續(xù)發(fā)型行政行為效力認定的審查模式

瞿曉麗

南京大學，江蘇 南京 210093

續(xù)發(fā)型行政行為效力認定的審查模式

瞿曉麗

南京大學，江蘇 南京 210093

續(xù)發(fā)型行政行為和先行行政行為構(gòu)成復合行政行為。在認定續(xù)發(fā)型行政行為的效力問題上，以維護行政行為公定力為原則，違法性繼承為例外。先行行政行為的效力對續(xù)發(fā)型行政行為的影響方式因?qū)彶槟Ｊ蕉悾趯嵺`中有形式審、另案審和實質(zhì)審三種模式，理論上有將先行行為的要件內(nèi)化為后續(xù)行為要件的新主張。然而，從典型案例中抽象出的有限規(guī)則不能普遍適用于不同目的的復合行政行為，對各類型的續(xù)發(fā)型行政行為的效力應采不同審查路徑。

復合行政行為；續(xù)發(fā)型行政行為；公定力；違法性繼承

一、問題的提出

復合行政行為，系指出于同一目的或不同目的而實施數(shù)個行政行為，數(shù)個行政行為之間在時空上有先后的關(guān)聯(lián)性，據(jù)此，可將其劃分為同一目的的復合行政行為和不同目的的復合行政行為。前者又稱連續(xù)性行政行為，屬于同一行政過程的不同階段，前行為與后行為是手段與目的的關(guān)系；后者中數(shù)個行政行為相對獨立，各自均為目的。因此，就有先行行政行為(前置行政行為)和續(xù)發(fā)型行政行為之分。先行行政行為即成立在先的基礎(chǔ)行政行為，當被訴具體行政行為以另一行政行為為前提時，且對該行政行為的審查關(guān)系到爭訟行為的合法性而該行為本身并不是訴訟之標的，該行為就是前置行政行為。①續(xù)發(fā)型行政行為并非行政法學上的典型術(shù)語，而是一個學理概念，用以指稱復合行政行為中居于其后的行政行為。這類行政行為多出現(xiàn)于城市規(guī)劃的批準行為與據(jù)此作出的核發(fā)各類規(guī)劃許可證行為之間②、責令拆除違法建筑的審批與其后的行政強制執(zhí)行之間③。我國法律目前尚未對復合行政行為作出規(guī)定，學界對續(xù)發(fā)型行政行為研究亦相對較少，尚有諸多問題亟待厘清。例如，在連續(xù)性違法行政行為中，在根本目的違法的情況下如何認定各行為的合法性？在不同目的的復合行政行為中，先行行政行為的效力瑕疵對續(xù)發(fā)型行政行為有何影響？有關(guān)問題均無定論，還有待探討。

二、公定力對違法性繼承的阻斷及其限制因素

行政行為的公定力，又稱為效力先定或推定有效，是指行政行為除非自始無效，否則一經(jīng)做出，不論其實質(zhì)上是否合法，都被推定為合法有效，未經(jīng)法定程序變更或撤銷前，不得否認行政行為的效力。其產(chǎn)生的根源在于現(xiàn)實的行政訴訟制度中所設置的撤銷之訴制度(撤銷之訴的排他性管轄)。④由于公定力有利于提升行政效率，保障法律關(guān)系的穩(wěn)定性，維護司法公信力，因此，在司法實踐中，除非有公定力的限制性因素，否則法院在審理續(xù)發(fā)型行政行為時，原則上不得對先行行政行為的有效性進行審查，即公定力對先行行政行為違法性繼承產(chǎn)生阻斷作用。所謂違法性繼承是指在數(shù)個連續(xù)的行政行為中，先行行政行為具有違法性，這將影響根據(jù)其作出的續(xù)發(fā)型行政行為的效力，換言之，先行行政行為的違法性被續(xù)發(fā)型行政行為所繼承。違法性阻斷則意味著先行行為的違法性無法得以糾正，并通過后續(xù)行為對相對人的權(quán)益造成侵害，從而破壞行政訴訟權(quán)利救濟的有效性。從這一點來講，行政行為的違法性繼承有其存在的價值。⑤長久以來，公定力理論時常遭到學者質(zhì)疑，被認為與現(xiàn)代行政法理念相悖，⑥因此，有必要對公定力的阻斷作用作出限制。

公定力的限制因素之一毫無疑問應當為先行行政行為存在明顯的無效事由，此時，先行行政行為自始無效，在審理續(xù)發(fā)型行政行為的同時要對前行為的效力一并進行確認。這一限制因素均適用于兩種類型的復合行政行為。有學者提出限制因素之二為“無單獨法律效果之行政行為”，其理由在于先行行為與后續(xù)行為屬于一個行政過程的兩個階段，兩者的結(jié)合是為了實現(xiàn)同一個法律效果。由于先行行為沒有單獨的法律效果，其并不具有公定力。如果后續(xù)行為被提起行政復議或行政訴訟，則先行行為中存在的違法問題可以在后續(xù)行為的合法性審查過程中被爭議。⑦換言之，連續(xù)性行政行為被視為單一行政行為，在對后行為進行審查時，則必然對前行為的合法性一體審查。然而這一限制性因素也僅是針對連續(xù)性行政行為，不同目的的復合行政行為還需從傳統(tǒng)模式中尋找解決路徑。

三、對續(xù)發(fā)型行政行為效力認定的審查模式

公定力保證了先行行政行為效力的不可動搖性，而不對先行行政行為進行審查就無法對據(jù)以作出的后續(xù)行政行為作出正確裁判，不利于保護相對人的利益，如何在以國家主義為基礎(chǔ)的公定力和確保個案實質(zhì)正義的違法性繼承之間做出選擇，司法實踐并不統(tǒng)一，大致有三種模式。模式一是形式審，不對先行行政行為進行實質(zhì)審查，只要其客觀存在且形式合法，就作為證據(jù)法上的免證事實處理，直接作為裁判后續(xù)行為合法性的依據(jù)。這是維護公定力的典型做法，法院看似忠于“不告不理”的原則，實則并不能有效解決爭議，有規(guī)避主要問題之嫌，而實踐中法院也多采該模式⑧。模式二是另案審，受訴法院不主動審查先行行政行為，而是建議當事人起訴先行行政行為，中止對續(xù)發(fā)型行政行為的審理，待先行行政行為定性之后再進行對續(xù)發(fā)型行政行為的審查。這是折中做法，既沒有超出審理界限，又保證了對后續(xù)行政行為審查的公正。但是有可能面臨著先行行政行為超過起訴期限或者增加當事人訴訟成本、造成累訟的風險。實踐中，采該模式的法院較少。模式三是實質(zhì)審，主動將先行行政行為與續(xù)發(fā)型行政行為一并進行審查，以對先行行政行為的審查為基礎(chǔ)再判定續(xù)發(fā)型行政行為的合法性，保證案件能夠得到徹底解決，避免了模式一導致的“結(jié)案事不了”，具有其合理性。但是也存在著法院是否超過司法主管權(quán)限或起訴期限等問題，部分法院采該模式⑨。

因此，在對續(xù)發(fā)型行政行為的合法性作出認定之前，原則上必須首先判斷其與先行行政行為之間關(guān)系的類型，再選擇不同的審查路徑。然而，通過典型案例卻不難發(fā)現(xiàn)，新模式多數(shù)情況均只針對連續(xù)性行政行為，對不同目的的復合行政行為適用空間有限。

四、典型案例

(一)行政許可批準文件不合法

在“沈希賢等182人訴北京市規(guī)劃委員會頒發(fā)建設工程規(guī)劃許可證糾紛案”中，原告請求法院撤銷被告為第三人作出的該案規(guī)劃許可行為，理由之一為被告于2000年9月11日就核定了《審定設計方案通知書》，確定了本項目的可行性研究結(jié)論。而本案的第三人卻在2000年12月7日才就動物實驗室建設項目向北京環(huán)境保護局申請辦理環(huán)保審批，2002年2月21日環(huán)保局才給予確定批復。由于本項目在可行性研究階段并未進行環(huán)境影響評估，被告的審批行為顯然不符合法律規(guī)定。從判決理由來看，法院在審查后續(xù)行政行為本身存在合法性瑕疵的同時，也對構(gòu)成先行行為和后續(xù)行為共同要件的環(huán)境影響報告書本身作出了評價。由于規(guī)劃部門審批建設污染環(huán)境項目時，未以申請人提供環(huán)境保護影響報告書為頒發(fā)建設許可證的前置要件，后續(xù)行政行為因缺失必備文件而違法，體現(xiàn)出了違法性繼承的思路。

(二)強制拆違未履行法定程序

五、結(jié)論

[注釋]

①陳紅，徐風烈.行政訴訟中前置性行政行為之審查探析[J].浙江社會科學，2008(5)58.

②如“吳繼炳等訴樂東黎族自治縣人民政府土地行政登記案”，一審：(2010)海南二中行初字第121號，二審：(2011)瓊行終字第50號.又如“念泗三村28幢樓居民35人訴揚州市規(guī)劃局行政許可行為侵權(quán)案”[J].中華人民共和國最高人民法院公報，2004(11)：31.

③如“楊世安等不服南寧經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會行政強制拆除案”，【法寶引證碼】CLI.C.355918.

④[日]鹽野宏.行政法總論[M].楊建順譯.北京：北京大學出版社，2008.95.

⑤趙峰.續(xù)發(fā)型行政行為的司法審查規(guī)則[J].人民司法，2014.93.

⑥柳硯濤.行政行為公定力質(zhì)疑[J].山東大學學報(哲學社會科學版)，2003(5).

⑦[日]小早川光郎，宇賀克也，交告尚史主編.行政判例百選Ⅰ(第5版)[M].日本：有斐閣，2006：168.

⑧如“沈剛伯訴寧波市房產(chǎn)管理局、第三人寧波市鎮(zhèn)海區(qū)城市土地儲備中心房屋拆遷行政裁決案”，案號：(2009)浙甬行終字第75號.

⑨如“張華與海安縣住房和城鄉(xiāng)建設局許可案”，一審案號：(2015)安行初字第00056號，二審案號：(2015)通中行終字第00247號.

⑩朱芒.“行政行為違法性繼承”的表現(xiàn)及其范圍[J].中國法學，2010(3)：187.

D922.1

A

2095-4379-(2017)29-0061-02

瞿曉麗(1993-)，女，南京大學，碩士研究生在讀，研究方向：民商法。