日本城鎮化進程中的土地利用問題探析

李靜++馬麗娟

摘 要：我國城鎮化進程正處于加速階段，但由于人多地少，土地利用問題日益凸顯，嚴重制約了我國的城鎮化進程。日本作為發達國家，其城鎮化水平較高且具有成熟的城鎮化經驗。在土地利用方面，我國與日本具有高度相似的客觀實際。鑒于此，文章對日本的城鎮化進程進行階段劃分，選取1950—1970年作為考察窗口，從人口密度及人均耕地、土地開發利用程度和土地生產率三個方面剖析了該時期日本的土地利用情況，發現日本在城鎮化進程中的農村土地利用、農業現代化、工業化、基礎設施、土地規劃和立法等方面都有值得我們借鑒的經驗，最后基于日本的成功經驗，對我國城鎮化進程中的土地利用問題提出了幾點建議。

關鍵詞：城鎮化；土地利用；土地生產率

作者簡介：李靜，女，經濟學博士，吉林大學馬克思主義學院副教授、吉林大學中國特色社會主義理論體系研究中心研究人員，從事區域經濟學研究；馬麗娟，女，經濟學博士，吉林工商學院金融學院教師，從事金融學研究。

中圖分類號：F13/17 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2017）05-0076-08

引 言

城鎮化是經濟發展的必經階段，是經濟發展高級化的體現，發達國家在二戰以后基本都完成了城鎮化，人口城鎮化率平均在80%以上。改革開放以來，我國在經濟總量迅速增長的同時，城鎮化的進程也逐漸加速，并取得了顯著的成果。城鎮常住人口從1978年的1.7億發展到2013年的7.3億，城鎮化率達到53.7%，城市數量由1978年的193個增加到2013年的658個，建制鎮的數量則從2173個增加到20 113個。1推進工業化、城鎮化不可避免要占用土地。目前，隨著城鎮化進程加速，我國土地利用問題日益凸現，耕地面積已接近18億畝的紅線，對一個擁有13億人口、人均耕地面積非常有限的國家而言，如何解決好城鎮化進程中的土地利用問題，如何提高土地的利用效率已然成為了一個關乎城鎮化成敗的關鍵問題。

日本是我國的鄰國，與我國同處于東亞經濟圈，同樣存在著人多地少、人口密度大、農村廣泛存在小農戶及兼業農戶等的客觀情況，在城鎮化加速階段，均面臨著城鎮化與土地利用之間的矛盾，如何破解這一難題，如何在保障城鎮化速度不受影響的前提下提高土地利用率，在對這些問題的解決中，理論上我國與日本具有相通之處。在實踐方面，日本在城鎮化進程中通過科學、系統的國土資源開發，在實現了高度工業化和城市化的同時保持了66%的森林覆蓋率。盡管土地制度不同，但是這一成功的土地資源利用經驗對于我國仍然具有較為重要的借鑒意義。本文首先對日本城鎮化的階段劃分進行了詳細介紹，結合我國目前所處的城鎮化階段，選取最具有參考意義的1950—1970年日本城鎮化加速階段作為考察窗口；其次從人口密度及人均耕地、土地開發利用程度和土地生產率三個方面對1950—1970年日本城鎮化加速階段的土地利用情況進行了探析；然后基于以上分析總結了日本城鎮化過程中土地利用情況的成功經驗，并在此基礎上結合我國特有的客觀實際，對于我國城鎮化發展中的土地利用方法給出了政策建議。

一、日本的城鎮化進程階段劃分

總結以往研究成果發現，世界各國城鎮化的發展歷程并不是直線上升的，而是分階段進行的。Northam（1979）提出城鎮化發展速度呈“S”型曲線，將城鎮化劃分為初始階段、加速階段和飽和階段，認為當城鎮化率低于25%時屬于初始階段，城鎮化率超過60%、70%時進入最終階段。[1]（P65—67）焦秀琦（1987）通過計算世界8個國家的城鎮化發展的“S”曲線的回歸方程，建議將城鎮化三個階段的分界點定為30%和70%。[2]陳彥光（2005）認為可以將城市化水平的“S”型曲線分為四個階段，初始階段、加速階段、減速階段和飽和階段，其中加速階段和減速階段合并可視為快速階段。[3]王建軍（2009）對Northam的城鎮化發展的“S”型曲線思想進行數學推演，并通過日本和其他20個國家的城鎮化數據驗證了Logistic模型的城鎮化階段劃分結果，他也主張將城鎮化劃分為三個階段。[4]

不同的城鎮化發展階段對于土地的需求不同，其所面臨的與土地之間的矛盾自然也就不盡相同。日本的城鎮化要早于我國幾十年，目前我國所處的城鎮化階段與日本并不相同，在進行比較研究時，不能生搬硬套日本的經驗，而是應該首先對日本的城鎮化階段進行劃分，找到其與我國目前所處城鎮化階段相同的時期進行分析，這樣的比較研究才是具有較強針對性的，也是具有借鑒意義的。鑒于此，筆者對日本的城鎮化進程進行階段劃分，并選取城鎮人口占總人口的比例作為城鎮化水平的代表指標，同時對照工業增加值的數據進行分析。

筆者從日本國家統計局的官方網站收集到其1920年至2010年的總人口和城鎮人口數據（每五年一組數據），計算得到日本城鎮化水平曲線（如圖1所示）。日本在1920年的城市化水平為18.04%，此后20年呈較快發展時期，到1935年時，日本的城鎮化水平達到32.73%，進入城鎮化的第二個階段即加速階段。但是第二次世界大戰爆發后，城鎮化水平出現下降。從1950年開始日本戰后經濟開始恢復，城鎮化水平為37.29%，經過20年的加速發展，城鎮化水平在1970年達到72.07%。從1970年以后日本進入到城鎮化的第三個階段，到2010年日本的城鎮化比率為90.71%。

來源于我國經濟與社會發展統計數據庫的數據顯示，1997年我國城鎮化比率為31.91%，到2015年，該數字變為55%。由以上分析可知，1996年至今我國正處于城鎮化加速階段，而日本城鎮化加速階段為1935年至1970年，鑒于日本城鎮化發展受二次世界大戰影響較大，本文采用日本的1950年至1970年這一時間段表示城鎮化的加速階段，日本這一時期的土地利用政策對于我國目前的城鎮化發展中面臨的土地問題具有重要的參考意義，故以下將進行重點剖析。

二、日本城鎮化加速階段土地利用情況endprint

為了更清晰地了解日本城鎮化加速階段的土地利用情況，本文對1950—1970年日本城鎮化加速階段中的人口密度及人均耕地、土地開發利用程度和土地生產率分別進行了考察。

1. 人口密度及人均耕地

眾所周知，日本是一個人多地少的國家，本文從日本統計局網站獲取1950—1970年日本城鎮化加速階段的統計數字（如表1所示）。

由該表可以看到，日本農業人口從1950年到1970年減少了約1153萬人，在1950年日本的城市人口密度為225.9人/平方公里，而到了1970年該數字則增加為280人/平方公里，這說明日本隨著城鎮化程度的提高導致城市人口密度急劇增加，城市單位土地的人口容納能力進一步提高。值得注意的是，耕地面積并沒有因為城鎮化和城市建設而減少，反而增長了65 769公頃，再加上農村人口的轉移，人均耕地面積由1950年的0.13公頃/人增長至0.22公頃/人。進一步分析數據可知，日本的城鎮化并不是土地的城鎮化，而是一方面重視對城市功能的開發和人口容納能力的提升，另一方面在城鎮化過程中注重對農村耕地的保護，恢復和擴大耕地面積，農村和城鎮協調發展。

2. 土地開發利用程度分析

城鎮化是人口向城鎮集聚、生產力不斷發展和勞動分工逐漸加深的結果。土地作為城鎮發展的物質基礎和承載空間，與城鎮化之間存在著密切聯系。土地開發利用程度指在當前技術可能性和經濟合理性條件下，在土地資源中已開發利用土地所占的比例。通過對日本在1950年至1970年間的土地利用情況的詳細數據進行分析，可以找到日本城鎮化加速階段土地利用的特點和規律。以下數據來源于日本國家統計局網站，由于1962年以前的數據缺失，故僅示例1963—1970年分類別土地利用面積數據（如表2所示）和分類別土地開發利用程度數據（如表3所示）。

（1）土地利用規模

由表2數據可以看出，隨著日本城鎮化水平的提升，其農用地規模由1963年的322.9平方公里降低到了1970年的319.2平方公里，僅減少3.7平方公里。建設用地規模則由1963年的26.8平方公里上升到1970年的30.4平方公里，未利用土地面積基本沒變。這說明在日本城鎮化加速階段建設用地總面積有所增加，但增加量微乎其微。可見日本在城鎮化加速階段，也基本確保了原有的土地利用格局，較好地保障了農用地的規模，提高城市土地的利用率，這樣嚴格的土地利用規模控制，為農業現代化和城鎮化的同步發展提供了可能性。

（2）土地利用結構

由表3數據可以看出，在城鎮化加速階段，隨著城鎮化水平的提升，農用地總體占比趨于減小，但其所包含的不同類型的土地占比趨勢又不盡相同。例如，農業相關用地和園地占比分別由1963年的17.37%和1.751%降低為1970年的16.23%和1.512%，而林地占比則由1963年的66.53%增長為1970年的66.92%。日本在制定土地利用政策時是按照不同土地類型區別對待，由于農業人口的轉移，所以農業相關用地和園地規模被壓縮，但是關乎整體生態的林地卻被保護起來，并進一步擴大了林地規模，其在土地總面積中占比不降反升。

隨著城鎮化水平的提升，為了滿足城鎮化住宅及工業用地需求，建筑用地占比由1963年的7.109%增加至1970年的8.064%。值得注意的是，日本在城鎮化加速階段并沒有一味地將土地向住宅及工業用地傾斜，而是在建設住宅的同時加強了交通和水利設施的建設，到1970年住宅用地、交通用地和水利用地占比分別為2.706%、2.334%和3.024%，住宅、交通和水利用地的占比差距并不大。

進一步講，對比農用地和建設用地的占比，我們發現，1970年農用地占比84.67%，建設用地占比8.064%，農用地的土地面積約是建設用地的10倍，且這一比例保持相對穩定的水平。

3. 土地生產率分析

城鎮化使得大量農民進入城市，推動了城市基礎設施的建設，加快了城市住宅的建設，使得城市住宅建設用地與日俱增。城鎮人口的增加使得國民的總體消費結構升級，從而推動國內第二產業和第三產業的發展，實現產業結構優化調整，農業在國內生產總值中所占比重逐漸降低，第二、三產業所占比重上升，從而導致相應的農業用地占比下降，工商業建設用地占比上升。總之，城鎮化的加速階段表現在土地上就是建設用地（包括基礎設施、交通、水利、住宅、工礦用地等）的快速上升。盡管這是城鎮化發展的必然趨勢，但是在土地的利用中依然存在效率的問題。本文通過計算單位建設用地產值、單位農業用地產值、單位土地經濟密度（GDP/土地總面積）三個指標來分析日本土地利用的集約度（結果見表4），日本的產值數據按照當年該國三大產業的比重計算得出，由于1962年以前的數據缺失，故僅示例1963—1970年數據。

從對表4的縱向分析可見，1963年至1970年，單位農業用地的土地生產率從0.15上升到0.39，單位建設用地土地生產率從20.66上升到44.23，各種用地的土地生產率均有大幅度的提高，單位土地經濟密度從1.85上升到5.14，整體土地生產率顯著提高。

從對表4的橫向分析可見，單位建設用地與單位農業用地的土地生產率差距由1963年的20.51擴大到1970年的43.84，單位建設用地的土地生產率提高程度遠遠高于單位農業用地的土地生產率提高程度，單位土地經濟密度的增長主要是由建設用地生產率的提高貢獻的。

三、日本城鎮化進程中土地利用的經驗

我國自改革開放以來，對于城市作為經濟中心的認識日益深化，城鎮化速度明顯加快，目前中國正處于城鎮化加速階段。由上文的分析可知，日本城鎮化進程中有很多有益的土地利用經驗值得借鑒。

1. 日本農村土地大規模經營

第二次世界大戰以后，日本的城鎮化水平快速提高，農業人口所占的比重下降，農業人口減少一千多萬，耕地面積并沒有明顯減少，農戶的土地經營規模顯著擴大，土地的集約化水平顯著提高，再加上積極推動農村土地經營模式的變革，使農場數量較少，農業的土產生產率也得到了大幅提高。例如，日本1960年全國經營1公頃以下土地的農戶占71.8%，經營2公頃以上土地的農戶占4.03%；到1987年，前者減少為69.61%，后者增加為8.90%。endprint

我國同樣具有人多地少的情況，但是我國目前實行的仍然是改革開放初期的農村土地經營制度，當時的土地政策以解決溫飽問題為主，所以在土地承包中實行平均化，形成了以家庭為單位的超小規模經營格局。農戶平均土地經營規模僅為0.53—0.63公頃，比日本1960年的農戶土地經營規模（1.1公頃）還要小，而且地塊零碎，每個農戶的土地被平均分割為9.7塊，使土地實際經營規模比戶均土地經營面積數字顯示的規模更小。[5]（P107）

2.日本農業現代化、工業化和城鎮化同步發展

二戰后，日本著力提高農業生產效率，特別是從20世紀50年代中期開始。1955年，日本的農業由傳統耕作向機械化轉變，農業生產開始大量使用機械設備，只需要很少的農民就可以耕作大量的土地，農業現代化開始推進。原來從事農業勞動的農民解放出來，參與第二和第三產業的勞動。在此期間，日本在美國的援助下，第二產業在國內生產總值中所占比重也迅速提高，為農村剩余勞動力的轉移提供了大量的就業機會，產業結構隨著經濟增長發生顯著變化，國家進入工業化發展階段。

1950年日本城市人口占比為37.29%，到1955年日本城市人口占比增長為56.10%，到1975年日本城市人口占比增長為75.90%。同時第一產業占國內生產總值的比重不斷下降，1955年占比16.7%，到1970年下降為5.9%，到2011年日本第一產業比重下降到1.2%。日本的第二產業比重則從1955年的21.5%上升到1970年的43.1%。第二產業的就業人數在1955年約占全部就業人數的21.8%，到1970年上升為34.0%。可見，在1955年至1970年間，日本的農業現代化、工業化與城鎮化幾乎同步發展。

我國現階段雖然城鎮化處于快速發展時期，但是我國的農村勞動組織關系并沒有發生明顯改變。第一，由于農戶耕地面積過小（人均耕地僅0.1公頃），地塊過于分散，使得農業現代技術不能很好地利用，農業產業化經營受到很多限制。許多農戶還是依靠傳統的種植經驗進行耕作，存在粗放經營、廣種薄收的情況，農業生產率低，生產方式相對落后，農業產值增長緩慢，耕地利用效率不高。第二，由于我國的戶籍制度的城鄉二元體制，使得戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率差距懸殊。進城務工的農民沒有辦法真正地落戶城市，進入大城市更是障礙重重。由于農民進入城市無法享受到城市的各項福利保障，所以他們絕大多數在農村還保留著土地，把農業作為副業經營，甚至出現土地撂荒現象，浪費了土地資源。因此，我國農村人口雖然在減少，但是人均耕地并沒有增加，雖然城鎮化水平已經超過50%，但是并沒有改變農村人均擁有土地的情況。第三，城鎮化使大量的農村人口進入城鎮，農村老舊住宅呈現出部分閑置狀態，而新建的傳統住宅占用的土地面積又較大，農村的住宅用地規劃也需要適應城鎮化的發展。總之，我國的農業現代化的推進、農村的建設、農民社會保障的健全均落后于城鎮化的發展。

3. 日本建立了先進的交通、水利等基礎設施

20世紀一二十年代，日本為了防止大城市無限制地擴張，制定了主城與衛星城相結合建設的思路，將主城區用綠化帶圍廓起來，在主城外建設衛星城，利用放射與環狀相結合的道路網構建出城市的基本骨架。1946年進一步完善確立了衛星城市和外核城市的建設目標。1955年為了緩解城市中心地區的交通擁堵，首都建設委員會提出建設中心城區與副中心之間的城市高速公路，使得更多的就業人口可以在城市的外圍居住。另外城市型列車的開通，實現了利用鐵路系統幫助市民通勤交通。1957年開始對首都圈通勤輸送能力進一步升級改造，實現了客運、貨運、近距離列車、快速、慢行列車的分道行駛，提高了輸送能力和效率。1日本1956年道路建設投資86 645百萬日元，到1970年增長為1 590 370百萬日元，到1993年達到13 964 716億日元的峰值，以后投資額逐年有所下降。

日本2011年交通運輸用地占國土面積的3.6%，水利設施用地占國土面積的3.5%，二者合計占國土面積的7.1%，而我國同期這兩者合計占國土面積的0.68%，日本是我國的10.4倍。日本的事實也證明，交通發展有利于縮小城市間的貧富差距，促使勞動者從低收入城市向高收入城市轉移，落后地區也能夠更容易地獲得發達地區的信息和相關產業鏈，有利于形成經濟圈和城市帶；水利設施的發展則能夠提高第一產業的生產效率。

4. 日本重視土地規劃和立法

日本在1950年制定了《國土綜合開發法》，并先后四次制訂了“全國綜合開發計劃”。在1962年日本開始實施“據點開發”戰略，到20世紀60年代末在太平洋沿岸形成了工業帶。此后，日本為了解決“大城市病”開始轉向國土資源的均衡發展，對相對落后地區實施一系列優惠政策。1977年，日本政府提出“地方定居圈”的開發戰略，完善農村公共服務設施。1988年，日本政府進一步提出“多極分散”的國土開發戰略。

日本的土地開發始終在政府的主導下，有計劃、有重點、分步驟地實施，形成了非常完善的土地利用規劃體系，從而保證了很高的森林覆蓋率和良好的生態環境。日本政府重視以法律手段保障土地利用規劃的實施，針對土地投機制定了多種法律法規，并逐漸形成了地價公示制度、土地交易規制制度、土地利用計劃制度、土地地租制度、土地登記制度等各種法律制度。1

四、日本城鎮化進程中的土地利用經驗對我國的啟示

通過上文的分析，日本在城鎮化過程中積累了很多有益的土地利用經驗，結合我國的實際情況可得到如下啟示：

1. 鼓勵農村土地集中，擴大經營規模

在城鎮化的過程中，多數國家均制定了相關的農業政策，鼓勵土地所有權的買賣，實現土地集中，擴大農村經濟用地經營規模。由于我國特殊的土地體制，不能簡單地采用發達國家的做法，應該在堅持土地集體所有制的前提下，建立合理有效的土地使用權流轉制度，實現土地使用權的轉移和集中。通過立法規范土地流轉市場，加強監管，保證土地流轉后的用途。推進農業現代化，組建農業合作公司，推進公司化、市場化運營。endprint

2.進行戶籍制度改革，解放農村勞動力和土地

我國應進一步消除人口流動的障礙，進一步取消農業戶籍和城市戶籍的區別，實行統一的戶籍管理制度，促進農民真正城鎮化，農產品商品化，落實進城農民的社會保障制度，使得農民真正融入城市，從而改變農民的小農觀念。這樣，農民愿意通過將農村土地流轉使其具有在城市生活的資本，增強其扎根城市的信心和安全感，實現“人”的城鎮化，從而解放更多的農村勞動力和農村土地，激發農村土地利用的潛力。同時轉變農民的謀生方式，使他們向城鎮集聚，更多地從事商業等第三產業，減少農業占用勞動力的比例。

3.以土地資源的可持續發展為核心推進城鎮化

城鎮化進程不能缺少“人”的推動，但是城鎮化也要以“人”為中心推進，以可持續發展為宗旨確定土地的利用規模和用途，將農業用地尤其是耕地的減少速度控制在一定范圍內，以最少的土地資源消耗獲得最大的社會經濟效益。進一步降低地方財政收入對土地的依賴，對土地利用的審批應以城市規劃發展需要為依據，而不是以經濟增長目標為依據。避免居民點建設過多地占用土地，提高土地利用的容積率。避免由于土地價格上升過快，出現建設用地占而不用、多征少用的情況。

4. 發展教育，城鎮化、工業化、農業現代化同步推進

日本具有高中以上文化程度的農民占80%以上，而我國的農民中，初中以下文化水平的占90%左右，農村勞動力平均受教育年限為6.33年。[6]城市化水平較高的國家，一般農業占比都很低，而且農業也較為發達。我國農業現代化滯后于城鎮化和工業化的速度，重要的原因是農村教育水平落后。農民具有的科學耕種的意識比較薄弱，農民受教育年限短，無法參加先進的工業化生產勞動，也無法推進農業的大規模經營。

總之，日本在城鎮化、工業化和農業現代化過程中取得了良好的成績，雖然其在土地利用方面有比我國更嚴峻的現實，但是通過合理的規劃、開發、利用土地，保持了很高的土地生產率以及綠化率，日本在土地利用方面有很多值得我們學習的經驗。

參 考 文 獻

[1] RM.Northam. Urban Geography， 2nd edn， New York： John Wiley&Sons，1979.

[2] 焦秀琦：《世界城市化發展的“S”型曲線》，載《城市規劃》1987年第2期.

[3] 陳彥光、周一星：《城市化Logistic過程的階段劃分及其空間解釋：對Northam曲線的修正與發展》，載《經濟地理》2005年第6期.

[4] 王建軍、吳志強：《城鎮化發展階段劃分》，載《地理學報》2009年第2期.

[5] 畢寶德：《土地經濟學》（第六版），北京：中國人民大學出版社，2011.

[6] 張學英：《從典型國家城鎮化發展看我國城鎮化道路選擇》，載《技術經濟與管理研究》2003年第6期.

[責任編輯 國勝鐵]endprint