政府購買居家養老服務中服務人員的SWOT分析

朱漢平+廖梓添

摘 要：以政府購買居家養老服務的新型模式為背景，在對政府購買居家養老服務的相關概念闡述之后，對中國地方政府購買居家養老服務中的重要部分，即服務人員的現狀，包括服務人員的錄用、監督、獎懲機制以及法律制度等，結合SWOT模型進行分析，發現其運行中的優勢、劣勢、機會和威脅，對其進行系統的梳理，闡述這些因素出現的原因。另外，對國外政府相關養老服務對于服務人員的專業化培訓、隊伍建設等方面進行相關的介紹，從而說明我國政府在服務人員方面存在的不足，并提出相應的改善措施。

關鍵詞：政府購買；養老服務；服務人員；不足；改善

中圖分類號：D669.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）30-0042-04

政府向社會組織購買居家養老服務，是作為中央和地方政府履行公共服務職能的一種形式[1]。近些年來，這方面的實踐正在被我國各級地方政府應用于養老服務的領域，并且呈現精細化的發展趨勢；在老齡化不斷加快的今天，政府購買居家養老服務顯得越來越重要。在政府購買居家養老服務這一個政策中，需要由我們的政府人員、提供養老服務項目的人員以及受惠人員等共同執行，才能真正地實施好這一個政策。

本文將針對政府購買居家養老服務領域中的執行者之一，即養老服務行業中為老年人提供日間照料、生活護理、家政服務和精神慰藉等服務的人員，通過SWOT分析法來分析服務人員的養老服務供給狀況，包括其優勢、劣勢、機會和威脅四個方面，并通過與養老國外服務人員相應狀況的對比，探討解決這些問題的建議。

一、政府購買養老服務的現實必要性與內涵

（一）政府購買養老服務的現實必要性

據國家統計局《2014年國民經濟和社會發展統計公報》，2014年在中國的13.67億人口中，60歲及以上的老人有2.12億人，占總人口比例的15.5%；65歲及以上人口數為1.37億人，占比為10.1%。因此，解決老年人的養老服務和緩解社會的養老壓力，如解決城市老年人的照料、供養和服務問題等，正成為我國政府正在面對的重大社會問題。另外，從家庭社會學和社區研究的角度來看，傳統的家庭養老功能在社會經濟的發展下受到削弱，老年人需求的不斷增多與家庭養老功能的弱化兩者之間矛盾日益突出，傳統家庭養老模式面臨著嚴峻的挑戰。同時，由于養老機構的收費相對較高、老年人經濟承受能力較差以及老年人心理上的不適應等原因，機構養老面臨大多數老年人不愿意住進養老機構的困境。與前兩種養老模式相比，社區居家養老服務的成本相對較低，同時又能減輕家人照料負擔，將會成為老人們的理想選擇，今后社區居家養老將成為我國養老的新趨勢。并且，開展社區居家養老服務對我國在經濟發展、社會保障和社會穩定方面具有重要意義[2]。

（二）政府購買養老服務的內涵

政府購買養老服務是政府和社會組織以社區為依托，為方便老年人生活，滿足其衣食住行等方面的需求的養老服務項目，是政府購買公共服務理念在養老服務領域的具體實踐運用，是我國養老服務社會化背景下各級和各地政府為應對已經出現或者即將出現的家庭養老難題探索出來的新舉措[3]，通常為政府向社會組織購買養老服務。政府購買養老服務將改變傳統的政府統包的形式，改變為以社會組織作為供給養老服務的重要主體，它的對象包括政府機關、社會組織、企業、事業單位等（見下頁表1）。

二、養老服務供給中服務人員的SWOT分析

（一）優勢

隨著我國老齡化社會的不斷推進，老齡人口越來越多，再加之現代家庭結構已發生較大變化，子女多與父母分開居住。目前占主導的居家養老模式，其內涵就是要調動社會各方面力量構建一個適合老年人意愿、有利于促進和保持老年人自立能力、切實可行而又有效的以家庭為核心、又以社區養老服務網絡為外圍、以社會養老制度為保障的家庭養老體系[4]。其核心是養老勞務由社會承擔，精神生活由家庭承擔，物質需求方面由國家、集體和個人共同承擔[5]，需要政府購買養老服務及大量社會組織參與養老服務供給來保證居家養老模式的成功運轉。在此背景下，對養老服務人員的需求會持續增長。

（二）劣勢

目前，政府購買養老服務中專業服務人員在數量和質量上有較大不足，在供給中出現一些問題，主要體現在專業工作人員缺乏、服務人員的專業化水平比較低等方面。社會中缺少專業的養老服務培訓機構，有關部門也沒有制定一定的規范，而且有較多的服務人員是基于生活壓力，如下崗職工、失業人員等而選擇從事養老服務，并非其自愿參加此類工作，這些沒有經過培訓而從事相關服務的人員就必然會導致養老服務人員的非專業性。另外，在錄用養老服務人員的過程中，缺乏相關的能力和綜合素質測試，使進入該行業的人員存在各類問題，如出現服務意識不強、缺乏專業技能；缺乏法律咨詢、心理疏導等高層次專業技能的現象，這類服務人員只能完成日常生活的簡單料理等方面的工作，服務形式單一。

（三）機會

一方面，養老服務人員的整體培養開始受到國家的高度重視。2013年，國務院印發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》文件，對我國養老服務業發展的總體要求、主要任務和政策措施等都做出了具體的部署；2014年，為全面貫徹落實該意見，教育部、民政部以及人力資源與社會保障部等部門聯合印發了《關于加快推進養老服務業人才培養的意見》文件，就推進養老服務業人才培養制定了具體的措施。

另一方面，對于養老服務人員的職業培訓和職業技能鑒定兩方面的內容，也在不斷得到完善。近年來，我國政府在養老護理員職業培訓和職業技能鑒定方面做出具體的措施：一是對養老護理員職業技能標準進行修訂，并頒布了新的養老護理員職業技能標準；二是要求各地開展養老護理員的職業培訓，對養老護理從業人員的職業道德、業務技能和服務水平進行指導；三是支持技工院校等加強對養老服務專業的建設，結合養老服務業發展對技能人才的需求，創新培養模式以及擴大技能人才的培養規模；四是依托各類職業院校和機構設立職業技能鑒定機構，對養老護理從業人員的技能水平或職業資格進行客觀規范的評價鑒定，并對合格者頒發相應的國家職業資格證書；五是鼓勵養老護理員積極參加職業培訓和職業技能鑒定，對其中符合條件的，按規定給予職業培訓和職業技能鑒定補貼。endprint

（四）威脅

政府及有關部門缺乏對服務人員的監督、評估和保障機制。政府沒有設置相應的評估機構來對服務人員的表現進行規范化監督及評價，缺乏較完善的社會保障機制，從事相關工作的人員享有的社會地位也相對較低，他們的工作條件也不太理想，這些因素都不利于居家養老服務供給的開展。

此外，目前缺乏從事養老助老服務工作的專業社會工作者，因此在養老服務工作方面缺少必要的專業性指導。養老服務專業人員的缺乏及其專業知識的欠缺已經成為養老服務供求失衡的瓶頸，使得政府在購買養老服務時經常面臨窘境。政府沒有對服務人員的服務質量制定有效的評價標準，因此導致在不同的服務人員與服務對象之間會出現較大的服務質量的差異，使得有關部門、機構和組織無法對服務質量做出一個中肯的評價，進而導致服務人員在參與服務方面缺乏一定的積極性與熱情，從而使其在專業化方面難以提高。

三、國外購買居家養老服務中服務人員的現狀簡介

（一）英國

在英國的社會工作服務中，社區老年服務占有非常重要的地位，英國政府鼓勵老人在家中享受養老服務，由社區內的養老服務機構對其提供服務[6]。提供養老服務的成員有專業的社會工作者，也有半專業的輔助工作人員。其中，管理人員負責分配某一社區的服務資金、招募下層服務人員以及監督服務人員的工作表現；照顧人員多是老人的親屬或鄰居，他們為老年人提供日常的生活服務，這些照顧人員都得到政府的認可，并且接受政府對其的補貼。

英國政府在提供養老服務時，絕大多數是采用通過合同購買的方式，由非政府機構照顧來完成的。英國有專門治理和監督公共服務的社會組織，幫助政府機構對社會組織進行有效監督和評估，同時也幫助社會組織在提供公共服務時達到要求。在這些組織與政府合作提供非營利性社會服務的過程中，英格蘭和威爾士慈善委員會起到了很好的建設性作用。慈善委員會制定了關于會計規范的《推薦實務公告》，可以幫助政府機構在服務外包的過程中，對社會組織進行有效監督和評估，同時也幫助社會組織在提供公共服務時達到問責的要求[1]。

（二）日本

日本的養老服務產業呈現出“公費醫療—老人保健—護理保險制度”的發展趨勢，它也是一個不斷滿足老年人需求的過程，具有下列幾個特點：一是具有完善的法律和政策體系。自20世紀50年代，日本政府就開始規定在養老服務中，政府、有關服務機構以及享受服務的老年人各自的具體權利和義務，并不斷完善充實與養老服務相關的法律法規，積極承擔養老服務的責任。二是監督以第三方評估機構為主。日本的第三方評估機構是由非營利機構進行設定的，在全國各都、道、府、縣都各設有一家分支評估機構，全國內各監督單位都隸屬一家第三方評估機構。該評估機構要通過對服務機構提供的服務進行評估、向服務評估委員會提出申請第二次評估，并取得必要的建議等兩道評估層面，才能通過最終的評估。三是老人福利設施比較全面。日本的地方政府要為在家享受養老服務的老年人提供護理、保健和娛樂的場所，同時，這些場所將有專職人員、專業醫療、護理人員和志愿者進行協助服務工作。享受服務的老年人只需繳納少部分的費用或者免費享用這些場所提供的全部設施。四是專業化服務人員隊伍建立完善。日本政府對組織或企業中為老年人提供服務的工作人員有非常嚴格的專業化程度要求，他們必須接受專門的養老服務培訓，并且通過相應的考試，才能取得服務資格證書，最終通過服務機構的推薦，為享受此項服務的老年人提供服務[6]。

（三）瑞典

瑞典是世界上預期壽命最長的國家之一，據有關數據顯示，瑞典65歲及以上的老年人口數量占其人口總數的17%以上。對于老年人口眾多的現象，瑞典在不同時期都采取了不同的政策規劃。在第二次世界大戰之后，瑞典開始頒布有關養老服務的一系列法律法規；20世紀90年代，瑞典政府把以“包辦全民全部福利”的思路轉變為“集中精力照顧好需求最急迫的一部分人”；在近幾年里，瑞典政府考慮到老年人口的迅速變化，制定了為老年人提供優質照料的發展規劃，強化有關服務人員的技能。

四、服務人員供給養老服務的改善措施

（一）加強立法建設，保證程序公平

法律是一切事物向前發展的最有力的后盾，如果期望供給養老服務的專業人員在政府購買社區居家養老服務的政策下能夠持續發揮良好作用，首先就要完善相應的法律法規，為服務人員供給養老服務提供一個良好的法律保障以及公平的競爭環境。為此，建議對《政府采購法》進行修訂，積極推進政府購買社區居家養老服務方面的相關地方性立法的實施。制定完善的政府購買社區居家養老服務的各項法律法規，確定政府購買社區居家養老服務的購買項目、購買主體標準、資金供給來源、評估標準以及監督管理體質等，特別是對供給養老服務的專業人員方面內容的完善，使供給養老服務專業人員在職業的申請、綜合技能培養、提供服務過程的監督以及服務質量的評估等各個具體操作流程的實施做到有法可依，使各個主體有章可循，能照章辦事。

（二）引入市場機制，確保公平效率

借鑒國內外經驗，競標購買是政府購買社區居家養老服務的最優選擇，同時也能夠為提供養老服務的專業人員建立穩定的平臺。這種購買模式具備以下三個優點：首先，公開的招標方式只有一定優勢的社會組織取得競標勝利，這能夠有效地提高養老服務的效率及質量；其次，由于招標是公開且透明的，能夠避免腐敗，有效防止暗箱操作，能夠起到優勝劣汰的作用；最后，競標購買為供給養老服務的專業人員選擇了可靠的組織。只有引入市場機制，才能真正做到公平效率。

（三）扶持社會組織發展

改善供給養老服務的專業人員的現狀，還要進一步給予他們一定的歸屬感，社會組織正是可以起到這種作用，因此對于社會組織發展的扶持就顯得尤為重要。

首先，應該對準入門檻進行創新。政府購買服務根據項目不同，應選擇不同的服務機構來承接，在招投標的過程中，應該設置不同的投標準入門檻。各級政府在獲得老人需求評估結果后，根據服務項目展開招投標，招投標信息向社會、各社會組織孵化基地、社會組織負責人發布。其次，政府還可以鼓勵第三方機構的建設。第三方監督機構是連接各方主體的橋梁，在目前我國“大政府、小社會”的背景下，首先應該試圖建立一個“平臺”，為老年人反映意見、政府收集信息提供一個場所，比如上海市寶山區顧村鎮的“老年茶室”，該茶室設計的初衷是為老年人提供一個溝通交流以及向上級反映情況的場所，政府部門的相關領導每周到此聽取意見，這種“平臺”在目前我國公民社會發展條件下，是比較容易達到的。在“溝通平臺”逐步完善之后，再吸引不同性質的組織共同組成第三方監督機構，通過第三方監督機構主動監督，并鼓動各主體參與到監督過程中來。endprint

（四）完善老人利益表達機制

老年人在居家養老服務中是消費者，同時他們也通過稅收的方式為政府購買居家養老服務提供資金支持，因此從權利與義務對等的關系來講，老年人擁有對政府購買居家養老服務的發言權，因此接受服務的老年人的反映對于供給養老服務的專業人員也有一定的參考價值。

（五）建立健全相應的評估監督體系

要使服務人員供給養老服務得到健康持續的發展，就需要建立有關政府購買養老服務的一整套評估監督體系，不斷健全已有規定。

首先，建立以第三方專業機構評估為主、以其他評估主體參與為輔的評估模式。政府應從集“運動員”和“裁判員”于一身的公共服務管理方式中解脫出來，發揮總體規劃、資金投入、制度保障和監管引導等職能，推動形成以第三方專業機構為主，行業協會、養老服務機構、媒體、服務對象及其家屬等多元評估主體共同參與的評估方式，使購買社區居家養老服務的決策和實施更加科學、民主和規范。第三方評估機構既可以是社會工作服務中心、審計師事務所、律師事務所和會計師事務所等專業性社會組織，也可以是獨立的專家評估委員會。為保證評估結果客觀公正，應將社區居家養老服務評估納入政府購買服務的范圍，為第三方評估工作順利開展提供財政支持。

其次，將動態性評估監督貫穿于政府購買服務全過程。為了保證質量，需要對政府購買社區居家養老服務進行事前、事中和事后全程評估。事前評估，就是評估養老服務機構的資質和服務對象的需求。通過事前評估，確保服務供給不背離以老年人需求為導向的政策設計初衷。

再次，科學設置評估指標體系。如實反映政府購買社區居家養老服務的政策效果，需要建立科學合理的評估指標體系。財務狀況的好壞直接影響養老服務機構的服務供給能力，需要在評估指標設定中加大權重。養老服務人員是從事社區居家養老服務的主體和直接責任人，應設立專門指標對其職業道德、職業技能和服務成效等予以重點評估。

參考文獻：

[1] 呂璐璐.政府購買公共服務研究——以部分地方政府購買居家養老服務為例[D].長春：東北師范大學，2013.

[2] 曾昱.人口老齡化與城市社區養老服務模式探析[D].福州：福建師范學院，2005.

[3] 李鐵靜.我國政府購買養老服務模式研究——以北京市為例[D].北京：北京交通大學，2015.

[4] 王錦成.中國老年人口多維度健康狀況分析[J].中華預防醫學雜志，2010，（2）：89-92.

[5] 閻安.論社區居家養老：中國城市養老模式的新選擇[J].科學·經濟社會，2007，（2）：59-68.

[6] 王靜.我國政府購買養老服務問題研究[D].沈陽：遼寧大學，2015.

[責任編輯 劉嬌嬌]endprint