基于規劃管理的控制性詳細規劃編制研究

何星

基于規劃管理的控制性詳細規劃編制研究

何星

控制性詳細規劃這種規劃技術手段具有強化城市管理和控制城市土地利用的功能，在我國已經應用了三十多年，并經過不斷地改革和完善廣泛應用于城鄉規劃實踐中，在我國城鄉規劃、建設和管理過程中起著重要作用。為保證控制性詳細規劃編制工作的順利進行，本文從規劃管理的角度出發，通過對現階段我國控制性詳細規劃編制的現狀及存在的問題進行分析探討，進而提出一系列具有針對性的創新優化措施，以期加快我國的城鄉規劃管理工作。

一、現階段控制性詳細規劃編制中存在的問題分析

控制性詳細規劃編制在我國的城鄉規劃、土地利用方面起著承上啟下的作用，向上承接城市的整體規劃，向下銜接修建性詳細規劃和土地利用的控制。但是在具體實施過程中卻沒有達到理想期望值，近年來城鄉發展迅速，導致城市擴張問題層出不窮，下面將對現階段控制性詳細規劃編制中存在的問題作出具體分析。

1.與相關總規和專規銜接脫節

其一，與相關總體規劃的銜接脫節：控制性詳細規劃編制作為一種承上啟下的規劃技術手段，應該同時兼顧城市總體規劃的宏觀要求和具體地塊位置以及大小劃分的微觀要求。但是在實際實踐過程中，控制性詳細規劃往往只針對具體相關項目對具體地塊的交通要求、地塊大小、用地布局和用地性質進行規劃，偏重于滿足小區域的地塊規劃要求，但是一旦將規劃方案放在城市總體規劃的整體布局上，其規劃原理往往不合理甚至會破壞城市整體宏觀布局，偏于對具體地塊的微觀研究必然造成整體大格局規劃的混亂、無序。

其二，與相關專業規劃布局銜接脫節：很多控制性詳細規劃對地塊的大小、性質等特點進行充分規劃編制，但是對其他專項規劃的考慮不夠充分，例如很多控制性詳細規劃中缺乏對地塊加油站點規劃、電力、私家車停車點以及人防設施的規劃考慮，阻礙了日后地塊的其他專業規劃。這種規劃控制方式無疑與城鄉發展定位缺少銜接性，缺少其本身應該具有的科學性、整體性和嚴謹性。

2.缺少對土地使用的靈活性和兼容性的考慮

在城市用地的詳細規劃編制過程中，往往偏重于對城市空間、用地性質、用地布局等城市物質環境設計，但是缺乏對用地實際經濟效益的考慮。在后期城市修建性詳細規劃或建設項目設計方案編制中設計師會按照控制性詳細規劃中確定的用地空間、高度、土地容積率等硬性指標進行設計，這種過分強調城市用地空間、高度的設計方式缺少靈活性，在豐富城市形態的過程中忽略了城市用地本身存在的經濟價值，造成城鄉用地浪費，出現部分建設項目無地可用、沿街商業區的容積率低等經濟問題，久而久之就會制約該城市的經濟發展。這些問題可能在規劃初期不明顯，但是隨著城市的發展會逐漸暴露出來，如果后期再對城市地塊進行重新規劃又會產生一系列繁瑣的詳細規劃編制程序，并且對城市用地的重新規劃、改造又會增加一系列巨大的測量、規劃等經濟成本。這種規劃編制方式缺乏靈活性，無法將城市物質環境和用地潛在經濟價值兼容起來，額外增加了城市用地規劃的時間和成本。

3.控制性詳規編制過程中的數據研究依據不足

控制性詳細規劃編制作為城市布局總體規劃和城市用地建設的中間環節，必須做到有著嚴格的科學性和嚴謹性才能實現城市總體規劃的宏觀目標和建設項目的微觀目標。而規劃前期對大量的各項數據進行的研究是保證其科學嚴謹性的重要前提，這正是現階段我國控制性詳細規劃編制工作面臨的重要問題。控制性詳細規劃編制過程中人口、土地容積率、綠地率、土地歸屬權、各項經濟指標等數據的采集方式各不相同會導致同一項數據通過不同的部門采集出的結果五花八門，對后期規劃編制造成了極大的阻礙。前期數據采集不準確使規劃編制缺少準確的數據支撐，導致很多規劃項目擱淺無法落地實施。

二、規劃管理角度下的控制性詳規編制創新方案

1.建設全局性規劃體制，加強與相關規劃的銜接

其一，做好與上位規劃的銜接工作

在控制性詳細規劃編制工作前做好與上位規劃的溝通，并主動積極和當地的規劃編制部門協調溝通，梳理好各項功能區、主要道路、主要河流等地塊的位置并進行分單元規劃，并且在全局的基礎上將全局層層劃分，從城市細化到街區進而細化到用地地塊，從規劃管理的角度將整個系統細化做到分級規劃。控制嚴格落實各個城市功能區的開敞空間，避免微觀地塊編制與宏觀用地布局相沖突的現象發生，保證規劃工作的整體性和協調性發展。

其二，加強與專業規劃的銜接

通過以上提出的分級的措施細化到地塊，充分了解用地附近的加油站點、停車點、電力布局以及各種人防設施等的位置，使其在整體的角度上做到系統規劃。

通過以上這種全局性分級劃分的規劃管理方式能夠精確地塊的具體情況，做好與上位規劃和專業規劃的銜接工作。

2.提高土地規劃靈活性，增強經濟效益

提高土地規劃靈活性的一個重要內容之一就是正確判斷用地地塊性質，一般來說用地性質有四個適建級別：規劃建議用地性質、替代用地性質、特批用地性質和禁止用地性質。一般情況下做好規劃建議用地和替代用地的規劃管理能夠有效地增強城市的經濟效益，下面將對規劃管理兩項用地的措施展開具體研究。

其一，做好規劃建議用地的規劃管理

開發商等土地使用者在拿到土地使用權后相關部門要做好審批工作，為充分開發建設用地的潛在價值、活躍用地周圍的商業競爭，相關部門在嚴格審批流程的同時要加快審批進度，保證土地使用者能夠盡快通過審批程序順利進行到下一步的建設工作。

其二，做好替代用地的規劃管理

在城市控制性詳細規劃編制過程中有些用地可以更改使用性質，在城市建設過程中有些設計師為了強化美觀城市形象會造成一些土地空間的浪費，而往往在城市以后的發展過程中會逐漸意識到這部分地塊的土地性質的使用價值不高或難以滿足使用者的需求。當土地使用者對這部分地塊提出更改土地性質申請時相關規劃管理部門要立即做好審查工作，并深入研究是否符合替代用地的條件，如果符合實際情況就要及時批準使用者的申請。

3.完善數據采集系統，加強數據支撐

其一，完善自上而下的數據采集系統

一般的數據采集首先會對具體人口數量指標、土地容積率、具體地塊歸屬情況等數據展開采集，往往忽略了對人口總量、經濟總量和土地權屬等整體數據的采集。其中通過對城市建筑總量的整體把握能夠大致把握城市人口總量；通過對土地歸屬的整體把握能夠及時了解開發商的土地使用意愿；做好經濟總量的整體了解利于對城市未來發展方向做出規劃。在數據采集過程中可以將城市土地分為地區和行政兩個層面，地區層面由省、市、縣層面逐步細化到地塊、街道、社區層面；而行政層面自上而下可以分為國土統計部門、派出所和街道辦事處、居委會，這種層層分明、自上而下的數據采集過程能夠在整體把握的基礎上細化其他具體數據采集，提高數據的有效性和準確性，從而有利于控制性詳細規劃編制的順利進行。

其二，統一數據采集指標

一是統一容積率的確定：首先要對舊城區和新城區進行劃分，對于舊城區要對其地塊各項屬性作出具體分析以確定其開發強度，在保護部分建筑的基礎上合理確定容積率；二是確定綠地率，舊城區的綠地率和新城區的綠地率也要通過深入分析后合理確定，同時要考慮到人均綠地、建筑面積、服務半徑等各項指標。

三、結語

控制性詳細規劃編制過程要緊隨城市建設的發展，本文通過對控制性詳細規劃編制現狀進行分析發現其有著與總規和專業規劃脫節、靈活性和兼容性差以及數據依據不足等主要問題，并從規劃管理的角度提出了建設全局性規劃體制、靈活土地規劃、建立自上而下的數據采集系統和統一數據采集標準的完善措施，以期通過本次研究對我國的控制性詳細規劃編制工作有所幫助。

（作者單位：甘肅省隴南市成縣規劃局）