國企混改進入“加速度”

國企混改進入“加速度”

國企混改是當前中國政府在國企改革中最看重的方式。近幾個月來，石油、天然氣、電力、鐵路、民航、電信、軍工等領域的國企混改已經全面提速，已有兩批、19家企業被確定為混改試點企業。隨著壟斷領域央企率先破題，將“以點帶面”式地帶動其他關鍵性領域的國企混改。其中，民航領域的中國國航、東方航空以及電信領域的中國聯通等企業的混改進展尤為引人矚目，它們試圖探索出一種新的國企改革模式

逾三分之二央企已引進社會資本

中國經濟報告：十八屆三中全會對國企改革提了兩個思路：一是實行混合所有制改革；二是以管資本為主來加強國有資產監管，即從“管企業”變成“管資本”。目前這兩種改革的進展如何？

項安波：混合所有制改革頂層設計已經明確，混改試點以點促面的成效開始出現，國有企業混改面已經較廣，混改企業在實踐和探索中積累了豐富經驗。整體上看，混改具備了進一步展開和提升的基礎。

胡遲：三年多以來，混改一直在扎實穩步推進，2017年的混改取得了突破性進展。國務院國資委2017年7月披露的數據把混改進展表述為“一個50%”，即央企二級子企業的混合所有制占比超過50%，超過三分之二的央企引進了社會資本。重點行業兩批19家混合所有制改革試點正在推進，央企10家子公司員工持股試點全面實施。地方國企的混改也在根據本地實際緊鑼密鼓地進行。

目前，中國混合所有制改革從兩條線、兩個領域展開：一條線是國務院國資委主抓的以經營性央企為主的混改，推進穩健而有序，其中，中國建材、中國醫藥從2014年開始試點以來，經驗一直在擇機推出；另外一條線是國家發改委主抓的以特殊功能性央企為主的混改，在2016年秋季以來連續開展三批試點，突出代表是東航物流與聯通。

在以管資本為主來加強國有資產監管改革方面，一是各級國資委積極推進國有資產監管機構職能轉變，取消或下放監管事項，修訂或廢止規章、規范性文件，積極研究制定監管權力清單與責任清單。2017年4月，《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》正式印發。該方案明確了國資委管資本的重點職能，劃清了國資監管的權責邊界，提出了職能轉變的具體舉措，標志著國務院國資委從以管企業為主向以管資本為主轉變邁出了歷史性、實質性的關鍵一步。根據該《方案》，國資委將精簡43項監管事項，其中取消事項26項、下放事項9項、授權事項8項。在深入梳理職能、系統總結長期以來國資監管經驗后，國資委著眼當前國資監管中存在的問題，反復研究論證，多次征求有關部門、中央企業、地方國資委意見，進行了成立13年來最大規模的機構調整。

二是在各級國資委的指導、推動下，國有企業已經開展國有資本投資、運營公司的試點。目前，國有資本投資、運營公司試點企業達到了10家，26個地方國資委改組組建了72家投資運營公司。從試點效果看，經過逐步摸索，國有資本投資公司側重在重要行業和關鍵領域推動產業集聚和轉型升級，優化國有資本布局結構；國有資本運營公司側重提升商業類企業的國有資本運營效率，促進國有資本合理流動。

文宗瑜：十八屆三中全會中關于混合所有制，不僅包括積極發展混合所有制經濟，還包括發展混合所有制企業。發展混合所有制經濟是指石油、石化、電力、鐵路等不對民資、外資開放的領域，通過開放讓非公資本進入，把原來單一的國有經濟發展成混合所有制經濟；發展混合所有制企業是指絕大多數的國有企業都要引入非公資本，轉變為股份制、公司制企業。

目前來看，在發展混合所有制經濟方面依然停滯不前，石油、石化、電力等壟斷行業如何開放，依然沒有具體政策和行動；發展混合所有制企業改革步伐緩慢，從今年開始，具有代表性的一部分央企以及上海、廣東等省市的一部分地方國有企業，已經在推進發展混合所有制企業的改革。整體而言，十八屆三中全會以來，發展混合所有制經濟和發展混合所有制企業的改革實際進展比預期要慢。因此，從現在到2020年，要加大力度，加快推進混合所有制改革。

從原來的“管人、管事、管資產”轉到以“管資本”為主加強國有資產監管的改革，則主要通過授權設立國有資本運營公司與國有資本投資公司來實現，此類公司承接從國有企業剝離的國有資本運營職能，以實現國有資本運營與國有企業經營的“資企分離”。這項改革可以改變長時間以來國有企業產業經營與資本運營混雜、一味熱衷于資本運營而忽視產品開發和產業經營的現狀；與此同時，國有資本運營公司與國有資本投資公司專注于國有資本運營的專業化，國有企業專注于產品開發與科技創新。這項改革涉及國有企業資本運營職能的剝離，阻力也較大。就中央本級及地方各級政府推進這些改革的進程看，國有資本運營公司與國有資本投資公司的設立仍處于試點階段，還沒有全面推開。

聯通混改是國企混改形成突破勢頭的重要標志

中國經濟報告：作為國內三大電信運營商之一，中國聯通是9家央企混改首批試點單位中唯一的A股上市公司。中國聯通的混改有哪些實質性突破？對未來國企改革的示范意義何在？

項安波：中國聯通是央企中首家集團整體混改的試點單位，對深化電信體制改革和混合所有制改革都具有重要意義和示范效應。

一是需要在保持國有資本控股地位的前提下打破原有聯通集團“一股獨大”的模式，引入各類投資者共同打造混合所有制經濟實體，為推動壟斷領域國企混改、改變一企獨大格局積累了經驗。

二是聯通是首家面向非國有資本開放的通信行業央企，注重優先引進戰略投資者，并明確引入戰略投資者的基本條件是能夠“促進供給側結構性改革和實現戰略業務協同”。同時，嚴格要求投資者投資主體適格，確保電信網絡及信息安全。

三是綜合采用了引入戰略投資者和員工持股相結合、定向增發和股權轉讓并行等混改方式。

胡遲：聯通混改是今年以來國企混改形成突破勢頭的一個重要標志。與以往的國企混改案例相比，其有幾大突破點：一是有壟斷特征的國有企業出讓30%以上的股份，拿到780億元巨量資金，股改力度很大，聯通母公司由絕對控股轉向相對控股，雖然整體上國有資本還是絕對控股，但股權已經開始分散，與以前相比，是改革的突破。

二是BATJ（百度、阿里巴巴、騰訊、京東）等非國有資本的大規模進入，是以往混改所不能比擬的；混改方式也很復雜，戰略投資加財務投資，外部投資加內部投資，職工持股的幅度都比較大。

三是“混改熱+互聯網熱”的模式出現，通過互聯網民企戰略投資的大規模進入，有利于促進聯通向互聯網新方向延伸業務，向產業鏈條中高端轉型升級。通過混改實現轉型，可取得“一石二鳥”的效果。

聯通的混改具有樣本意義，是新一輪國企改革以來力度最大的一次。聯通混改對于今后的國企混改提供了可復制、可推廣的經驗，尤其是對于鐵路、石油等具有自然壟斷特性的行業而言，在國有資本的占比、非國有資本的進入以及由混改推動轉型發展方面都具有重要的借鑒意義。

文宗瑜：我認為，聯通的改革在整個央企層面發展混合所有制企業的改革中邁出了重要一步，意味著其他幾家也將逐漸順次推進。從這個意義上講，央企主管部門正在嘗試加快推動混合所有制改革。

最需要的是政策制度保障

中國經濟報告：類似中國聯通的混改能否取得成功，對于政府和民企而言都意義重大。那么，推進國企混改最需要什么關鍵保障？

項安波：一是追責機制和容錯糾錯機制并重；二要公開透明、規范操作；三要及時跟進相關配套政策；四要重構國資代表機構與混合所有制企業的關系；五要持續跟蹤和支持混改企業發展。

胡遲：最需要的關鍵保障是政策制度保障。2015年9月發布的《中共中央、國務院關于全面深化國企改革的指導意見》與《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》是最重要的政策依據。參與混改的國企需要根據上述兩個政策（也包括其他配套政策）制訂混改方案。只有嚴格按照政策規范操作，才能防止國有資產流失，才能對參與混改的民企的利益提供制度、法律、法規、政策等多方面的保障，從而激勵民企參與混改的積極性。

文宗瑜：國有企業改制最終的成效需要3至5年的時間來驗證。判斷中國聯通的混改能否取得成功，我認為主要有三個標準：第一，中國聯通的整個轉型能否成功。聯通最近5年的經營指標、財務指標一路下行，原來依賴的固話、手機、短信等業務營收急劇下降，而新的業務又處在探索階段。因此，聯通這次混改能否實現轉型，我們將拭目以待。第二，公司治理改革能否實現突破。聯通混改未來取得成功的一個最大制約因素是，引入的非公資本絕大多數是財務投資者，缺乏戰略投資者。所謂戰略投資者就是能夠為聯通的轉型提供戰略支持和技術支持的投資者。這就意味著在未來的公司治理上，這些財務投資者會隨著聯通股價上漲、持股“限售期”解禁而賣出股份，完成財務投資的收益結算，不會也不可能長期持股。第三，聯通混改的管理層持股范圍過窄過小。在未來5G時代，聯通這類公司應該是人力資本和技術密集型公司，持股范圍理應更大，通過更大范圍的持股，對聯通的業務骨干、技術骨干形成一個中長期的激勵和約束。如果是小范圍持股，一旦聯通未來經營效益繼續下降，最致命的就是導致很多技術骨干和管理骨干的流失。因此，從這幾個方面來看，聯通混改能否成功、能否取得預期效果，仍然存在不確定性。

聯通的混改具有樣本意義，是新一輪國企改革以來力度最大的一次。

吸引外資參與國企混改需要三方面政策配套

中國經濟報告：據悉，國家正推出多項政策鼓勵外資參與國有企業混合所有制改革。在目前的環境下，要吸引外資參與國企混改，還需要什么樣的政策配套？

項安波：吸引外資參與國企混改，需要完善戰略投資者權益保護和發揮其作用的制度設計。此外，要重視可能的文化沖突和潛在的產業安全等問題。

胡遲：近幾年，國企混改的發展態勢已經具備引入外資的條件，也有外資越來越多地參與國企混改的案例。例如，今年6月落地的中國東方航空集團公司旗下東方航空物流有限公司混改，就引入了普洛斯投資(上海)有限公司作為戰略合作者，并占股10%，在資源互補的基礎上進行合作。此前，中石化、中信集團等企業也不同程度地在混改中引入了外資。

目前，從中央到地方，各級政府正在推出多項政策，鼓勵外資參與國內企業優化重組。在目前環境下，要吸引外資參與國企混改，需要以下三方面的政策配套：一是遵循《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》的原則，在國企分類與細分產業鏈的基礎上推進。二是延續簡政放權的改革思路，繼續簡化審批程序，放寬準入限制與投資領域，鼓勵外資進入更多領域，特別是進入自然壟斷領域參與國有企業混合所有制改革。三是創造公平的競爭環境，使外資進入后能夠得到一視同仁的政策待遇。這方面國務院已經出臺了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，確保外資準入以后能和國企、民企在同一個公平的環境中競爭。當然，該《意見》還需要在實踐中執行到位。

文宗瑜：吸引外資參與混改需要解決兩個問題：一是如果涉及外資想進入的一些重大領域，我們要不要對外資開放。這個問題不是哪個部門說了算，這牽扯到雙邊協議的問題。

二是如果涉及外資要進入企業主業領域，我們愿不愿意開放。比如三大石油公司，它們最初推出的混改方案都是針對銷售環節，外資不感興趣，外資感興趣的是上游領域，比如勘探、開采、煉油及石油進出口，這涉及我們對外資愿不愿意開放的問題。

未來國企改革應聚焦兩個主攻方向

中國經濟報告：未來國企改革的方向是什么？核心在哪里？

項安波：未來國企改革應聚焦兩個主攻方向，即通過發展混合所有制經濟促進國有企業轉變經營機制，以管資本為主完善國有資本管理體制。核心是產權改革，關鍵是釋放人的積極性。

胡遲：從近幾年國有企業改革的發展態勢看，未來國企改革主要有三個方向：一是在明確國企分類的基礎上，繼續推進混改更多進入自然壟斷領域；二是大力推進國企的重組整合；三是在試點基礎上，改組組建國有資本投資、運營公司。三個改革可以同時進行，操作于同一國有企業改革進程中，形成互動協調效應，全面推動國有企業改革走向深入。

未來國企改革的核心在于以供給側結構性改革為導向，建立現代企業制度，提升國有企業的競爭力，實現國有企業在新常態下的轉型升級。優化國有資本的布局和結構，從整體上更好發揮國有經濟在國民經濟中的主體作用。

文宗瑜：我認為，國企改革的方向不會變，仍是按照十八屆三中全會的要求繼續發展混合所有制。為了加大改革力度與加快改革進程，應考慮以發展混合所有制經濟的改革打開突破口，包括石油、石化、電信、電力、電網、軍工、鐵路、煙草等單一國有經濟領域可先向民資開放，在中美雙邊投資協議、中歐雙邊投資協議等簽訂后再向外資開放，把這些領域的單一國有經濟發展成為混合所有制經濟，通過發展混合所有制經濟倒逼國有企業加快推進混合所有制企業的改革。國企混合所有制改革應盡可能引進戰略投資者，重點推動產業轉型與公司治理轉變。