管辦評分離背景下基礎(chǔ)教育協(xié)同治理機(jī)制研究

摘 要 管辦評分離背景下，協(xié)同治理是基礎(chǔ)教育治理的模式選擇。在管辦評分離改革中基礎(chǔ)教育領(lǐng)域要形成政府、學(xué)校和社會的新型協(xié)同關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育協(xié)同治理。基礎(chǔ)教育協(xié)同治理由于激勵機(jī)制、協(xié)商機(jī)制和責(zé)任機(jī)制缺失，在實(shí)踐中面臨協(xié)同不足的困境。基于管辦評分離構(gòu)建基礎(chǔ)教育協(xié)同治理機(jī)制，應(yīng)建立主體合作機(jī)制、完善能力提升機(jī)制和改進(jìn)績效問責(zé)機(jī)制。

關(guān)鍵詞 管辦評分離 基礎(chǔ)教育 協(xié)同治理

推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化教育改革的重要目標(biāo)。在這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程中，以管辦評分離改革重構(gòu)教育公共治理格局，成為教育領(lǐng)域深化改革的有力抓手。“推進(jìn)教育管辦評分離改革，其目的就是要重新定位政府、學(xué)校和社會三者的關(guān)系。”[1]管辦評分離背景下政府、學(xué)校和社會是相對分離，其本質(zhì)是三者之間形成既相互分離又相互促進(jìn)的新型協(xié)同關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育協(xié)同治理。

一、協(xié)同治理是管辦評分離背景下基礎(chǔ)教育治理的模式選擇

管辦評分離改革發(fā)生在教育治理現(xiàn)代化背景下，致力于解決教育發(fā)展中的特定問題，即“切實(shí)解決政校關(guān)系中政府對學(xué)校管得過多過細(xì)、抑制學(xué)校辦學(xué)活力的問題，解決政府管理教育中社會參與不夠的問題”[2]。但在改革實(shí)踐過程中，一些地方的改革沒有處理好分與合的關(guān)系，陷入“為分離而分離”的邏輯，增加了基礎(chǔ)教育公共事務(wù)的不可治理性。因此，在基礎(chǔ)教育管辦評分離改革中，引入?yún)f(xié)同治理模式，有助于促進(jìn)基礎(chǔ)教育良好治理目標(biāo)的達(dá)成。

首先，協(xié)同治理有助于促進(jìn)政府、學(xué)校和社會的良性互動。教育部頒布的管辦評分離改革政策文件中提出要構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間良性互動機(jī)制。然而對于如何構(gòu)建這種機(jī)制，政策中沒有明確規(guī)定。協(xié)同治理模式強(qiáng)調(diào)以形成共識為導(dǎo)向，認(rèn)為政府、學(xué)校和社會在處理基礎(chǔ)教育公共事務(wù)中存在著權(quán)力依賴和資源依賴。因此，通過推動基礎(chǔ)教育走向協(xié)同治理，構(gòu)建政府、學(xué)校和社會的平等協(xié)商平臺，為三者的良性互動提供基礎(chǔ)，有助于做出符合基礎(chǔ)教育規(guī)律的決策，進(jìn)而促進(jìn)基礎(chǔ)教育實(shí)現(xiàn)“良好的治理”。

其次，協(xié)同治理有助于發(fā)揮政府、學(xué)校和社會的協(xié)同效應(yīng)。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)教育管理模式是“政府管理、政府辦學(xué)、政府評價(jià)”[3]。這種模式下對于管理權(quán)、辦學(xué)權(quán)和評價(jià)權(quán)不加以區(qū)分，政府在基礎(chǔ)教育中承擔(dān)了太多瑣碎的事務(wù)，相對弱化了政府的宏觀管理。從政府的一元管理轉(zhuǎn)向管辦評分離治理，最終走向政府、學(xué)校和社會的協(xié)同治理，能夠有效克服政府單一管理的弊端。在基礎(chǔ)教育公共事務(wù)治理中，政府、學(xué)校和社會三個(gè)主體承擔(dān)不同的功能和角色，應(yīng)注重發(fā)揮政府的制度供給、學(xué)校的自主辦學(xué)和社會的監(jiān)督評價(jià)優(yōu)勢，進(jìn)而達(dá)到提高政府管理效能、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力、調(diào)動社會廣泛參與的協(xié)同效應(yīng)。

最后，協(xié)同治理有助于避免政府、學(xué)校和社會的責(zé)任分散。對于基礎(chǔ)教育公共事務(wù)的治理，政府的科層治理、市場的契約治理和社會的自主治理都是可供選擇的模式[4]。問題是單一治理模式都有其無法克服的弊端，因而混合的協(xié)同治理模式逐步成為公共事務(wù)治理一種可行選擇。政府、學(xué)校和社會在管辦評分離改革中，應(yīng)形成一種相互分離、相互促進(jìn)和相互制約的新型協(xié)同關(guān)系，在政府的“元治理”主導(dǎo)下，共同致力于基礎(chǔ)教育公共事務(wù)的治理。

二、基礎(chǔ)教育管辦評分離中協(xié)同治理機(jī)制的缺失

在基礎(chǔ)教育治理領(lǐng)域，管辦評分離改革取得很大進(jìn)展，政府、學(xué)校和社會之間初步形成了新型關(guān)系。但是，在整個(gè)基礎(chǔ)教育管理體制沒有改變的前提下，基礎(chǔ)教育協(xié)同治理的制度基礎(chǔ)和制度環(huán)境缺失，管辦評分離改革難以單項(xiàng)突破。

首先，激勵機(jī)制缺失。管辦評分離改革遵循的依然是“地方探索——中央肯定——推行試點(diǎn)”的政策思路。一些早期開始探索的地區(qū)具有足夠的動力去推動改革，但由于基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的不均衡性，在更大范圍推廣中一些地區(qū)既缺乏改革的內(nèi)在動力，也缺乏協(xié)同治理的制度環(huán)境。在激勵機(jī)制缺失的條件下，政府、學(xué)校和社會都面臨著內(nèi)在動力不足的困境。對于政府教育部門，管辦評分離和協(xié)同治理都是對其傳統(tǒng)管理方式的挑戰(zhàn)，基于防御心理他們自我變革動力缺乏。對于辦學(xué)主體學(xué)校，行政級別關(guān)系到學(xué)校的資源汲取和個(gè)人的地位晉升，校長在現(xiàn)有教育體制下有自我行政化的期望；教師和學(xué)生在教育治理改革中面臨著缺席和失語困境。對于教育中介機(jī)構(gòu)，非營利性質(zhì)的組織定位，決定其在市場配置資源的邏輯下無動力提高專業(yè)性，改進(jìn)教育評價(jià)技術(shù)。

其次，協(xié)商機(jī)制缺失。既然協(xié)同治理以共識為導(dǎo)向，“商議過程被認(rèn)為是所有協(xié)同治理框架的核心”[5]。商議過程需要一種平等對話的協(xié)商機(jī)制，政府、學(xué)校和社會一起致力于形成關(guān)于基礎(chǔ)教育的集體決策。由于主體之間互動機(jī)制的缺失，基礎(chǔ)教育不同治理主體之間在管理權(quán)、辦學(xué)權(quán)和評價(jià)權(quán)的分配上面臨著重復(fù)與缺失并存的悖論。政府教育部門同時(shí)行使管理權(quán)、辦學(xué)權(quán)和評價(jià)權(quán)，忽視不同權(quán)力的差異性特征，“以管代辦”、“以管代評”現(xiàn)象普遍存在。至于教育中介結(jié)構(gòu)，或隸屬于政府教育部門，或附屬于政府教育部門，并不是自主和獨(dú)立的協(xié)商主體，缺少與政府教育部門對話的能力。

最后，責(zé)任機(jī)制缺失。責(zé)任與權(quán)力是相對應(yīng)的，任何治理主體在行使權(quán)力的同時(shí)要履行相應(yīng)的責(zé)任。“當(dāng)治理主體不適當(dāng)履行或者沒有履行職責(zé)和義務(wù)時(shí)，就要被追究責(zé)任，受到懲戒。”[6]在推進(jìn)管辦評分離改革中政府推行清單管理模式，建立教育部門的權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單制度。但是，管辦評分離改革使得政府教育部門對“法定責(zé)任必須為”的事項(xiàng)不明確，也使得社會公眾對于政府教育承擔(dān)的責(zé)任缺乏合理認(rèn)識。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域出現(xiàn)的一些校園安全、學(xué)校亂收費(fèi)等事件中，基于慣性思維這些責(zé)任都被歸咎于政府部門的不作為。政府教育部門在有限權(quán)力回歸的過程中面臨著無限責(zé)任的挑戰(zhàn)。針對基礎(chǔ)教育辦學(xué)過程中的監(jiān)督，政府教育部門并不是唯一主體，社會的積極參與也不可或缺。在社會主體參與不足的情況下，政府對整個(gè)基礎(chǔ)教育的監(jiān)督受到人力、物力和財(cái)力的限制。

三、管辦評分離改革中基礎(chǔ)教育協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建endprint

管辦評分離是相對分離，更為重要的是形成多元共治、平等協(xié)商的基礎(chǔ)教育協(xié)同治理新格局。

1.建立主體合作機(jī)制

主體合作是基礎(chǔ)教育協(xié)同治理的基本原則。在基礎(chǔ)教育協(xié)同治理過程中，為了克服政府、學(xué)校和社會動力不足的困境，實(shí)現(xiàn)合作有序化和效果最優(yōu)化，應(yīng)建立相應(yīng)的激勵機(jī)制和協(xié)商機(jī)制。

首先，多方參與機(jī)制。政府、學(xué)校和社會應(yīng)清楚認(rèn)識三者在基礎(chǔ)教育公共事務(wù)中的高度依賴性，辦好基礎(chǔ)教育應(yīng)發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢。政府是基礎(chǔ)教育發(fā)展的推動者和促進(jìn)者，在治理中處于“元治理”地位，學(xué)校和社會作為基礎(chǔ)教育的當(dāng)然主體應(yīng)明確自身的角色定位。除了政府、學(xué)校和社會三大治理主體外，家長和社區(qū)代表作為利益相關(guān)者，理應(yīng)通過各種渠道參與基礎(chǔ)教育公共事務(wù)治理。健全基礎(chǔ)教育協(xié)同治理的多方參與機(jī)制，一個(gè)主要抓手就是校務(wù)委員會建設(shè)，發(fā)揮其在學(xué)校重大事項(xiàng)決策中的作用，為多方參與提供制度化渠道。

其次，多方合作機(jī)制。政府與學(xué)校之間的關(guān)系，在管辦評分離背景下逐步由政校不分的行政邏輯轉(zhuǎn)向政校分離的合作邏輯，因而應(yīng)做好政府的放權(quán)與學(xué)校的接權(quán)工作，確保雙方形成新型合作關(guān)系。政府與社會之間的關(guān)系，在管辦評分離背景下逐步由政社不分的控制邏輯轉(zhuǎn)向政社分離的合作邏輯，因而一方面應(yīng)不斷拓展社會力量的活動空間，另一方面推動社會力量參與對政府宏觀管理的監(jiān)督和評價(jià)。學(xué)校與社會之間的關(guān)系，在管辦評分離背景下逐步由獨(dú)立邏輯轉(zhuǎn)向合作邏輯，因而學(xué)校一方面有效回應(yīng)社會力量的教育需求，另一方面在具體辦學(xué)過程中動員社會力量，賦予他們更多的活動空間。

最后，協(xié)商對話機(jī)制。協(xié)同治理主要依賴于協(xié)商對話機(jī)制運(yùn)行。建立協(xié)商對話機(jī)制要做好三大協(xié)商平臺建設(shè)。第一層次是在處理政府、學(xué)校和社會的關(guān)系方面，建設(shè)好董事會或校務(wù)委員會，政府、學(xué)校和社會各方都派代表參與，學(xué)校辦學(xué)過程中的一些重大事項(xiàng)決策必須經(jīng)過董事會或校務(wù)委員會。第二層次是在學(xué)校內(nèi)部事務(wù)治理方面，支持廣大教職工和學(xué)生參與學(xué)校事務(wù)的治理，實(shí)現(xiàn)學(xué)校的民主化辦學(xué)。第三層次是在家校合作關(guān)系方面，把良好的家校關(guān)系當(dāng)作基礎(chǔ)教育發(fā)展的基本要素，發(fā)揮家長委員會在學(xué)校治理中的作用。在實(shí)踐中這些協(xié)商對話平臺有些已經(jīng)建立，但往往因流于形式而難以發(fā)揮作用，應(yīng)通過加強(qiáng)監(jiān)督以切實(shí)實(shí)現(xiàn)協(xié)商對話平臺的功能。

2.完善能力建設(shè)機(jī)制

在管辦評分離改革中，如何實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育協(xié)同治理，無疑對于政府、學(xué)校和社會的治理能力都帶來挑戰(zhàn)。提升基礎(chǔ)教育協(xié)同治理能力，應(yīng)從政府、學(xué)校和社會三方面入手，綜合施策。

首先，政府管理能力提升機(jī)制。在管辦評分離改革背景下政府對基礎(chǔ)教育公共事務(wù)治理充當(dāng)“元治理”的角色。政府應(yīng)適應(yīng)“元治理”這一新角色的功能要求，做好教育政策供給、教育資源分配、教育標(biāo)準(zhǔn)制定和教育評價(jià)監(jiān)督。政府應(yīng)適應(yīng)“元治理”對管理方式的轉(zhuǎn)變要求，推行清單管理方式，制定基礎(chǔ)教育宏觀管理的權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單。政府管理能力的提升，可以通過專題培訓(xùn)、集體學(xué)習(xí)的方式不斷提升管理能力和服務(wù)水平，切身擔(dān)負(fù)起“元治理”的功能。

其次，學(xué)校辦學(xué)能力提升機(jī)制。管辦評分離改革使政府由過去的微觀控制轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的宏觀管理，在自主辦學(xué)中學(xué)校少了政府這一“總校長”，開始直接處理辦學(xué)相關(guān)的公共事務(wù)。學(xué)校要適應(yīng)角色轉(zhuǎn)型的新要求，擔(dān)負(fù)起自主辦學(xué)主體的責(zé)任。學(xué)校應(yīng)通過組織學(xué)習(xí)提升處理與政府、社會等治理主體關(guān)系的能力，通過學(xué)校管理者的個(gè)體學(xué)習(xí)提升處理基礎(chǔ)教育公共事務(wù)的能力，同時(shí)致力于現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)和學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善，形成自我發(fā)展的良性機(jī)制。

最后，社會評價(jià)能力提升機(jī)制。基礎(chǔ)教育的社會評價(jià)或第三方評價(jià)在國內(nèi)處于起步階段，不僅缺少承擔(dān)評價(jià)的教育專業(yè)機(jī)構(gòu)，更缺少開展科學(xué)和專業(yè)評價(jià)的能力。政府要通過建立購買基礎(chǔ)教育服務(wù)的長效機(jī)制，把教育評價(jià)機(jī)構(gòu)開展基礎(chǔ)教育評價(jià)制度化。通過優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，消除教育評價(jià)機(jī)構(gòu)的內(nèi)在顧慮，為其開展教育評價(jià)科學(xué)研究提供制度保障。同時(shí)制定教育評價(jià)機(jī)構(gòu)參與基礎(chǔ)教育評價(jià)的資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，建立教育評價(jià)機(jī)構(gòu)的年檢制度，以事中和事后監(jiān)管倒逼教育評價(jià)機(jī)構(gòu)，提高科學(xué)評價(jià)能力。

3.改進(jìn)績效問責(zé)機(jī)制

績效問責(zé)機(jī)制一方面通過評估衡量基礎(chǔ)教育績效，另一方面督促治理主體承擔(dān)責(zé)任。政府、學(xué)校和社會的新型協(xié)同關(guān)系成效如何，取決于基礎(chǔ)教育協(xié)同治理的效果，因而要建立績效問責(zé)機(jī)制，以彌補(bǔ)管辦評分離中責(zé)任機(jī)制缺失的困境。

首先，績效評估機(jī)制。基礎(chǔ)教育協(xié)同治理評估不再限于教育部門的評估，應(yīng)引入專業(yè)評估機(jī)構(gòu)開展第三方評估，同時(shí)引入利益相關(guān)者評估，從多個(gè)層面收集績效信息。績效評估既評估基礎(chǔ)教育辦學(xué)狀況，又評估基礎(chǔ)教育協(xié)同治理狀況。對于后者的評估，重點(diǎn)評估協(xié)同治理的目標(biāo)一致性、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)性和效果優(yōu)化性。評估方式要結(jié)合定量評估和定性評估，以定量評估為主。

其次，績效反饋機(jī)制。績效反饋是把搜集的績效信息經(jīng)分析和診斷后向委托方或受評者加以反饋，其核心是圍繞績效信息開展的績效溝通活動。基礎(chǔ)教育治理績效評估結(jié)果，既要向政府教育部門反饋，又要向?qū)W校和社會反饋，從而使這些治理主體掌握基礎(chǔ)教育的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，認(rèn)識到在基礎(chǔ)教育治理中的成就和不足。績效反饋也為被評估方的績效結(jié)果申訴提供渠道，促進(jìn)評估主體公正地開展評價(jià)。

最后，績效改進(jìn)機(jī)制。績效改進(jìn)屬于廣義的績效反饋范疇，是在績效溝通基礎(chǔ)上的更進(jìn)一步行動，是績效評估的終極目的。績效改進(jìn)的關(guān)鍵是制定績效改進(jìn)計(jì)劃書。績效改進(jìn)計(jì)劃書針對基礎(chǔ)教育協(xié)同治理的績效狀況，結(jié)合所設(shè)定的基礎(chǔ)教育協(xié)同治理績效目標(biāo)，找出存在的績效差距，制定有針對性的改進(jìn)措施，在下一階段的工作中加以整改和落實(shí)。

參考文獻(xiàn)

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[作者：孫遠(yuǎn)太（1982-），男，河南濮陽人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士。]

【責(zé)任編輯 孫曉雯】endprint