民國縣長不好當

□ 于 瀚

民國縣長不好當

□ 于 瀚

1939年，民國西康省義敦縣縣長彭勛在縣政府門前

民國時期國民政府的縣長任用，有考試和舉薦兩種途徑。但真要當上一縣之長，無論走哪條路，都不容易。

考取縣長的實際錄用率非常低，比如江西省在抗戰前先后舉行縣長考試4次，計錄取63名，而實際任用為縣長者僅12人。也就是說，只有不到五分之一的人得到了實際職位。

即便真的考上了縣長，并不意味著仕途就一片光明。各省考試取錄的縣長，由于經驗不足等原因，大多政績平平，甚至不乏觸犯法令被撤職查辦者。以湖北為例，1928年湖北考取縣長40人，5年后跟蹤調查發現，除3人亡故外，15人賦閑，9人離省，5人轉就他業，1人因案判刑，1人被交付懲戒，只有6人在任縣長。

考試只是選拔縣長途徑之一，更多的縣長是通過保薦選出來的。而當時國民政府規定，舉薦縣長是由民政廳長提名2到3人，然后按法律手續轉請任命。這就意味著民政廳長掌握著舉薦縣長的權力，大權在握，難免滋生腐敗。比如1929年，傳聞江蘇省民政廳長繆斌出賣縣長和公安局長職位：一等縣縣長6000元；二等縣縣長5000元；三等縣縣長4000元。又如湯玉麟任熱河省主席期間，在任命縣長等官員時“按缺的肥瘦、報效的多少，論價出售”。

想坐穩縣長寶座困難重重

當上縣長不容易，把縣長當安穩更困難。民國縣長更迭非常頻繁，成為官場的一大頑癥。在這種環境中，想要坐穩縣長寶座，既要討好省府官員，又得巴結當地士紳，還得伺候駐軍，得罪任何一方，不但官位難保，甚至還會有性命之憂。

首先，要祈求省府主政者不要更換。由于縣長的任命權掌握在省主席和民政廳長的手里，因而每一位省長官上臺，必然出現一次縣長大換血，時人描述此種情況為“更換一次首長，薦信三尺，帶員數十，趕走一半”。因此省府大員交卸之際，也是縣長的離職之日。

這種省府官員變換引起縣長更迭的情況到底有多嚴重呢?以安徽為例，1929年陳調元、方振武與石友三三個人相繼擔任安徽省主席，這一年縣長更調最頻繁，更調次數竟達114次；1927～1937年全省縣長更調次數最少的是53次，而當時安徽只有61個縣。

其次，得跟當地土豪士紳搞好關系。縣長上任之后要拜訪當地土豪大姓，以聯絡“感情”，尋求其對自己推行政令的支持，否則會出現什么樣的后果呢?縣政“完全操縱在地主豪紳的手中，一切政治的措施，若不得地主豪紳的同意，是一點也行不通的。鄉鎮保甲長是地主豪紳的代理人，地主豪紳是鄉鎮保甲長的掩護者”，一旦產生沖突，這些人就會向省府“控告縣長”，“省府常憑一紙控告，不拘案情大小，立即派人調查，使縣府威信頗受損失，推行政令，備感困難!”如此一來，縣長還怎么坐得穩?

再者，還得應付得來省府機關分派下來的各項苛刻任務。國民黨執政后大力推進縣政建設，要求縣長“積極有為”，因此將“所有政務之設施，員役之督察，積弊之廓清”都指派給了縣長，僅國民政府《縣長須知》中所規定的基本職責就有民政31大項、財政28大項、建設48大項等林林總總共計172大項。每一大項中，又分出來許多小項，如民政類31大項又可細分為160小項。

名目繁多倒也罷了，即便是其中一件事，其工作量也不容小覷。以縣長們頭疼的表格為例，由于1930年代初大興統計之風，省府各個機構紛紛要求縣長提交各種各樣的統計資料。比如1934年江蘇各縣政府被要求填寫的各項表格多達271種，調查內容從名勝古跡調查、中西藥房調查，到工人失業調查、勞資糾紛調查，幾乎無所不包。而且表格的設計大多非常繁細，如不進行實地調查，根本沒法填寫。面對上級機關的嚴厲催逼，不勝其苦的縣長們不得不虛造各種各樣的數據。一些縣長甚至聲稱：“縣府最感困難者即為臨表涕泣。”

不僅事情多，上級管轄機構林立也讓縣長不勝其煩。據統計，在四川，縣政府之上的管轄指揮機關多達37個；在湖南，直接間接指揮監督縣政府的政治、軍事機關有33個；在湖北，縣政府的各種上級機關也有31個。而這些上司們各有其主管政務，無不希望向下推行，也都要求縣政府配合實施。

這么多的活要干，這么多的領導要伺候，那到底給縣長多少人來做這些事呢?可以說少得可憐。一個縣政府少僅10余人，多亦不過20-30人，而省政府公務員人數，少則四五百，多則逾千。縣公務員人數只相當于省公務員人數的百分之二三。以湖北、四川兩省為例，1945年，四川省各縣政府職員平均為66人，而省政府職員多達5536人；1946年，湖北省各縣政府職員平均為65人，而省政府職員多達5035人。這么少的人，做這么多的事情，除了對各方面都敷衍塞責，幾乎沒有別的辦法。

而這些名目繁多的職責任何方面出了問題，縣長都會受到上級的問責。民國期間對縣長的懲戒之多獎勵之少，也是罕見的。以河南為例，1931年到1935年河南省縣長所受懲罰總計750次，而所受獎勵僅僅116次。1934年，河南省政府考察28位縣長，被評為合格的僅有6位，甚至連“境內電線被竊”等事都要給縣長以懲戒。縣長難為，可見一斑。

必須當好軍隊的“軍需官兼副官”

在軍閥混戰時期或者戰爭年代，要想當好縣長，籌錢募兵的工作一定得做的漂亮，要不然輕則丟官罷職，重則可能性命不保。

甘肅高臺縣縣長因為給青海馬步芳集團籌款不利，就受到了軍隊的軟禁，有次他出門，“走到城門口，卻被守衛擋了駕。據說他們是奉上峰的命令，目前軍款急如星火，不要放縣長出門”。

抗戰爆發后，征糧征兵更是成為縣長的“必修課”，用當時老百姓的話講就是“要錢要糧”“要人要命”。從戰時及戰后縣長受獎和受懲的原因來看，征糧征兵占到了80%以上。

面對軍隊的威逼，一些縣長為了自保，不得不想出各種奇妙的招數，1947年，在河西臨澤縣任縣長的袁第銳在赴任前，特意致信馬步芳求取一張照片，因為他深知河西是馬家天下，征糧征兵派款都由馬家軍主持，他要馬的照片，就是為了將其掛在辦公室，讓來縣府催糧催款的駐軍認為自己與馬關系非同一般，以有所震懾。

民國時期縣長實行的是“承包體制”，即一位縣長上任、卸任，不僅從科長、秘書到收發、差役全套班底隨他同來同去，新縣長上任連總理遺像和黨國旗都要自備帶去，解職時財政收支也要全盤交代清楚。這樣一來，縣長更替交接一次，全縣田賦、積谷、城墻、衙署、文廟、公產等，均須清查一次。繁瑣的移交手續一般需要數月甚至幾年時間，這期間所需各項費用要由縣長個人承擔，巨大的額外開支甚至遠遠超出縣長所能承受的范圍。比如江西有一位縣長在職不滿兩年，計其所得薪金不過4000元，而辦移交的費用即高達2000元。

這樣高的交接費用，如果奉公守法的話，當縣長就肯定會成為賠本買賣。事實上，根本不會有縣長傻到真正自己掏腰包來做這些事情，即便是為了籌集去職時的移交費用，縣長在任期間也難以避免貪污腐敗。

縣長存在貪腐行為，離任時交代不清的情況比比皆是，這成為當時官場的通病。比如廣東，1925-1936年間移交不清的縣長共有548人，平均每年有49人，占到了去職縣長人數的80%以上。這些移交不清的情況很容易激發民憤，引起官民對立，大大損害政府威信。

民國時期曾任酒泉縣縣長的魏允之自稱：“全副精力，須以百分之三十應付土劣；百分之三十周旋駐軍各軍官；百分之二十辦理等因奉此(舊時公文用語，比喻例行公事，官樣文章)；其余百分之二十姑得努力地方政治。”

即便如此，其施政仍舊多方受阻寸步難行，可見在民國當個縣長有多難!

（摘自《文史博覽》2016年第10期）