管辦評分離背景下基礎教育協同治理機制研究

摘 要 管辦評分離背景下，協同治理是基礎教育治理的模式選擇。在管辦評分離改革中基礎教育領域要形成政府、學校和社會的新型協同關系，實現基礎教育協同治理。基礎教育協同治理由于激勵機制、協商機制和責任機制缺失，在實踐中面臨協同不足的困境。基于管辦評分離構建基礎教育協同治理機制，應建立主體合作機制、完善能力提升機制和改進績效問責機制。

關鍵詞 管辦評分離 基礎教育 協同治理

推進教育治理體系和治理能力現代化是全面深化教育改革的重要目標。在這項復雜的系統工程中，以管辦評分離改革重構教育公共治理格局，成為教育領域深化改革的有力抓手。“推進教育管辦評分離改革，其目的就是要重新定位政府、學校和社會三者的關系。”[1]管辦評分離背景下政府、學校和社會是相對分離，其本質是三者之間形成既相互分離又相互促進的新型協同關系，實現基礎教育協同治理。

一、協同治理是管辦評分離背景下基礎教育治理的模式選擇

管辦評分離改革發生在教育治理現代化背景下，致力于解決教育發展中的特定問題，即“切實解決政校關系中政府對學校管得過多過細、抑制學校辦學活力的問題，解決政府管理教育中社會參與不夠的問題”[2]。但在改革實踐過程中，一些地方的改革沒有處理好分與合的關系，陷入“為分離而分離”的邏輯，增加了基礎教育公共事務的不可治理性。因此，在基礎教育管辦評分離改革中，引入協同治理模式，有助于促進基礎教育良好治理目標的達成。

首先，協同治理有助于促進政府、學校和社會的良性互動。教育部頒布的管辦評分離改革政策文件中提出要構建政府、學校、社會之間良性互動機制。然而對于如何構建這種機制，政策中沒有明確規定。協同治理模式強調以形成共識為導向，認為政府、學校和社會在處理基礎教育公共事務中存在著權力依賴和資源依賴。因此，通過推動基礎教育走向協同治理，構建政府、學校和社會的平等協商平臺，為三者的良性互動提供基礎，有助于做出符合基礎教育規律的決策，進而促進基礎教育實現“良好的治理”。

其次，協同治理有助于發揮政府、學校和社會的協同效應。傳統的基礎教育管理模式是“政府管理、政府辦學、政府評價”[3]。這種模式下對于管理權、辦學權和評價權不加以區分，政府在基礎教育中承擔了太多瑣碎的事務，相對弱化了政府的宏觀管理。從政府的一元管理轉向管辦評分離治理，最終走向政府、學校和社會的協同治理，能夠有效克服政府單一管理的弊端。在基礎教育公共事務治理中，政府、學校和社會三個主體承擔不同的功能和角色，應注重發揮政府的制度供給、學校的自主辦學和社會的監督評價優勢，進而達到提高政府管理效能、激發學校辦學活力、調動社會廣泛參與的協同效應。

最后，協同治理有助于避免政府、學校和社會的責任分散。對于基礎教育公共事務的治理，政府的科層治理、市場的契約治理和社會的自主治理都是可供選擇的模式[4]。問題是單一治理模式都有其無法克服的弊端，因而混合的協同治理模式逐步成為公共事務治理一種可行選擇。政府、學校和社會在管辦評分離改革中，應形成一種相互分離、相互促進和相互制約的新型協同關系，在政府的“元治理”主導下，共同致力于基礎教育公共事務的治理。

二、基礎教育管辦評分離中協同治理機制的缺失

在基礎教育治理領域，管辦評分離改革取得很大進展，政府、學校和社會之間初步形成了新型關系。但是，在整個基礎教育管理體制沒有改變的前提下，基礎教育協同治理的制度基礎和制度環境缺失，管辦評分離改革難以單項突破。

首先，激勵機制缺失。管辦評分離改革遵循的依然是“地方探索——中央肯定——推行試點”的政策思路。一些早期開始探索的地區具有足夠的動力去推動改革，但由于基礎教育事業發展的不均衡性，在更大范圍推廣中一些地區既缺乏改革的內在動力，也缺乏協同治理的制度環境。在激勵機制缺失的條件下，政府、學校和社會都面臨著內在動力不足的困境。對于政府教育部門，管辦評分離和協同治理都是對其傳統管理方式的挑戰，基于防御心理他們自我變革動力缺乏。對于辦學主體學校，行政級別關系到學校的資源汲取和個人的地位晉升，校長在現有教育體制下有自我行政化的期望；教師和學生在教育治理改革中面臨著缺席和失語困境。對于教育中介機構，非營利性質的組織定位，決定其在市場配置資源的邏輯下無動力提高專業性，改進教育評價技術。

其次，協商機制缺失。既然協同治理以共識為導向，“商議過程被認為是所有協同治理框架的核心”[5]。商議過程需要一種平等對話的協商機制，政府、學校和社會一起致力于形成關于基礎教育的集體決策。由于主體之間互動機制的缺失，基礎教育不同治理主體之間在管理權、辦學權和評價權的分配上面臨著重復與缺失并存的悖論。政府教育部門同時行使管理權、辦學權和評價權，忽視不同權力的差異性特征，“以管代辦”、“以管代評”現象普遍存在。至于教育中介結構，或隸屬于政府教育部門，或附屬于政府教育部門，并不是自主和獨立的協商主體，缺少與政府教育部門對話的能力。

最后，責任機制缺失。責任與權力是相對應的，任何治理主體在行使權力的同時要履行相應的責任。“當治理主體不適當履行或者沒有履行職責和義務時，就要被追究責任，受到懲戒。”[6]在推進管辦評分離改革中政府推行清單管理模式，建立教育部門的權力清單、負面清單和責任清單制度。但是，管辦評分離改革使得政府教育部門對“法定責任必須為”的事項不明確，也使得社會公眾對于政府教育承擔的責任缺乏合理認識。在基礎教育領域出現的一些校園安全、學校亂收費等事件中，基于慣性思維這些責任都被歸咎于政府部門的不作為。政府教育部門在有限權力回歸的過程中面臨著無限責任的挑戰。針對基礎教育辦學過程中的監督，政府教育部門并不是唯一主體，社會的積極參與也不可或缺。在社會主體參與不足的情況下，政府對整個基礎教育的監督受到人力、物力和財力的限制。

三、管辦評分離改革中基礎教育協同治理機制構建endprint

管辦評分離是相對分離，更為重要的是形成多元共治、平等協商的基礎教育協同治理新格局。

1.建立主體合作機制

主體合作是基礎教育協同治理的基本原則。在基礎教育協同治理過程中，為了克服政府、學校和社會動力不足的困境，實現合作有序化和效果最優化，應建立相應的激勵機制和協商機制。

首先，多方參與機制。政府、學校和社會應清楚認識三者在基礎教育公共事務中的高度依賴性，辦好基礎教育應發揮協同優勢。政府是基礎教育發展的推動者和促進者，在治理中處于“元治理”地位，學校和社會作為基礎教育的當然主體應明確自身的角色定位。除了政府、學校和社會三大治理主體外，家長和社區代表作為利益相關者，理應通過各種渠道參與基礎教育公共事務治理。健全基礎教育協同治理的多方參與機制，一個主要抓手就是校務委員會建設，發揮其在學校重大事項決策中的作用，為多方參與提供制度化渠道。

其次，多方合作機制。政府與學校之間的關系，在管辦評分離背景下逐步由政校不分的行政邏輯轉向政校分離的合作邏輯，因而應做好政府的放權與學校的接權工作，確保雙方形成新型合作關系。政府與社會之間的關系，在管辦評分離背景下逐步由政社不分的控制邏輯轉向政社分離的合作邏輯，因而一方面應不斷拓展社會力量的活動空間，另一方面推動社會力量參與對政府宏觀管理的監督和評價。學校與社會之間的關系，在管辦評分離背景下逐步由獨立邏輯轉向合作邏輯，因而學校一方面有效回應社會力量的教育需求，另一方面在具體辦學過程中動員社會力量，賦予他們更多的活動空間。

最后，協商對話機制。協同治理主要依賴于協商對話機制運行。建立協商對話機制要做好三大協商平臺建設。第一層次是在處理政府、學校和社會的關系方面，建設好董事會或校務委員會，政府、學校和社會各方都派代表參與，學校辦學過程中的一些重大事項決策必須經過董事會或校務委員會。第二層次是在學校內部事務治理方面，支持廣大教職工和學生參與學校事務的治理，實現學校的民主化辦學。第三層次是在家校合作關系方面，把良好的家校關系當作基礎教育發展的基本要素，發揮家長委員會在學校治理中的作用。在實踐中這些協商對話平臺有些已經建立，但往往因流于形式而難以發揮作用，應通過加強監督以切實實現協商對話平臺的功能。

2.完善能力建設機制

在管辦評分離改革中，如何實現基礎教育協同治理，無疑對于政府、學校和社會的治理能力都帶來挑戰。提升基礎教育協同治理能力，應從政府、學校和社會三方面入手，綜合施策。

首先，政府管理能力提升機制。在管辦評分離改革背景下政府對基礎教育公共事務治理充當“元治理”的角色。政府應適應“元治理”這一新角色的功能要求，做好教育政策供給、教育資源分配、教育標準制定和教育評價監督。政府應適應“元治理”對管理方式的轉變要求，推行清單管理方式，制定基礎教育宏觀管理的權力清單、負面清單和責任清單。政府管理能力的提升，可以通過專題培訓、集體學習的方式不斷提升管理能力和服務水平，切身擔負起“元治理”的功能。

其次，學校辦學能力提升機制。管辦評分離改革使政府由過去的微觀控制轉向現在的宏觀管理，在自主辦學中學校少了政府這一“總校長”，開始直接處理辦學相關的公共事務。學校要適應角色轉型的新要求，擔負起自主辦學主體的責任。學校應通過組織學習提升處理與政府、社會等治理主體關系的能力，通過學校管理者的個體學習提升處理基礎教育公共事務的能力，同時致力于現代學校制度建設和學校內部治理結構完善，形成自我發展的良性機制。

最后，社會評價能力提升機制。基礎教育的社會評價或第三方評價在國內處于起步階段，不僅缺少承擔評價的教育專業機構，更缺少開展科學和專業評價的能力。政府要通過建立購買基礎教育服務的長效機制，把教育評價機構開展基礎教育評價制度化。通過優化發展環境，消除教育評價機構的內在顧慮，為其開展教育評價科學研究提供制度保障。同時制定教育評價機構參與基礎教育評價的資質認證標準，建立教育評價機構的年檢制度，以事中和事后監管倒逼教育評價機構，提高科學評價能力。

3.改進績效問責機制

績效問責機制一方面通過評估衡量基礎教育績效，另一方面督促治理主體承擔責任。政府、學校和社會的新型協同關系成效如何，取決于基礎教育協同治理的效果，因而要建立績效問責機制，以彌補管辦評分離中責任機制缺失的困境。

首先，績效評估機制。基礎教育協同治理評估不再限于教育部門的評估，應引入專業評估機構開展第三方評估，同時引入利益相關者評估，從多個層面收集績效信息。績效評估既評估基礎教育辦學狀況，又評估基礎教育協同治理狀況。對于后者的評估，重點評估協同治理的目標一致性、運轉協調性和效果優化性。評估方式要結合定量評估和定性評估，以定量評估為主。

其次，績效反饋機制。績效反饋是把搜集的績效信息經分析和診斷后向委托方或受評者加以反饋，其核心是圍繞績效信息開展的績效溝通活動。基礎教育治理績效評估結果，既要向政府教育部門反饋，又要向學校和社會反饋，從而使這些治理主體掌握基礎教育的發展狀態，認識到在基礎教育治理中的成就和不足。績效反饋也為被評估方的績效結果申訴提供渠道，促進評估主體公正地開展評價。

最后，績效改進機制。績效改進屬于廣義的績效反饋范疇，是在績效溝通基礎上的更進一步行動，是績效評估的終極目的。績效改進的關鍵是制定績效改進計劃書。績效改進計劃書針對基礎教育協同治理的績效狀況，結合所設定的基礎教育協同治理績效目標，找出存在的績效差距，制定有針對性的改進措施，在下一階段的工作中加以整改和落實。

參考文獻

[1] 史華楠，曹伯祥.國家治理轉型中教育管辦評分離改革的價值意蘊[J].揚州大學學報：高教研究版，2015（4）.

[2] 孫霄兵.推進管辦評分離構建教育公共治理新格局[J].中國高等教育，2015（20）.

[3] 劉利民.新形勢下我國基礎教育管辦評分離思考[J].中國教育學刊，2015（3）.

[4] 孫遠太.基礎教育協同治理的困境及其突破[J].教育探索，2016（9）.

[5] 蔡嵐.協同治理：復雜公共問題的解決之道[J].暨南學報：哲學社會科學版，2015（2）.

[6] 褚宏啟.教育治理與教育善治[J].中國教育學刊，2014（12）.

[作者：孫遠太（1982-），男，河南濮陽人，鄭州大學公共管理學院副教授，博士。]

【責任編輯 孫曉雯】endprint