銅仁市鄉村小城鎮建設的實踐與思考

劉源泉

摘要：近年來，貴州省銅仁市按照旅游景觀型、綠色產業型、商貿集散型、工礦園區型、交通樞紐型、移民安置型的定位，打造了一個個小而精、小而美、小而富、小而特的“黔東美鎮·多彩鄉村”，鄉村小城鎮建設取得了明顯成效。本文在總結成功經驗的基礎上，從理性角度思考新常態下小城鎮建設存在的問題，并提出做好小城鎮可持續發展的建議。

關鍵詞：小城鎮；建設；建議

近年來，貴州省銅仁市按照旅游景觀型、綠色產業型、商貿集散型、工礦園區型、交通樞紐型、移民安置型的定位，打造了一個個小而精、小而美、小而富、小而特的“黔東美鎮·多彩鄉村”，猶如珍珠撒落在黔東大地山水之間，全市27個示范小城鎮，有15個被列入全國重點鎮，小城鎮變大變美變活了。

一、銅仁市鄉村小城鎮建設的做法

（一）產業興鎮——百姓富。以產帶城、以城促產、產城互動、產城一體、鎮村聯動，充分利用優越資源稟賦、優良生態環境、優惠政策條件、獨特區位優勢，因地制宜，規劃引領，發展主導特色產業，推進農工農旅一體融合發展，壯大示范小城鎮經濟實力，拓寬老百姓就業渠道，精準扶貧脫貧致富奔小康。目前，全市示范鎮累計引進招商項目402個，到位資金291.68億元，新增企業1376家，實交稅金10.23億元。全市示范小城鎮的財政總收入17.85億元，同比增長20%以上，是小城鎮財政收入平均水平的3倍。發展新型工業的大興、大龍、漾頭等鎮，發展旅游產業的太平、萬山、木黃等鎮，發展現代農業的煎茶、官舟、塘頭等鎮，發展商貿物流的孟溪、田坪、怒溪等鎮，已成為推動小城鎮建設有力抓手，極大提升了全市小城鎮經濟實力。

（二）特色靚鎮——生態美。堅持“精美富特”要求、突出“小橋流水”韻味、彰顯“小家碧玉”精致、豐富“小城故事”內涵。

一是做特小城鎮，精準定位、超前規劃。宜農則農、宜游則游、宜工則工、宜商則商，注重規建設計，培育小城鎮的發展特色。2013年至2017年，市政府委托銅仁職業技術院訂單培養村鎮規劃建設管理專業高職生386名，解決基層技術人才不足問題；圍繞《銅仁市關于推進新型城鎮化建設山水園林城市的決定》，打造“銅仁生態美·梵凈天下靈”和諧家園，建設百步綠道、千步綠園，近可親水、遠可登山的自然生態；形成歷史文化、現代文明、黔東風情、民族相融的人文生態；建成山水城市、園林城區、綠色小鎮、美麗鄉村的城鎮體系，彰顯“市民近山親水、建設依山傍水、風貌顯山露水”的城市景觀。

二是做專小城鎮，城鄉一體、拉動內需。將“四在農家·美麗鄉村”建設六項行動計劃作為城鄉基本公共服務均等化重要抓手，把小城鎮作為連接城鄉、拉動內需的重要載體，大力抓好示范小城鎮的基礎設施、公共服務、產業培育、創新改革等工作，使具有自然美、人文美、顏值高、氣質佳的特色小鎮逐漸多起來，成為全市小城鎮發展“風向標”。目前，示范鎮農民人均住宅面積達27.76平方米，硬化村莊道路50.7公里，小城鎮已成為銅仁市統籌城鄉發展的重要平臺。

（三）景城相融——宜居地。堅持“以人為本、道法自然、天人合一”理念，讓農旅相生、景田相望、山水相依成為小城鎮發展底色，讓人們看得見山、望得見水、記得住鄉愁。突出拉路網、建新區，讓鎮有新街、村有新寨。整合村莊土地整治、生態環境整治、農村危房改造、退耕還林還草、財政一事一議、地質災害搬遷、農業產業發展、新農村建設、小流域治理、通鄉村油路、石漠化治理、人飲工程、扶貧開發等項目資金，做出精品。目前，全市小城鎮完成投資291.14億元（示范小城鎮159.62億元，占54.8%）、建成城鎮道路342.24公里，供水普及率95%以上，人均住宅面積大幅度增長。

二、銅仁市鄉村小城鎮建設存在的問題

（一）各鎮各自“為政”。走過一村又一村，村村像城鎮；走過一鎮又一鎮，鎮鎮像農村！這樣的小城鎮發展格局，讓我們不得不為之思考：可否進一步突破原來行政區劃，把條件較成熟、實已成一體的兩個鄉規劃成一個鎮或街道辦事處，以增大規模、增加集聚、聯片發展？客觀講，鄉小利管，但這一現行行政區域規劃是經濟發展水平較低時的產物，隨著改革的深入，人口少的鄉鎮極不適應當前需要。一般而言，一個2～3萬人的鄉鎮，吃飯財政人員約為150～180人，而一些低于5000人的小鎮，吃財政飯人員也竟超100人，由此可見鎮域規模與農民負擔的關系，城鎮規模小無疑會加劇農民的負擔。雖然有地方突破原來規劃，小城鎮發展很快，但受行政區劃制約，更多處于基礎設施不能共享、低水平重復建設、結果未形成規模，阻礙其他資源集聚，各自為政同爭市場、造成資源浪費。

（二）戶籍“枷鎖”束縛。現行戶籍制度限制農村勞動力就業空間，進城經商的農民仍為農業戶口，成為既非市民、又非農民、城鄉兩棲的“游離階層”。譬如，即使在京津滬粵等大城市有穩定職業、事業有成，抑或是“北上廣”黔銅籍淘金小富的農村勞動力，因無法取得當地城市戶口，仍無穩定感。何況進城農民不可能都在城市找到高收入穩定職業，這就造成大量剩余勞動力滯留農村就近發展，使農村非農產業分散化。

（三）機構“臃腫”冗余。現行小城鎮行政管理體制基本沿襲人民公社運行模式，計劃經濟體制色彩較濃，存在黨政不分政企不分、機構重疊職責不清、嚴重超編人浮于事、責權分離以政代企、干預企業事務過多、得過且過效率低下、農民負擔屢減不輕、黨群干群關系緊張等問題。鄉鎮雖為一級政府，但按照規定國家級試點鎮可設職能分局，如市監、地稅、建設、公安、供銷、電管、國土等部門的人財物統歸區縣垂管，職權有限，協調較難。加之小城鎮發展到一定程度后，鎮容鎮貌、環境衛生、社會治安、市場交通、文化娛樂等一系列問題隨之而來，若都列入鎮政府目標，顯然力不從心。

（四）規劃“貪大求洋”。不少小城鎮規劃實際成大城市翻版，既浪費土地資源，也發揮不了功能；鄉鎮領導變動頻繁，隨意更改規劃，缺乏長期性、嚴肅性。

（五）“跟風”開發泛濫。小城鎮位于農村之首、城市之尾，產業結構接近城市，聯系農村更為密切，是農村經濟體制改革的產物。黔東發展的經驗表明，許多小城鎮正是把立足點放在為農業生產的產前、產中、產后服務上，才逐步走出困境，不斷躍新臺階。目前仍有不少地方一說新建小城鎮試點鎮，往往把建設重點放在招商引資而非鎮域經濟上，造成“開發區”泛濫、“黃金地”浪費。endprint

（六）“攤大餅”式發展。鎮級財政金庫未真正建立、統管統支未獲落實、縣級職能部門執行各自帶有利益色彩的“部門政策”，難以打破壟斷，一定程度上挫傷了建設投資主體——廣大農民群眾、個體工商業者的投資積極性；受“吃飯財政”現狀制約，個別鄉鎮連工資都難按月發，只能依靠手中的行政資源擴大資金注入，或“以地生財”、“集資建鎮”，與保護耕地國策產生矛盾。有的鄉鎮干部錯誤認為鄉鎮是管理農村的一級政府，理所當然擁有土地征用權，不顧正常征地程序，盲目圈地搞小城鎮、房地產開發，給耕地保護增加壓力，助長了“攤大餅”式發展小城鎮之風，不注重內涵式發展、舊城區改造，導致小城鎮高速度建設、低質量發展。

（七）煮“夾生飯”。近年來中央提倡鄉鎮企業向小城鎮集中，股份合作制亦成當前鄉企改制首選模式。目前，銅仁市鄉企只有8%左右集中于建制鎮，新建鄉企因追求低成本和避稅效應，難以集中，工業結構與農業聯系太小，缺乏非農產業支撐，小城鎮發展失去產業基礎。有的鄉鎮不從企業實情出發，大搞刮風式改革，或干脆三、四、五通一平后等外商投資，或建起廠房職工宿舍，或把土地圈起來荒蕪，美其名曰“開發區”，結果煮了許多“夾生飯”，影響了干群參與積極性；有鄉鎮重股輕制，把“搞股份合作”弄成“掏職工口袋”、解“資金短缺”，結果是企業籌了票子、單位換了牌子、廠長換了帽子、其他是老樣子，建立民主決策管理制度和轉換企業自主經營機制的宗旨未能完全實現。另外，股權設置平均化也使產權激勵作用弱化，并未真正調動起鄉企職工的積極性、創造性。

三、加快鄉村小城鎮建設的建議

（一）因地制宜發展。各種類型的城市發展重點不一。地方小城鎮作為實現農業現代化的重要支撐體、農村經濟發展的重要增長極，應因地制宜走出一條小城鎮與中小城市共同發展之路。就銅仁市而言，應念好山字經、做好水文章、打好生態牌，努力創建綠色發展先行示范區。

（二）合理確定建設重點。要堅持因地制宜、分類指導、平衡建設，探索建制鎮、城關鎮、一般集鎮的“三層式”重點發展，既避免城鎮化進程“遍地開花”的“小城鎮化”傾向，又促進小城鎮與地方之間分布均衡，令城市文明迅速擴散至廣大農村，真正成為建設規模功能較大、勞動力吸收較強、非農產業發展較快、經濟帶動非常明顯的小城鎮。

（三）不斷創新升級結構。要以市場需求、資源優勢為導向，結合不同產業、不同行業的特點，制定操作性強相互配套的發展規劃，合理調整結構，應對內外市場。

（四）深化管理體制改革。

一是簡政放權。政府機關要堅決把企業事務交給企業自管，真正理順政企關系，發展中介，讓中介服務企業。同時，精心培育市場體系，促進城鄉要素合理流動，實現城鄉政治、經濟、人口、文明大發展“四融合”。

二是改革戶籍。政府機關應當及時推進戶籍制度的進一步創新。

三是優質服務。區縣部門下放的機構人員要與小城鎮經管技術服務部門融為一體，按照“小機構，大服務”方向，為城鎮居民、鄉鎮企業、廣大農民走向市場提供優質服務，提高縣市政府的轉移支付能力，集中財力建設重點小城鎮。

（五）做實編制規劃工作。一是超前性。高起點規劃、高標準建設，但不能太離譜、脫離對小城鎮未來發展的科學預測。二是科學性。每個小城鎮建設都要規劃好基本農田保護區、工業區、商貿區、住宅區、行政區、綠化區等“六區”的優化布局，節約土地，留有余地，協調發展，量力而行，盡力而為，確保不同時期建設任務的有效銜接。三是本土性。小城鎮是區域經濟、社會、文化發展到一定階段的必然產物，若其規劃一味照搬大城市樣，必然會失去自我、失去特色、失去發展。制訂修訂規劃時要有“本土特色”，禁防“千城一面”，嚴控“龍形”規劃（沿交通要道兩側發展了事），使“人”成為小城鎮發展的中心、為“人”服務成為小城鎮建設的宗旨，讓農民有歸屬感，調動起廣大農民建設小城鎮的積極性、主動性。同時，要盡量節約土地資源，先老城區改造，再開發新城區，將編制規劃交鄉鎮人代會通過并嚴格執行，不隨鄉鎮領導變動而隨意更改。

（作者單位：貴州省銅仁市政府辦公室）

責任編輯：欣文endprint