設立黃河三角洲棉花生產保護區的政策建議

韓若冰，胡繼連

(山東農業大學經濟管理學院, 山東 泰安 271018)

設立黃河三角洲棉花生產保護區的政策建議

韓若冰，胡繼連

(山東農業大學經濟管理學院, 山東 泰安 271018)

由于地理位置和生成環境的特殊性，黃河三角洲的土壤鹽堿含量高、淡水資源缺、生態環境脆弱。棉花耐旱耐鹽堿，能夠較好地利用鹽堿地的水、土、氣、熱等自然資源，同時有助于維護鹽堿地生態，是鹽堿地種植的先鋒作物。然而，由于棉花生產成本高、收益低，導致農民的植棉積極性下降，加之缺乏政府的有力扶持，黃三角地區的棉花生產已連年萎縮，種植面積大幅度下降。從黃河三角洲的特殊生態環境來看，該區棉花生產的萎縮不僅僅是一個經濟問題，更是一個生態問題。因此，建議設立黃河三角洲棉花生產保護區，從生態保護、經濟效益、社會效益多角度考慮，對黃三角地區的棉花生產給予扶持，如增加棉花生產直補、擴大目標價格試點范圍、設立專項扶持基金和科技創新等。

黃河三角洲；棉花生產保護區；扶持政策

黃河三角洲是一個自然地理概念，是黃河近代淤積而成的新生陸地，包括山東省東營、濱州兩市的全部，德州市慶云縣、樂陵市，淄博市高青縣，濰坊市的寒亭區、壽光市、昌邑市和煙臺的萊州市，共19個縣(市)區[1]。黃河三角洲土地總面積215×104hm2，耕地面積78.6×104hm2，荒地資源70×104hm2，自然資源豐富、生態環境獨特、氣候條件良好，是我國東部沿海少有的待開發的資源寶地。

棉花種植曾經是黃河三角洲農村經濟的傳統支柱產業，1990年代前后，全區19個縣(市)中的18個縣(市)種植業以棉花為主，棉花收入是該地區農民收入的最重要來源之一(約占30%以上)。然而，自2006年以來，山東省棉花種植面積連續多年大幅度下滑，黃河三角洲的棉花種植規模也在迅速萎縮。

黃河三角洲棉花生產的萎縮是當地農民適應棉花市場行情變化的結果。由于棉花生產的比較效益低，大量棉農棄棉種糧、種果(主要是冬棗)、種菜，棉田改糧田、果園、菜園，以求獲得更高經濟收益。但應當看到的是，黃河三角洲棉花種植面積的大幅度減少，不單是一個經濟問題，還是一個生態問題。面對黃河三角洲棉花種植面積的急速下降，應該從保護和提升黃河三角洲生態環境的角度做一些考慮和研究。

1 黃河三角洲棉花種植的綜合效應

1.1黃河三角洲棉花種植的經濟效應

黃河三角洲宜棉區大部分為鹽堿地，地下水位高，土地較瘠薄，種植糧食作物產量較低且資源消耗多。棉花耐鹽堿，該區植棉效益明顯優于其他作物，黃河三角洲濱海地區中度以下鹽堿地皮棉單產一般可達到900～1 050 kg/hm2水平,棉花單產與非鹽堿地相當，重度鹽堿地經過引水洗堿植棉也有較好收成。但在含鹽量0.2%以上又無水澆條件的鹽堿地種糧，產量和效益遠低于正常水平，以濱州無棣縣為例，鹽堿地棉田改種小麥后，有較多地塊的小麥666.7m2產量在200 kg左右，更有大約1/4地塊小麥產量低于100 kg，純效益為負值；相比之下，在籽棉收購價格較高的年份，黃三角地區植棉效益比種植糧食作物增加30%以上。因此受制于土壤、水資源等因素，東營、濱州等棉花主產區難以找到合適替代作物，必須立足現實、因地制宜，通過建立棉花生產保護區，使現有的高標準農田、節水改造等農業基礎設施投資向保護區傾斜，確保黃三角地區棉花產量和經濟收益。

1.2黃河三角洲棉花種植的生態效應

生態效應(ecological effect)指人為活動引起的生態系統結構和功能的變化。按區域生態效應的響應結果來劃分，可以分為生態正效應和生態負效應。由于人類活動或自然環境的變化，使得生態系統的結構更穩定、組成更全面和功能更強大，生態趨于改善和穩定的生態效應，就屬于生態正效應，如改造農田水利設施、退耕還林還草等人類活動，可較大程度改善一定區域的生態關系和生態質量，產生生態正效應。反之，即為生態負效應，如人為活動排放出的廢水、廢氣對大氣和水體造成污染，就形成生態負效應[2]。

黃河三角洲沿海地帶主要是潮土和鹽土。潮土分布范圍從內陸向海延伸到海拔3～4 m處，是分布范圍較廣的一類農業土壤資源；鹽土主要分布在沿海海拔3～4 m以下及灘涂地帶，是發展農業障礙較大的一類土壤。20世紀90年代初期，黃河三角洲地區鹽漬化土地面積達42.96×104hm2，經過十多年的整治改良，鹽堿地面積逐漸減少，2016年實際鹽堿地面積為16.50×104hm2，但仍占到全省鹽堿地面積的75.9%。

由于存在大面積鹽堿荒地，土地質量較差，黃河三角洲土地墾殖率不足30%，尚有52.8×104hm2土地未開發利用；已墾土地大都為中低產田，土地熟化程度較低，生態條件脆弱，處于植被稀疏、生產力低下的狀態，仍有改造潛力。從土地質量來看，黃河三角洲地區的一等地占10．99%，二等地占17．06%，三等地占19．08%，四等地占7．20%，五等地占11．84%，六等地占6．94%，七等地占11．56%，八等地占15．33%。現有農業用地由于過度開墾、游牧和不當灌水等不合理的農業耕作措施以及缺少植被覆蓋等，正以驚人的速度返鹽退化，每年約5%的新淤地淪為重鹽堿地或鹽堿荒地，成為重鹽堿地的主要來源[3]。

為了改良和利用鹽堿地，黃河三角洲地區做了許多嘗試，如淡水壓堿、挖溝排堿、引黃放淤等，取得了一定的整治效果，但仍存在一些問題，如淡水資源緊張、費用昂貴等[2]。棉花是鹽堿地優勢作物，其耐鹽性強于普通糧食作物和絕大多數經濟作物(表1)，黃河三角洲地區利用棉花耐鹽的生理特性，因地制宜開展鹽堿地植棉，不但具有一定的經濟效益和社會效益，生態效益同樣可觀。從土壤鹽分的動態看，秋耕、春灌加地膜覆蓋，可抑制返鹽，促進脫鹽，變冬春旱季積鹽過程為脫鹽過程；夏季揭除地膜并中耕培土，有利于土壤接納雨水，促進了淋溶脫鹽過程；秋季有茂密的棉花莖葉覆蓋地面，又抑制了秋旱積鹽過程，棉花長勢越好，抑制地表蒸發積鹽的效果就越好[4]。

山東省人均土地資源占有量低，糧棉爭地矛盾日益突出。在黃三角所在的魯北棉區輕度鹽堿地上種植糧食作物的產量僅為高產區的30%～50%，種植棉花則666.7m2產籽棉200 kg左右，約為全省平均水平。隨著耕地面積的減少,棉花種植逐漸向鹽堿地集中，黃河三角洲地區鹽堿地棉田面積幾乎占全省植棉面積的50%，且尚有至少10×104hm2重度鹽堿地(0.4%～0.6%)可以開發治理后植棉[5]。

表1各級鹽化土含鹽量和農業利用情況[5]

分級表土鹽含量(%)全鹽氧化物農業利用情況脫鹽土<0.1<0.05棉花和一般糧食作物生長良好輕度鹽化土0.1～0.20.06～0.15棉花、苜蓿等耐鹽作物生長良好,糧食尚可生長重度鹽化土0.2～0.40.16～0.30棉花、向日葵等出苗后可以生長強度鹽化土0.4～0.6>0.30棉花和一般作物都無法生長

鹽堿地種植棉花在改善生態與保護環境方面有重要作用。棉田增多可提高對鹽堿地的覆蓋率，防止土壤風蝕和沙化的發展,有利于改善生態環境。黃河三角洲的沿海灘涂屬于生態脆弱區域，大量開發用于工業或城鎮建設極易導致海洋及周邊環境的污染，適度開發用于種植棉花，可以有效避免生態惡化。

鹽堿地種植棉花后，土壤有機質含量顯著提升，肥力提高，土壤結構得到改善。棉花是中耕作物，一般播前耙3～4遍，整個生育期中耕松土7～8遍，表土經常保持疏松干燥，這對改善土壤的理化性狀，防鹽抑鹽和擴大伏雨壓鹽效果，具有十分重要的作用。另外，棉田冬閑，有利于恢復地力，同時還便于冬春進行起堿整平土地，棉稈還田也有利于提高地力。棉田肥源充足，同時棉籽餅本身也是養分豐富的優質肥料。因此，發展棉花生產有利于培肥地力、改良土壤結構，是從根本上治理鹽堿地的重要措施之一。

1.3黃河三角洲棉花種植的社會效應

黃河三角洲棉花種植具有良好的社會效應。首先，黃河三角洲棉花產業鏈條長且完整，棉花生產、加工及棉紡織業已成為黃河三角洲經濟中僅次于石油工業的第二大支柱產業，僅東營、濱州兩市棉紡能力就占到全國的1/8。整個棉花產業不僅在生產領域吸納了大量農村勞動力，棉花加工企業、棉花流通企業、棉紡織企業、紡織品服裝加工及出口企業也解決了大量的城鄉勞動力就業問題。設立黃河三角洲棉花生產保護區，有助于形成提升該區棉花質量，整合銷售資源，凸顯棉花產業集聚優勢，穩定棉花產業鏈條上的企業發展，以提供更多就業崗位。其次，濱海鹽堿地暫沒有大宗作物可以完全取代棉花，而棉花價格低迷、成本較高，國家優惠政策弱化，導致黃三角地區產棉縣和植棉者的收入受到不同程度影響，棉花生產布局多分布于“窮地方”和“窮人家”的特征明顯，黃河三角洲建立棉花生產保護區，有利于從政策層面優化財政支農結構，完善均衡性轉移支付機制，健全產棉區利益補償機制，提高產棉大縣人均財力，幫助棉農脫貧致富，實現精準扶貧。

2 黃河三角洲棉花生產政策建議：設立棉花生產保護區

2.1政府扶持棉花生產的理論機理

很多生態環境問題因市場失靈而起，與環境資源利用最相關的市場失靈原因是其外部性和公共物品屬性。市場失靈導致生態環境和資源的私人供給得不到保障，而政府方又存在高昂交易成本和“尋租”等不經濟的問題，所以應倡導政府對保護生態節約資源的個人行為進行政策引導和資金補助。

2.1.1 生態環境的外部性導致市場失靈 外部性(Externality)是指一個經濟主體的行為對另一個經濟主體的福利所產生的外部影響，而施加這種影響的主體卻沒有為此付出代價或因此而獲得補償，這一概念是由劍橋學派的馬歇爾(Alfred Marshall)提出的，庇古(A.C.Pigou)在《福利經濟學》中進一步研究和完善了外部性問題，補充了“內部不經濟”和“外部不經濟”的概念，運用邊際分析法，提出外部效應最初源于對邊際私人純產值與邊際社會純產值背離的分析。棉農通過種棉花，一定程度維護了黃河三角洲地區的生態環境，存在一種外部正效應，但是種棉農民并沒有積極性去維持這種外部性，因此需要將外部性內部化。由圖1可見，當存在外部經濟性時，外部效應導致私人成本與社會成本分開，邊際社會效益MSB大于邊際私人效益MPB，差額是外溢的外部環境效益。黃河三角洲地區的棉農種植棉花時，投資行為由MPB和邊際成本MC決定，這時私人種植量Q1小于由MSB和MC決定的有效種植量Q。因此，如果外部經濟性得不到有效補償，單靠市場可能不足以實現帕累托效率。當要求私人種植量達到Q時必須降低植棉成本，即需要政府干預，對于正常的外部效應給予政府補貼，以補償外部經濟產生的成本和其應得的利潤，從而增加外部經濟供給，提高整個社會的福利水平。

2.1.2 生態環境的公共物品屬性導致市場失靈 按薩繆爾森的定義，純粹的公共產品(Public Goods)是指這樣一種產品，即每個人消費這種產品不會導致別人對該產品消費的減少。由于公共物品具有非排他性質，極易出現“免費搭便車”行為，使公共物品的帕累托最優難以實現，為政府干預提供了機會和理由。黃河三角洲地區生態環境資源和其所擁有的生態服務效益包含很強的公共物品性質。在消費上往往表現出非競爭性和非排他性，從而導致市場失靈。黃河三角洲棉農通過種植棉花，對當地生態環境產生積極影響，即棉農作為私人部門提供了生態環境這一公共物品。公共物品私人提供就可能產生低效率的福利損耗，使公用物品出現供給不足，因此需要政府干預以激勵公共物品的私人提供而恢復最優配置。Boadway(1989)[6]提出通過稅收減免或按比例給予津貼來資助公共物品的自愿貢獻，證明了在合適的津貼率下，假使貢獻公共物品的人沒有識破政府的預算約束，任何公共物品帕累托有效配置的納什均衡都可獲得。黃河三角洲棉農在植棉過程中維護了生態安全，而其他人則免費享受了良好生態環境這一公共物品，因而應建立生態補償機制等經濟保護制度，解決生態環境的免費“搭便車”行為，激勵公共產品的足額供應，并使生態投資者和保護者能得到合理回報。

2.2黃河三角洲棉花生產保護區設立建議

在政策層面，我國除新疆以外，其他植棉地普遍缺少相應的政策鼓勵和財力扶持。與其他作物相比，種植糧食作物有良種補貼、種糧補貼和農資綜合補貼，每666.7m2補貼98元，而植棉僅有15元的良種補貼。另外，糧食作物有較穩定的最低收購價政策，而同樣作為關系國計民生的大宗農作物，棉花的最低收購價政策卻遲遲未出臺，難以抵御國際棉價對我國棉花市場的沖擊，使國內棉花行情不穩，波動較大，對棉農生產積極性挫傷嚴重。

與其他國家相比，作為世界第二大棉花生產國，美國政府對棉花生產提供的補貼有七種。新農業法案規定，棉農在每個棉花年度享受到的直接補貼可達到4萬美元，反周期補貼(類似最低保護價措施)可達到6.5萬美元，市場銷售補貼可達7.5萬美元[7]。所享受補貼的巨大差距，導致我國棉花雖在成本價和單產上占優勢，價格上卻仍不具備國際市場競爭力。

為優化農業生產布局，聚焦主要品種和優勢產區，2017年4月國務院出臺了《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區(簡稱“兩區”)的指導意見》，力爭用5年時間基本形成布局合理、數量充足、設施完善、產能提升、管護到位、生產現代化的“兩區”，穩固國家糧食安全和重要農產品自給水平，增強農業產業安全。針對棉花生產保護區的確立和發展，文件提出“以新疆為重點，黃河流域、長江流域主產區為補充，劃定棉花生產保護區3 500萬畝。” 以山東省東營市、濱州市為中心的黃河三角洲地區，位于國家規劃的優勢棉花產業帶上，是黃河流域最大的優質棉生產基地，植棉歷史悠久，棉農經驗豐富，競爭優勢明顯。因此建議設立黃河三角洲棉花生產保護區，從生態保護、經濟效益、社會效益多角度考慮，對黃三角地區的棉花生產給予扶持和保護。

2.2.1 加大對黃河三角洲地區的種棉直補力度 美國對棉花的補貼達到棉農收入的80%,棉農根本無需擔心市場漲跌。我國也應通過補貼棉花生產銷售的各環節來實現對棉區的一般性轉移支付，最好直接補貼棉農，以調動棉農積極性。建議參考糧食生產資料綜合補貼的方式和標準，將棉花生產所用的柴油、農膜、化肥、農藥等主要生產資料納入補貼范圍，按照市場銷售價格的實際波動情況，確定直補標準，避免生產資料上漲抵消了單產提高和國家優惠政策帶來的棉花實際收益[8]。恢復對植棉面積1.33×104hm2以上或者總產在1.5萬噸以上的種棉大縣(市、區)進行表彰獎勵的制度。制定政策鼓勵鹽堿荒地開發并植棉，如每開發666.7m2鹽堿荒地補貼300～400元，以抵消改良鹽堿地付出的成本。

2.2.2 將黃河三角洲設為棉花目標價格試點范圍 從2014年棉季開始，國家以目標價格制取代棉花收儲政策，當市場價格低于目標價格時，低于目標值部分由國家財政向棉農補貼。山東省是產棉和用棉大省，目前有800萬棉農和4 000余家規模以上紡織企業，然而今年的目標價格試點地區并無山東，意味著山東棉價將由市場決定，因市場價格低迷，在失去了收儲政策的支撐后，又沒有財政補助，山東棉花種植將受到嚴重沖擊。鑒于黃河三角洲的棉花種植具有維持生態和保護環境等公共物品功能，政府有責任幫助棉農將外溢的外部收益內部化，減少福利損失。因而應盡快將黃河三角洲納入棉花目標價格試點范圍，穩定棉市價格。

2.2.3 為黃河三角洲設立專項資金扶持植棉業 設立“中低產田改良專項基金”，采取整村推進或產業化等模式，推進鹽堿土地整治，加快中低產田改造，平整施肥并完善排水、排鹽和灌溉設施。設立黃三角水利設施專項資金，用于推進大中型灌區續建配套與節水改造，進行小型農田水利建設，發展高效節水灌溉。支持基礎設施建設，加大省預算內基本建設投資、省基建基金、省財政專項資金投入力度，鼓勵和引導社會資金重點支持黃三角的基礎設施建設，確保該區基礎設施建設投入明顯高于全省平均水平[9]。

2.2.4 支持黃河三角洲棉花生產科技創新 “渤海糧倉”科技示范區通過對土、肥、水、種等方面的科技創新，改造鹽堿地，培育并種植耐鹽堿及節水抗旱小麥新品種，實現了在中度鹽堿地上種植小麥新突破。黃河三角洲的棉花生產應借鑒該經驗和模式，通過對中低產田的治理改造和新型耐鹽堿棉種的研發，提高該區棉花產量和質量[10]。建議設立“黃河三角洲鹽堿地植棉關鍵技術研究與示范”行業專項，用于補助黃河三角洲地區培養和引進鹽堿地植棉技術專業人才。加快科技創新園區、高校研究機構等高科技公共服務平臺建設，重點在河口生態治理、鹽堿地改良、耐鹽堿新型棉種等領域實現突破，加速推進重大關鍵技術的攻關和重大科技成果產業化[11]。

[1] 茍成富.加快黃河三角洲高效生態經濟區發展[J]. 理論學刊,2009(12):28-31.

[2] 張曉惠. 黃河三角洲濕地生態服務功能價值評估[D]. 濟南：山東師范大學,2007.

[3] 辛承松,董合忠,辛梅平. 黃河三角洲鹽堿地棉花生產發展初探[C]//中國農學會棉花分會.中國棉花學會2007年年會論文匯編,2007.

[4] 韓若冰,周林,胡繼連. 山東棉花生產的農民心境與政策思考——基于對魯西北棉農的深入訪談[J]. 山東農業科學,2013,45(4):145-148.

[5] 張存信.棉花災害及防災減災技術[M]. 北京：中國農業科技出版社，2001.

[6] Boadway R, Pestieau P, Wildasin D. Tax-transfer policies and the voluntary provision of public goods[J]. Journal of Public Economics，1989，39(2)：157-176.

[7] 譚硯文. 美國2008新農業法案中的棉花補貼政策及其啟示[J]. 農業經濟問題,2009(4):103-109.

[8] 鄭波,張友秋,李鑫,等. 山東省近年來棉花生產下滑原因分析及對策建議[J]. 中國棉花,2013(6):5-8.

[9] 沈滿洪,謝慧明. 公共物品問題及其解決思路——公共物品理論文獻綜述[J]. 浙江大學學報(人文社會科學版),2009(6):133-144.

[10] 董合忠.棉花輕簡栽培的若干技術問題分析[J].山東農業科學,2013,45(4):115-117.

[11] 董合忠,楊國正,田立文,等.棉花輕簡化栽培[M].北京:科學出版社,2016.

PolicySuggestionsonEstablishmentofCottonProductionReserveAreaintheYellowRiverDelta

Han Ruobing, Hu Jilian

(ShandongAgriculturalUniversity,SchoolofEconomicsandManagement,Taian271018,China)

Due to the special geographic location and environmental characteristics, in the Yellow River Delta area, the proportion of saline-alkali in the soil is relatively high, the freshwater resource is heavily limited and the ecological environment is extremely fragile. Cotton is tolerant to drought and saline-alkali soil, can utilize resources in saline-alkali soil such as water, soil, gas and heat effectively, as well as is contributed to the maintenance of local ecological environment. So cotton is the pioneer crop to plant in the saline-alkali soil. However, because of high production cost and low income, the farmers’ initiatives in cotton production have dramatically declined. Worsened by the lack of government support, the cotton production in the Yellow River Delta has decreased successively during the past few years, and the plant area has dramatically declined as well. Concerning the special ecological environment in the Yellow River Delta area, the decreased cotton production is rather an ecological issue than an economic issue. Therefore, we suggested to establish the cotton production reserve area in Yellow River Delta. Taking into consideration of multiple factors such as ecological environment protection, economic outcome and social benefit, the government support for cotton production in the Yellow River Delta area should be promoted, for example, to increase the direct subsidies for cotton production, to expand the range of target price program, to set up the supporting fund, and to promote the scientific innovations as so on.

the Yellow River Delta area; Cotton production reserve area; Support policy

S562+X321

A

1001-4942(2017)10-0151-05

10.14083/j.issn.1001-4942.2017.10.032

2017-08-15

山東省現代農業產業技術體系棉花產業經濟崗位專家項目(SDAIT-03-010)；國家自然科學基金項目(71603152)；山東省軟科學項目(2016RKB01030)

韓若冰(1987—)，女，管理學博士，講師，主要研究領域：國際準則與生態農業。

胡繼連，E-mail: jlhu@sdau.edu.cn