基層央行采購管理存在的問題與對策

■付俊良 王雨倫

基層央行采購管理存在的問題與對策

■付俊良 王雨倫

近年來，隨著人民銀行采購制度的日益完善，各分支機構的采購管理日益規范。但在基層央行的采購實踐中，還存在一定的困惑和一些不容忽視的問題，正視和解決這些問題，對于進一步加強采購管理、防控采購風險等方面都具有十分重要的意義。

一、目前，基層行采購管理存在的主要問題

1.采購定義不清，采購程序的選擇缺乏統一規范。在《中國人民銀行集中采購工作規程》（以下簡稱《規程》）和《中國人民銀行集中采購管理辦法》（以下簡稱《辦法》）中，對“分散采購”的定義不盡相同。《辦法》將集中采購以外的采購項目全部納入分散采購，由于分散采購“應遵循政府采購程序及相關法律法規要求”，那么按《辦法》要求，日常、小額采購也要履行公開招標、競爭性談判、詢價等程序，框定范圍明顯過大。《辦法》、《規程》對零星采購缺乏明確定義，而按照《中國人民銀行辦公廳關于2017～2018年政府集中采購項目及標準的通知》（以下簡稱《通知》），集中采購目錄以外，“單項或批量金額在100萬元以下的貨物和服務項目、120萬元以下的工程項目”，各單位可實施零星采購，金額對基層行而言較高，對應采購風險較大。

2.采購環節過多，客觀原因難以做到“管采分離”。《辦法》關于“管采分離、全程監督”的制度設計很優越，但在實際執行中卻因種種原因難以執行到位。就宜春市中支縣市支行而言，內設機構一般有辦公室、會計國庫股、貨幣信貸與統計股、綜合監督辦四個股室。以詢價采購方式為例，整個詢價方式的采購流程約有12個步驟。在這些步驟中，采管委辦公室、采購辦、法律部門、檔案收集都在支行辦公室，而貨幣信貸與統計股、綜合監督辦少有提出采購需求，支行辦公室往往還是提出采購需求的部門。而各部門往往僅專注于本專業的工作，對采購工作的重視程度不夠、積極性不高，甚至存在互相推諉現象，采購過程中采購決策部門與實施部門重合，財權、事權難以實現分離。

3.采購實施的關鍵節點操作流程不健全。一是供應商名單推薦流程不清。由于《辦法》、《規程》等制度沒有明確如何確定供應商名單，推薦的供應商名單有時不夠合理，可供選擇余地少。二是采購方式不全，尚缺少競爭性磋商方式。《辦法》規定“集中采購采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等方式”。財政部2014年頒布了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》，辦法中新增了競爭性磋商采購方式。但基層行目前只能采用邀請招標或競爭性談判方式，不但增添了法律風險，在實際采購過程中也不如磋商采購方式操作方便。

4.采購是否物有所值缺乏相應評估機制。現行《辦法》側重于對采購過程的控制，屬于事前和事中控制，而對采購后如何評估采購效果，是否做到物有所值，沒有具體的規定。對采購質量、采購效率和服務水平等則缺乏全面、科學的考核方法。許多采購項目特別是工程類、維修類項目等，其本身存在的質量問題短時間內難以暴露，但一段時間后可能會逐步顯現，采購效果評價機制的缺失將不利于基層行提升采購效果和防范采購風險。

5.采購實施與管理存在薄弱環節。一是有的基層行采購實施部門未建立臺賬或登記簿，記錄采購項目、時間、數量、金額、項目需求部門、采購方式、供應商審批手續等詳細情況。二是有的基層行維修改造項目程序不夠規范，如未制定采購方案和評分標準，未按規定抽取評審人員組織采購等。三是采購監督不到位。對于采購由誰來負責具體的監督方面，很多基層行沒有做出明確規定，只糊模地表明由內審、紀檢等部門行使監督的工作，沒有明確各自的監督重點。采購部門與會計、紀檢監察、內部審計等相關部門缺乏經常的、穩定的溝通機制，沒有形成監督合力。職工的民主監督意識不強。大部分基層央行在采購活動中，一般只注重對結果的公示，而對采購過程和重要環節公示的渠道單一、范圍有限，一般職工對采購工作知曉程度不高。

6.基層行采購很難產生規模效應。目前，基層行的采購主要包括電腦耗材、辦公家具、印刷品、車輛修理加油等，而上述采購存在規模小、金額少等特點，由此也決定了采購工作規模優勢和議價能力不高、對采購價格的控制力較低。同時，在相對價格透明、物美價廉的網絡采購方面，由于人民銀行沒有出臺相關制度，實際操作缺乏制度依據。

二、加強和改進基層行采購管理的對策及建議

1.進一步完善采購管理制度。修訂分散采購和零星采購的定義，建議上級行根據《條例》等法律法規，修訂完善《辦法》中關于分散采購的定義，使其與政府采購法律法規相一致。可適當核定基層行零星采購限額標準，將大額采購納入政府采購范疇。

2.規范和細化采購工作流程。一是對采購活動的各個關鍵節點做出詳細的要求和規定，包括編制采購文件、提交投標保證金、信息公開方式及內容等。二是規范采購文件格式，上級行可按照標準化、規范化的要求，編制一套采購標準文件以供下級行使用，如增加統一的各類采購合同范本，制作采購工作流程圖。三是增加競爭性磋商方式，競爭性磋商與競爭性談判方式的評分方法不同，前者要求采取綜合評分法，而后者只能采取最低報價法，增補競爭性磋商方式將使基層行采購方式更加豐富，在采購活動中享有更多的主動權。

3.推進采購電子化、信息化。人民銀行分支行開展采購活動時，可以充分利用現有的金融集中采購網絡平臺，推進采購信息公開發布，提高采購透明度，規范采購程序的操作和監督。對市場價格穩定公開、品牌趨于集中的項目，如屬于零星采購范疇的，可直接在京東、蘇寧等電子商城采購，有利于提高采購效率和質量。

4.加強采購過程的監督管理。內審、監察等部門要切實履行職責，認真執行內部監督制度，對采購活動的全過程認真進行跟蹤監督，及時發現采購活動中存在的問題，提出改進建議，規范采購行為。同時，相關采購審計應重視對物有所值實現程度的審查，在合規合法性審計的基礎上，重點對物有所值的實現程度進行審計與評價。

5.提升采購人員的業務素質。可通過舉辦采購業務培訓班或以查帶代等方式，對采購管委會成員、采購人員和監督人員進行專題培訓，熟悉了解采購制度和采購程序。同時完善采購人員激勵約束機制，對采購組織、評審工作完成情況考核合格的給予適當經濟報酬，對考核不合格的給予相應處罰，以提高采購人員的工作積極性和責任意識。

（作者單位：中國人民銀行宜春市中心支行）