農村基礎教育管理體制改革的創新

摘 要 在快速城鎮化的背景下，農村“以縣為主”的基礎教育管理體制面臨新情況、新問題。各地方政府因地制宜，在“以縣為主，縣鎮統籌共管”，“中心校”、“學區制”、“聯盟校”，“村校一體化”，農村小規模學校管理，“城鄉理解”等方面作了積極有益的探索。我們需要堅定價值引領，鼓勵地方政府改革創新，鼓勵社會多元力量參與，共同推進農村教育健康、持續發展。

關鍵詞 農村教育 基礎教育管理體制 公平 質量

長期以來，農村教育是影響和制約中國教育發展的關鍵。我國農村教育的發展，受到諸多因素的影響。其中，教育管理體制是重要的影響因素。半個多世紀以來，我國基礎教育管理體制經歷了多次調整與變革，對農村教育產生了深刻的影響。在新的歷史時期，城鎮化的大力推進，農村教育管理體制如何應對改革發展的新趨勢，如何更好地適應農村教育的未來發展，是一個值得深思的問題。

一、歷史變遷

改革開放以后，國家開始重新思考“國家主導型”的基礎教育辦學體制，相應的開始放權給地方，國家不能包攬一切，需要動員全體人民，“人民教育需要人民辦”。20世紀80年代初，國家開始實施行政體制和財政管理體制（“劃分收支，分級包干”）改革，拉開了教育行政管理和財政投入分權化的序幕。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》初步確立基礎教育實行“分級辦學，分級管理”的辦學體制，即國家和地方分級辦學，分級管理。1986年頒布的《義務教育法》在法律層面上對此作出了規定。至此，“縣辦高中、鄉鎮辦初中、村辦小學”這樣的辦學體制及相應的管理體制形成并在一定歷史時期內發揮了關鍵作用。這樣的辦學體制及管理體制也是歷史發展的產物，體現了“效率優先，兼顧公平”的價值取向[1]。在整體辦學效率相對提高的同時，也暴露出一些問題，特別是1985年以來對農民征收教育附加費等各種“教育集資”，以及1994年國家實施的“分稅制”改革，造成了地方“財權”與“事權”的不匹配，財權上升，事權卻下放，地方辦學經費捉襟見肘，農村教育發展面臨資源嚴重短缺的困境，農村教育發展舉步維艱，鄉鎮難負其重，普及義務教育的難度加大。這使得基礎教育管理體制的改革被正式提上了決策議程。

2001年國務院印發了《關于基礎教育改革與發展的決定》，對原有的基礎教育管理體制進行了調整，正式提出農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”，并針對20世紀80年代以來各級政府管理基礎教育的責任進行了重新規定。雖然2001年確定的“以縣為主”的農村基礎教育管理體制適應了時代發展的需求，但是在基本實現普及九年義務教育的情況下，國家開始對之前的“縣辦高中、鄉鎮辦初中、村辦小學”的學校布局進行調整，其目的是所謂的“優化教育資源配置”，凸顯“效率優先”的基本價值取向。同時，在撤鄉并鎮的城鎮化背景下，農村村小、教學點等農村學校被大量合并或撤并，農村中小學由農村向縣鎮、城市集中，由此產生了一些新的問題，例如新的流失輟學、農村寄宿制學校、城鎮巨型學校和“大班額”、農村師資匱乏、教育經費保障機制等諸多問題，困擾著基礎教育的發展，影響了幾千年的鄉村文明。這些新情況、新問題，突顯了城鎮化背景下教育問題的嚴重性和復雜性。

進入21世紀，在完善市場經濟體制和健全公共財政體制的過程中，中國進一步強化各級政府提供公共教育服務職責，同時加大省級人民政府發展和管理本地區教育的權力和統籌力度，試圖統籌解決“以縣為主”的管理體制產生的新問題。“省級統籌，以縣為主”成為新時期指導農村教育發展的管理體制。這一提法在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中得到明確規定。“省級統籌，以縣為主”顯然提升了農村基礎教育管理的層級，然而，鄉鎮仍是農村基礎教育管理的“最基層”，直接面對村小、教學點等基礎教育學校，如果忽略或無視“鄉鎮”對農村基礎教育的基本責任的話，“省級統籌，以縣為主”也難以落實。在城鎮化背景下，這種管理體制也面臨諸多困難和問題。但是，各地作了許多有益的探索和嘗試，試圖來解決這些問題。

二、地方的改革探索

1.探索完善以縣（市、區）為主，縣（市、區）、鎮（街）統籌共管的基礎教育辦學體制

隨著城鎮化進程的推進，縣際差距進一步拉大，一批經濟發達鄉鎮的財政實力已抵得上某些縣、甚至幾個縣，然而，一些薄弱縣的財政實力十分有限，還主要依靠國家的財政轉移支付。這就使得現行“以縣為主”的基礎教育管理體制難以適應現實的社會經濟發展需要，需要各地因地制宜，在自己的現實基礎之上尋求合適的管理體制。例如，廣東佛山作為經濟發展水平十分好的地域，如果還沿用“以縣為主”的管理體制的話，難以適應其發展的需求。為此，佛山推行“大部制”改革，對鄉鎮重新賦權，下置前移，成立鎮教育局，使其承擔相應的教育職責，初步形成了“市級教育統籌——區級教育管理——鎮級教育執行”的基礎教育管理體制，滿足了本區域的基礎教育發展需求。

2.探索“中心校”、“學區制”、“聯盟校”等多種管理模式，促進縣域均衡發展

首先，“中心校”管理模式。農村撤點并校政策的實施使得農村中小學向鄉鎮中心校集中，中心校資源充足，師資配置相對合理，有能力承擔起縣教育主管部門的部分職責。因此，一些地方，例如安徽、湖北等地，明確提出中心校對村小及教學點的統籌管理職能，無論是行政管理，還是教學指導、資源配置等，均由中心校統籌管理。事實證明，中心校確實發揮了積極作用，是縣教育主管的職能延伸，對于教育公平的保障起到了關鍵作用。其次，“學區制”管理模式。為打破原先縣、鄉、村分級辦學模式和資金使用模式，河北承德市自2004年在圍場縣按照交通相對便利、區域位置相對集中、教育資源相對均衡的原則，以人口出生率為依據，打破鄉村行政區劃限制，將全縣劃分為12個學區進行建設，實現規模化辦學，帶動了整個區域基礎教育的均衡發展。最后，“聯盟校”又稱“伙伴校”。這是一種以教師發展帶動學校發展的管理模式，成都市青羊區、北京市順義區、成都市武侯區、天津市河西區、山西太谷縣、浙江縉云縣等地都在探索實施這一發展共同體模式。聯盟校發展的關鍵在于學校對“共同體”的理解，是否在彼此學習、資源共享的基礎上，有相對穩定的機制去促進教師專業發展、學校長遠改進和學生生命發展。然而，目前大部分學校還是出于現實利益或資源獲得去構建“共同體”，難以持續。endprint

3.探索“村校一體化”管理，密切學校與鄉村社區的聯系

從農村基礎教育管理體制的歷史變遷來看，雖然20世紀80年代的“以鄉鎮為主”的教育管理體制在新的歷史時期面臨諸多問題，但是至少對于基層的農村學校尤其是村小及教學點而言，這種管理體制不僅保障了基本的教育公平和受教育權，更為重要的是它對于鄉村文明的發展起到了關鍵作用。然而，2001年后確定的“以縣為主”的教育管理體制，淡化了鄉鎮這一層級在農村教育中的職責，由先前的“負責”成為了目前的“支持”或“協助”。如果縣級教育主管部門統籌得力，縣級經濟財力充足的話，不太會影響農村教育的發展。但如果縣級經濟財力有限，縣級教育主管部門統籌不力的話，鄉鎮這一層級在聯系基層學校方面還是能夠發揮一定的作用。例如，山西祁縣段家窯小學進行的“村校一體”的探索，取得積極的成效。“村校合一”簡而言之就是村、校資源共享達到最大化。此外，浙江紹興上虞市、湖北襄城區、山西芮城縣等地開展的“以鄉土為根，注重鄉土文化傳承”的“新鄉村教育”活動也使學校成為鄉村社區的文化中堅，密切了學生與社區的聯系。

4.創新農村小規模學校的教育管理模式

農村小規模學校是伴隨撤點并校政策實施而出現的以村小或教學點為代表的人數在100人以下的農村學校。這些學校因為位置偏遠、人數較少，往往被人忽視。據相關數據顯示，農村小學教學點占全國小學校總數的近25%[2]。這些小規模學校是真正的“底部”，關涉著教育公平的真正實現，需要“攻堅”。然而，由于他們存在分散，人數較少，縣域教育主管部門往往忽略他們的存在。然而，一些縣域比較重視他們的存在。例如，湖北省紅安縣采取“九年一貫，點校一體，區域式的管理模式”。湖北省建始縣實施“1+N”的管理模式，即1所片區小學帶N個教學點，實行統一領導、統一經費，統一師資、統一課表。甘肅甘谷縣實行掛靠管理，將村小及教學點納入完全小學及九年一貫制學校統一管理。

三、反思與建議

1.堅持“兒童優先發展”，“公平與質量并重”的基本價值取向

縱觀農村基礎教育的發展，長期以來，受城鄉二元價值取向的影響，我們并未將“兒童優先發展”的理念落實在具體行為中，尤其是對于農村兒童而言，生活在村小或教學點的兒童是農村教育的“后20%”[3]，他們的教育及發展狀況亟待改變。“為了每一個農村兒童”是農村基礎教育的出發點和基本價值。確保每一個農村兒童的教育權利和教育機會，讓他們有學上和上好學，是落實以人為本的科學發展觀的基本要求。為了確保每一個適齡兒童少年都能接受教育，義務教育確定了“就近入學”的基本原則。它不是一般性的工作要求，而是法定的準則，是地方政府依法行政和依法辦學必須遵循的。近年農村的撤點并校使農村兒童就近入學的權利受到極大的侵害，產生了嚴重的后果，需要加以糾正。貫徹就近入學不能搞“一刀切”，就近入學的具體標準可以多元化，中央的政策不宜過于具體，給地方充分的伸縮余地，并且對城市、農村、不同地區實行符合當地實際的管理機制、編制、待遇、教育內容和方法。

如果說20世紀80年代初到20世紀末的“分級辦學，分級管理”體制是堅持“效率優先，兼顧公平”的價值取向的話，那么2001年以來的“以縣為主”體制則是“兼顧公平與效率”。在推進教育現代化過程中，我們可以看到，政府的政策調整及設計已經差不多。未來農村基礎教育的發展，需要立足基礎教育的“基礎性、生命性與發展性”，堅持“公平與質量并重”的基本原則，呼喚教育本真回歸，加強學校辦學自主權，走向真正關注教育質量和教育品質的現代學校制度建設。

2.鼓勵地方政府職能轉變，因地制宜，改革創新

縱觀中國建國以來的基礎教育管理體制改革，我們可以看到，教育作為社會管理和公共服務重要組成部分，屬于中央和地方交叉性事務，發展和管理教育是各級政府的重要職責，也是理解中國基礎教育管理體制改革的關鍵。中央政府要加強對全國教育事業的宏觀管理和指導監督職責，重視制定法律和政策優先保障農村教師隊伍，加大對農村教育的財政支持力度。地方政府要強化“省級統籌”，承擔更多的責任，促進資源資金的合理配置，規劃好農村基礎教育學校的布局調整，加強對學校的業務指導和財政支持，為整體提升義務教育質量提供必要的基礎性保障。同時，鼓勵地方政府根據自己的現實情況，因地制宜進行大膽改革探索，在中央政策的指導下，創新原有體制。

3.下放農村基礎教育管理重心，加強鄉鎮教育統一領導的建設

如上文所述，“省級統籌，以縣為主”的教育管理體制，難以關照到鄉鎮的基層學校，需要降低管理的中心，合理發揮鄉鎮密切聯系基層學校的優勢。小規模學校主要存在于人口分散的廣大農村和邊遠地區，均為鄉鎮所屬的村小或教學點。縣市教育行政部門由于難于顧及，應在加強宏觀管理的前提下，把對于這些微型學校的行政管理、教學指導、師資配置等職能交給鄉鎮或中心學校。由于微型學校特別貼近當地村民，也應把這些校點納入所在村委的管理、支持和監督范圍。

在生源多、學校多的鄉鎮可以設立專門的學區教育管理委員會（學管委），主要承擔全鄉鎮所有大小學校的教育管理職能、教師流動和教師培養職能，學校后勤保障職能[5]。加強學區建設，充分發揮學校管理、協調與帶動作用。無論是區域性的生態學區，還是鄉鎮范圍內的體制學區，也包括鄉鎮中心學校，都有義務和責任帶動農村小規模學校的建設和發展。尤其是要協調學區內各類資源的優化配置，比如名師資源、現代化信息資源以及體育場地、圖書資料等，這些都可以在區域內打通使用，資源共享。發揮中心學校對一般學校和教學點的示范作用、引領作用和指導作用，學區或中心學校開展教研活動都應吸納小規模學校參與。

參考文獻

[1] 何東昌.中華人民共和國重要教育文獻（1949-1997）[M].海口：海南出版社，1998.

[2] 21世紀教育研究院.農村教育向何處去——對農村撤點并校政策的評價與反思[M].北京：北京理工大學出版社，2013.

[3] 劉胡權主編.底部攻堅——農村小規模學校的振興[M].北京：北京理工大學出版社，2015.

[4] 鮑傳友，馮小敏.徘徊在公平與效率之間：中國基礎教育管理體制變遷及其價值向[J].教育科學研究，2009（5）.

[5] 朱小蔓，李敏.“以縣為主”農村義務教育管理體制下的教師專業管理[J].教育發展研究，2008（11）.

[6] 金燕，彭澤平.新中國基礎教育管理體制改革：歷程、經驗與啟示[J].教育學術月刊，2016（2）.

[7] 鮑傳友.“以縣為主”基礎教育管理體制的公平與效率問題及思考[J].教育科學，2009（6）.

[作者：李俊（1972-），男，云南宣威人，曲靖師范學院教務處副處長，副教授。]【責任編輯 劉永慶】endprint