12·19”重大環境污染環保公益訴訟案。2015年7月，最高人民檢察院被授權在生態環境與資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓和食品藥品安全等領域開展提起訴訟的試點。試點方案中明確規定，在沒有適格主體或適格主體不提起公益訴訟的情況下，可有檢察機關直接向法院提起民事公益訴訟。據不完全統計，2015年檢察機關共提起7起環境公益訴訟，5起是行政公益訴訟，2起是民事公益訴訟。兩起已判決結案。

3.環境公益訴訟中的行政機構影響因素

從裁判文書網公布的案卷來看，環保部門在提供證明環境污染事實的證據中扮演了極其重要的角色。環境受到污染和破壞的舉證責任在原告。各地環保部門提供的采樣監測結果、行政處罰決定書和法院的刑事判決書為環境公益訴訟提供了較強的證據，彌補了環保組織專業能力的不足。據不完全統計，使用環保部門監測結果作為證據的至少有19件，刑事判決書和行政處罰決定書數量次之。

環境糾紛案件的因果關系確定、損失認定、責任認定非常困難，行政、司法部門是否能夠幫助環保組織咨詢專家，提供專業意見，對推動案件的審理有積極作用。例如，大連日牽電機有限公司涉嫌違法排放有毒物質案中，大連市檢察院咨詢環保界專家，對企業的排污事實定量、破壞環境嚴重程度、修復生態環境費用計算方式進行詳盡考證，確立提起民事訴訟的理論基礎和計算依據。

4.影響環保組織提起環境公益訴訟的其他因素

證據獲取難易程度也影響各地環保組織提起訴訟與否，在一些案件中被訴企業負責人已入刑或行政機關以立案處罰，則在法庭上已有完整的證據鏈(尤其是刑事案件)。對于符合法定條件的環保組織提起的訴訟而法院不予立案的另一個原因是新老法律不銜接的問題。

三、結論與建議

現有文獻側重于從法律角度研究環境公益訴訟，較少研究外部環境，尤其是司法部門和行政部門的激勵和限制因素對環境公益訴訟的影響。激勵因素包括了各地設立專門環境審判庭、環保法庭數、司法部門對訴訟的開放態度、檢察院是否作為支持單位提供起訴意見，行政部門(主要是環保部門)是否提供環境監測結果作為證據等。限制因素包括了地方法院和行政部門的對起訴的消極態度，環保非營利組織的資金限制和法律人才缺失、取證困難等。

這些激勵因素和限制因素都說明了我國環境公益訴訟制度的推廣中，仍以行政力量和司法力量為主導，地方與中央政府、地方法院與最高人民法院對環境訴訟制度所持態度和意見不一致。一些環保組織雖然有較大的影響力，也積極推動了我國環境公益訴訟的立法和司法實踐，但由于自身資源的限制，進行公益訴訟的過程仍然艱辛曲折，如果資金來源受影響，訴訟數量也會隨之下降。要真正迎來環境公益訴訟的春天依然任重道遠。

黃純 女 漢族 1990年出生，現就讀于上海交通大學國際與公共事務管理學院2015級MPA研究生1班。